CC BY
845
УДК 336.225.67
Е. А. Куклина
Система налоговых льгот и стимулов и их эффективность (в контексте инновационного развития Российской Федерации)
В статье рассматриваются налоговые льготы как способ налогового регулирования. Формулируются принципы эффективности налоговой системы, проблемы оценки результативности льготного налогообложения, уровни возможных последствий от применения льгот. Характеризуется налоговая политика КНР по стимулированию инноваций. Определяются направления повышения эффективности льготного налогообложения в контексте инновационного развития РФ.
The article presents tax benefits as a means of tax regulation. The principles of efficiency of a tax system, the problems of assessing the effectiveness of preferential taxation, levels of possible consequences from the application of benefits are considered, as well as the taxation policy of China aimed at stimulating innovations, is described. The author defines the directions of increasing the effectiveness of preferential taxation in the context of innovation development of the Russian Federation.
Ключевые слова: налоговая система, налоговое регулирование, налоговое стимулирование, налоговые льготы, инновационная деятельность, исследования и разработки, эффективность.
Key words: tax system, tax regulation, tax stimulation, tax benefits, innovation activity, research and development, effectiveness.
В современных условиях национальные налоговые системы испытывают воздействие большого количества негативных факторов, оказывающих непосредственное влияние на их развитие. К наиболее значимым из них относятся: уклонение от уплаты налогов, тене-визация экономики, усиление конкуренции со стороны оффшорных юрисдикций, сокращение доходности под воздействием неблагоприятной конъюнктуры, распространение коррупции в налоговых органах, усложнение налоговых процедур, запаздывание необходимых корректировок налогового законодательства, отсутствие обоснованной и эффективной концепции налоговых льгот. Таким образом, актуальность исследований, связанных с совершенствованием системы налоговых льгот и повышением их результативности (эффективности), не вызывает сомнений.
© Куклина Е. А., 2014
Система налоговых льгот и преференций наряду с бюджетноналоговым балансированием, административным воздействием, мерами санкционированных действий - одна из четырех взаимосвязанных сфер налогового регулирования.
Налоговые льготы (наравне с налоговыми санкциями) являются способами налогового регулирования экономики, которые представлены такими методами регулирования, как налоговая амнистия, налоговые каникулы, инвестиционные налоговые кредиты, трансферты, отсрочка платежа, налоговые вычеты, обмен казначейских обязательств на налоговые освобождения, вексельное обращение под гарантию бюджета, взаимозачет бюджетно-налоговых долгов.
В современной налоговой политике предусмотрено выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот и в этом контексте представляется целесообразным рассмотреть эволюцию и динамику налогового законодательства современной России.
Процесс развития и совершенствования налогового законодательства Российской Федерации с целью адаптации его норм к изменяющимся условиям внешней и внутренней среды можно разделить на три этапа:
1 этап (1989-2002 гг.) - подготовка и введение в действие Налогового кодекса РФ;
2 этап (2002-2009 гг.) - развитие налогового законодательства (первый этап реформирования налоговой системы России);
3 этап (с 2009 г. по настоящее время) - совершенствование налогового законодательства (второй этап реформирования налоговой системы России).
Реформирование налоговой системы РФ осуществляется на основе следующих концептуальных положений:
1) общее сокращение налоговой нагрузки за счет сокращения ставок налогообложения и отмены отдельных видов налогов дальнейшего расширения налоговой базы;
2) перераспределение налоговой нагрузки между факторами производства путем сокращения налоговой нагрузки по факторам «труд» и «капитал» и увеличение налоговой нагрузки на фактор «земля»;
3) перераспределение налоговой нагрузки с мобильной (НДС, подоходный налог) на немобильную налоговую базу (имущественные налоги).
Перераспределение налоговой нагрузки с мобильной на немобильную составляющую налоговой базы позволит обеспечить перераспределение налоговой нагрузки между уровнями бюджетной системы, а именно реальное применение в практике налогообложе-
ния большинства видов имущественных налогов обеспечит существенное расширение реальной налоговой базы для местных и региональных органов власти и управления.
Реформирование налоговой системы РФ осуществляется в русле мирового опыта. Как известно, налоговые реформы, проведенные в середине 80-х гг. ХХ в. в США и позднее в странах ЕС и ряде других стран, в результате снижения ставок налога на прибыль компаний привели к росту предпринимательской активности. В этот же период во многих странах был отмечен рост фактических бюджетных поступлений от этого налога. Этот парадокс объясняется как активизацией бизнеса, так и тем, что с целью сохранения и увеличения бюджетных доходов одновременно проводилась политика расширения налогооблагаемой базы, в том числе за счет сокращения ряда налоговых льгот. При этом налоговые льготы, нацеленные на стимулирование расходов на инновационную деятельность, как правило, не отменялись, более того, их стало использовать большее число стран мира.
В финансовой теории с целью оценки влияния изменений в налоговой политике принято использовать показатель эластичности налоговых поступлений, который может определяться двумя способами: процентное изменение налоговых поступлений к процентному изменению национального дохода; абсолютное изменение налоговых поступлений к абсолютному изменению национального дохода. Более распространено применение первого варианта. Так, например, было установлено, что степень налогового реагирования в экономике Германии составляет 1 %. Это значит, что повышение или понижение национального дохода на 1 % обусловливает рост или сокращение суммы налоговых поступлений на 1,5 %.
Принято считать, что наибольшей эластичностью благодаря своей прогрессивной шкале обладает подоходный налог. Несколько менее это выражено у налога на прибыль (шкала со слабой прогрессией, а иногда даже регрессией). Доходная эластичность налога с оборота обычно равна 1.
Степень реакции у налога на имущество и специальных потребительских налогов низка, что объясняется базой исчисления налогов, не связанной с конъюнктурными колебаниями, пропорциональной шкалой обложения и низким уровнем обложения.
Степень реакции на конъюнктуру всей налоговой системы зависит от того, какой удельный вес занимают в ней отдельные виды налогов. Должный уровень эластичности всей налоговой системы равны 1 (такой уровень считается предпосылкой ее эффективного конъюнктурно-стабилизирующего воздействия), возможен обычно
тогда, когда повышается относительное значение подоходного налога и налога на корпорации.
Полноценным и широко используемым инструментом экономической политики государства по стимулированию предпринимательской активности является введение налоговых льгот, и исследования оценки результативности (эффективности) этих инструментов налоговой политики выполняются во многих странах мира.
Так, например, доказано, что налоговая льгота в виде дополнительного налогового вычета (была введена в РФ с 2009 г.) в целом эффективна и может приводить к росту затрат на исследования и разработки до двух денежных единиц (д. е.) на 1 д. е. потерь бюджета от введения этой льготы. Иными словами, льгота в данном случае в два раза эффективнее прямой поддержки инновационной деятельности или финансирования научных исследований государством [2].
Налоговое льготирование и стимулирование - один из элементов налоговой конкуренции, а широкое распространение налоговых льгот и стимулов свидетельствует как о росте налоговой конкуренции, так и об их позитивном влиянии на поведение фирм.
Применение той или иной налоговой льготы определяется многими национальными факторами (особенностями налогообложения прибыли корпораций, отраслевой структуры и долей высокотехнологичных секторов в этой структуре, инновационным уровнем, инновационной политикой государства и др.). Кроме того, возможны и негативные эффекты введения налоговых льгот (рост налоговых злоупотреблений, большие административные издержки и др.).
Наиболее важными факторами, определяющими результативность налоговых субсидий, являются сама конструкция налогового стимула, его соответствие налоговой системе, а также уровень доходности компании. Так, например, в Испании, Венгрии, КНР получить налоговую льготу могут только прибыльные компании с определенным уровнем рентабельности.
Эффективность льготного налогообложения зависит не только от конкретных налоговых инструментов, но и от их ясности и простоты вычисления.
Общее правило: чем больше налоговых льгот и сложнее правила их вычисления, тем больше возможностей для налоговых злоупотреблений - использование законных лазеек («дыр» в законодательстве) для уменьшения компаниями своих налоговых обязательств. К числу таких злоупотреблений, например, относятся:
• заявки на налоговые исследовательские льготы со стороны компаний, выдающих неисследовательские расходы за исследовательские расходы;
• изменение титульного статуса компании без должных на то оснований (при введении льгот для зарегистрированных молодых компаний-инноваторов компании быстро меняют «вывеску»);
• необоснованное искусственное разделение компании на несколько малых фирм для получения льгот, предназначенных малому и среднему бизнесу.
Именно злоупотребления при получении налогового исследовательского кредита привели к тому, что Германия отменила его в середине 90-х гг. ХХ в.
Эффективность налоговой системы государства выражается отношением налоговых поступлений к налоговым затратам. Она тем выше, чем больше налоговые поступления по отношению к налоговым затратам, поэтому эффективная налоговая политика нацелена на увеличение налоговых поступлений в бюджетную систему и минимизацию налоговых затрат.
Принцип эффективности налоговой системы может быть реализован на основе двух концептуальных подходов:
• нейтралистическом - уменьшение налоговой ставки и расширение налоговой базы без использования налоговых льгот;
• интервенционистском - дифференциация налогов, использование многочисленных налоговых льгот при высоких общих налоговых ставках.
В современных условиях общественного развития наиболее перспективным является второй подход, предусматривающий целенаправленное стимулирование соответствующих видов экономической деятельности.
Проблема оценки результативности (эффективности) льготного налогообложения - весьма актуальна. Возникает вопрос о результативности и целесообразности этого инструмента: не выгоднее ли с точки зрения государства субсидировать компании напрямую или предоставление налоговой льготы государственным заказом?
В рамках существующих противоречий критериев оценки налоговой системы скрывается конфликт между требованиями экономической эффективности и справедливости. Сложившиеся противоречия между этими критериями не могут быть полностью разрешены, и это должно учитываться при решении многих конкретных проблем при формировании налоговых систем государств. Это в значительной степени относится и к решению вопроса о налоговых льготах. Обычно их необходимость обосновывается с позиций справедливости. Но введение любых льгот предполагает усложне-
ние налоговой системы и возможность усиления искажающего воздействия налогов на аллокацию ресурсов. Поэтому на практике необходимо принимать такие решения, которые способствуют достижению компромисса между взаимосвязанными, но противоречивыми критериями.
Общая идея оценки эффективности налоговых льгот и стимулов (НЛС) состоит в сопоставлении величины расходов и инициированных ими результатов, т. е. дополнительных доходов для фирм, государства и общества в целом.
Поскольку НЛС представляют собой недополученный налоговый доход государства или ресурсы, которые могли бы быть использованы в иных формах государственной поддержки, то для оценки эффективности их применения необходимо прежде всего сопоставить величину расходов на налоговое льготирование и стимулирование с результатами, полученными от НЛС на уровне фирмы, государства и общества в целом.
При выполнении оценки действенности (целесообразности) НЛС необходимо рассматривать три уровня возможных последствий от их применения (эффекты первого, второго и третьего порядка):
• эффект первого порядка - прямое влияние НЛС на целевую функцию их предоставления (например, на прирост расходов на ИР, осуществляемых фирмой);
• эффект второго порядка - влияние НЛС на поведении фирмы (например, увеличение доли продаж, изменение в направлениях и методах осуществления ИР, изменение модели поведения фирмы);
• эффект третьего порядка - влияние НЛС на макроэкономические показатели развития экономики и общества в целом (рост ВВП, повышение благосостояния, уровня и качества жизни и др.).
Если эффекты первого и второго порядка проявляются обычно на уровне хозяйствующего субъекта (фирмы), то эффект третьего порядка - это макроэкономический эффект, проявляющийся на уровне национальной или глобальной (мировой) экономики.
Для оценки эффективности НЛС применяются различные методические подходы и методики, которые сводятся к трем основным типам: максимизация целевой функции; полный анализ «затраты-выпуск» (economic impact analysis); макроэкономический анализ.
Методика анализа «затраты-выпуск» позволяет оценить эффективность проектов, финансируемых из государственного бюджета, и предполагает четкое разделение средств, затраченных из госбюджета на создание соответствующих объектов и средств, полученных государством от их использования через налогообложение, государственные пошлины, сборы и т. д. Кроме того, учитывают влияние проектов на окружающую среду, социальное развитие территории,
т. е. оценивают неэкономические затраты и выгоды, что позволяет более точно рассчитать эффективность проекта для общества и экономики. Таким образом, для целей оценки эффективности предоставления НЛС этот метод идеально подходит, но на практике выявить и учесть все последствия (эффекты) второго и тем более третьего уровня достаточно сложно. Поэтому применяемые на практике методы оценок включают прежде всего расчеты эффектов первого уровня, т. е. эффекта, полученного за счет максимизации целевой функции.
Так, например, при оценке эффективности стимулирования инновационного развития (учет прямого прироста затрат на исследования и разработки) увеличение объемов их финансирования сопоставляется со стоимостью введения налогового стимулирования государственными органами власти и управления. По оценкам, из 12 налоговых стимулов, проанализированных Европейской комиссией в ходе специального исследования эффективности инновационных налоговых стимулов, 10 учитывали прямой прирост объемов исследований и разработок, шесть - прирост инновационности и только четыре учитывали макроэффекты [4].
Прямое влияние НЛС на целевую функцию их предоставления. Максимизация целевой функции предоставления НЛС, как правило, направлена на увеличение целевых расходов хозяйствующего субъекта в результате предоставления налоговой субсидии. Налоговая субсидия в данном контексте - это сумма недополученных государством налогов в результате льготного налогообложения.
Так, например, прирост расходов на исследования и разработки характеризует величину денежных средств в общих расходах фирмы на эти цели, которая генерируется налоговой субсидией. Этот показатель рассчитывается путем деления суммы расходов на исследования и разработки, инициированных применением налоговых стимулов, на общую величину недополученных бюджетом налоговых доходов в результате применения налоговых стимулов. Большинство исследователей признает налоговое стимулирование исследований и разработок эффективным, если расходы на эти цели дополнительно выросли по сравнению с тем приростом аналогичных расходов, который был бы осуществлен без налогового стимулирования. Этот дополнительный прирост должен быть больше 1, т. е. на каждую денежную единицу недополученных налоговых поступлений должно быть реализовано больше единицы дополнительных расходов в исследования и разработки. И если такое условие не соблюдается, то можно сделать вывод не о стимулировании расходов, а о замещении частного финансирования государственным финансированием.
Влияние НЛС на поведении фирмы. Оценка последствий второго уровня - это попытка измерить (т. е. оценить) влияние НЛС на поведение фирмы. Среди существующих моделей, позволяющих объяснить поведение фирм и их управляющих в терминах их задач и целей (модель максимизации прибыли; модель максимизации продаж; модель максимизации роста и др.), только модель максимизации добавленной стоимости (японская модель) базируется на приоритете долгосрочных решений и наилучшим образом объясняет поведение многих фирм в этой стране. Согласно этой модели, фирма существует для обеспечения долгосрочного состояния всех лиц, связанных с существованием корпорации - ее работников, управляющих, поставщиков, акционеров. Главной задачей фирмы в этих условиях будет повышение добавленной стоимости товаров и услуг, получаемых от внешних поставщиков. Эта задача имеет постоянный характер и не зависит от экономических циклов. Во время спада фирма увеличивает банковский долг и может временно сократить выплаты дивидендов акционерам и компенсации своим работникам, возвращая все это во время подъема. Тем самым поведение фирмы будет характеризоваться постоянной сосредоточенностью на инновациях и гибкости производства, что позволяет определить ее поведение как инновационное.
Исследователи во многих странах мира пытаются оценить последствия предоставления НЛС, используя различные характеристики инновационного поведения фирм. Наиболее последовательна в этом является Голландия, в которой для оценки используется показатель доли инновационных продаж в общем обороте компании. В 2000 г. увеличение налогового зарплатного исследовательского кредита на 1 % привел к увеличению доли инновационных продаж в общем обороте фирм на 19 %. В 2007 г. прирост расходов в исследования и разработки на 1 % (как результат введения налогового стимула) привел к увеличению доли инновационных продаж на 0,11 п. п. [4].
По результатам опроса фирм в Австралии оценка результатов действия налоговой льготы включала измерение роли права на интеллектуальную собственность, вклад исследований и разработок в рост будущих продаж и прибыли, доступ к капиталу.
В целом западные аналитики считают, что оценки инновационной отдачи (последствий второго порядка) в результате мер налогового стимулирования инновационного развития пока не опираются на надежные методы расчета и, как правило, базируются на результатах опроса или статистических моделях.
Влияние НЛС на макроэкономические показатели развития экономики и общества. Оценка влияния предоставления НЛС на
макроэкономические показатели производится еще реже, чем оценка их влияния на поведение фирм. Оценка последствий третьего порядка предоставления НЛС требует полного анализа по методу «затраты - выпуск», который включал бы все прямые и косвенные издержки и все выгоды, имеющие отношение к объекту НЛС.
Со стороны «затрат» такой полный анализ должен включать: издержки оформления НЛС (оплата налоговых консультантов, затраты на проведение экспертизы и пр.); административные издержки (дополнительный наем налоговых инспекторов, их обучение, аудит, обновление инструкций и др.). Со стороны «выпуска» анализ должен включать также оценку влияния на производительность и прибыльность, измерение эффекта для иностранных компаний от внутринационального введение НЛС и др.
По мнению экспертов, сегодня анализ по методу «затраты -выпуск» практически невозможен, так как требует слишком много информации.
Как нам представляется, очень интересен опыт Китайской Народной Республики в сфере стимулирования инноваций [1; 2].
В 2000-х гг. в Китае была поставлена задача повышения конкурентоспособности китайской экономики по широкому спектру направлений, и налоговая политика стимулирования инноваций перестала замыкаться только на резидентах технопарков. Более того, если раньше региональные власти ради размещения на их территориях научных парков и технопарков предоставляли компаниям дополнительные льготы, то сейчас им это запрещено, так как в настоящее время снижение налогового бремени - прерогатива национальных, а не региональных научно-технических парков.
Кроме того, инновационно направленные налоговые льготы стали распространяться на деятельность компаний, работающих на внутренний рынок. Акцент был перемещен на поощрение создания инновационных организаций «с нуля», и налоговые льготы перестали фокусироваться на ограниченном круге сфер инноваций. Более того, налоговые инструменты стали использоваться для поощрения диссимиляции инновационных технологий в национальной экономике: в частности, налоговые льготы стали предоставляться компаниям, играющим роль промежуточных звеньев в инновационном процессе.
Основным методом предоставления налоговых льгот в КНР долгое время являлся прямой метод - предоставление льгот по подоходному налогу (снижение корпоративного подоходного налога и оставление этой суммы в распоряжении предприятия), налогу на использование земель городских районов, НДС и др.
За последние несколько лет Китай начал осуществлять налоговую политику стимулирования инноваций косвенными методами, но прямые методы по-прежнему доминируют.
Назначение налоговой политики по стимулированию инноваций в КНР - содействие инновациям во всех областях производства, применения и оборота знаний. Наибольший риск инновации имеют в сфере НИОКР, но в КНР этот аспект налоговой политики наименее разработан. Вот почему в Китае уровень рентабельности новой продукции или новых технологий определяет величину налоговых льгот: чем выше рентабельность реализованной продукции предприятия, тем больше налоговые льготы. Это приводит к тому, что предприятия сосредотачиваются на техническом заимствовании в производстве продукции, пренебрегая, таким образом, сектором исследований и разработок.
За время проведения политики реформ и открытости в КНР главным объектом предоставления налоговых льгот становятся предприятия, научно-исследовательские учреждения, высшие учебные заведения и другие индивидуальные субъекты инновационной деятельности, среди которых наиболее важным объектом льготирования является предприятие. При этом необходимо отметить, что максимальная динамика налоговых льгот традиционна была направлена на предприятия новых и высоких технологий.
Например, при величине ставки корпоративного подоходного налога 15 % политика «два исключения и три сокращения» («2 не учитывается, 3 - уменьшается наполовину») проводится для предприятий с зарубежным капиталом, которые освобождаются от уплаты корпоративного подоходного налога в течение двух лет, принесших прибыль, а в течение трех последующих лет сумма налога сокращается на 50 %.
По нашему мнению, для повышения эффективности управления льготным налогообложением задача построения и администрирования системы налоговых льгот должна быть решена для следующих условий: налоговые льготы должны быть устойчивыми к их необоснованному применению максимально гарантированы тем, кто действительно нуждается в них, т. е. решение о предоставлении льготы должно объективно основываться на нормах закона и не зависеть от субъективного мнения налогового инспектора.
Проблема повышения эффективности льготного налогообложения как элемента налогового регулирования напрямую связана с решением задачи повышения эффективности управления льготным налогообложением. Успешному решению этой задачи будет способствовать создание широкой сети государственных региональных консультационных центров и обеспечение компаний доступной информацией по налоговому администрированию, что может снизить первоначальные издержки по подаче заявки на новую налоговую
льготу (затраты на подготовку заявки собственными силами компании и оплату привлеченных специалистов), а также необходимость одновременной корректировки общей системы налогообложения, а не только системы налоговых льгот с тщательным мониторингом и оценкой всех нововведений.
Сложности администрирования мер налогового регулирования посредством НЛС в России могут быть в некоторой степени устранены, если будет учтен мировой опыт. Так, например, могут быть успешно использованы управленческие решения, представленные в табл. 1.
Таблица 1
Решения в сфере администрирования мер налогового регулирования посредством НЛС [1]
Сложности администрирования Решения
Недостаток ясности При описании льготы и ее адресатов необходимо использовать однозначно толкуемые понятия, зафиксированные в налоговом или ином законодательстве. В частности, мировой практикой является использование в определении льгот понятий, закрепленных ОЭСР
Предварительное согласование льгот. Необоснованные отказы в льготах Передача согласований на уровень профессиональных организаций, компетентных в предмете согласования
Коррумпированность согласованных льгот Предоставление налогоплательщику свободы в выборе согласующей организации (может быть как ограниченный, так и неограниченный список)
Проверка выполнения условий предоставления льготы Использование четкой и измеримой системы критериев и прозрачной процедуры проверки
Возможность самостоятельной достоверной оценки потенциальной доступности льгот для целей планирования Введение предварительных критериев, позволяющих объективно и просто оценить доступность льготы
Список литературы
1. Куклина Е.А., Чжу Сяоцин, Сунь Юйсю, Се Тяньчэн. Налоговая политика стимулирования инновационной деятельности в России и Китае: этапы разработки и проблемы реализации // Управленческое консультирование. - 2013. -№ 7. - С. 26-38.
2. Куклина Е.А., Чжу Сяоцин, Сунь Юйсю, Се Тяньчэн. Налоговая политика стимулирования инноваций как фактор экономического роста: китайский путь // Управленческое консультирование. - 2014. - № 2. - С. 84-93.
3. Марков В.В. Налоговые льготы как способ стимулирования инновационной деятельности: оценка целесообразности и бюджетной результативности применения: дис. ... канд. экон. наук. - СПб., 2010.
