CC BY
880
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права - 1
СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА
А.Т. Карасев,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права УрГЮА
А.В. Елькина, соискатель кафедры конституционного
права УрГЮА
Аннотация. Рассмотрено местное самоуправление в РФ как системное образование. Определены элементы системы, их взаимосвязи, а также признаки: единство, самостоятельность, открытость и динамичность.
Ключевые слова: местное самоуправление, система, элементы, единство, самостоятельность, открытость.
THE SYSTEM OF LOCAL GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION: CONCEPT, STRUCTURE.
A.T. Karasev,
Doctor of law, professor ofprofessor of constitutional law A.V. El'kina,
Candidate for the degree of constitutional law, the Urals State Law Academy
Annotation. The article deals with local government in Russia as a systemic education. The elements of the system, their interrelationships, as well as signs of: unity, independence, openness and dynamism. Keywords: the local government system, the elements, unity, independence and openness.
Системные представления об окружающей человека действительности развивали многие великие ученые: Н. Коперник, Г. Галилей, И. Ньютон, К. Линней, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс, В. Ленин,
A. Богданов, Л. фон Берталанфи. Большой научный вклад в развитие теории систем внесли Н. Винер, И. Блауберг, М. Месарович, А. Уемов, Ю. Урманцев,
B. Садовский, Ю. Черняк, У. Эшби и многие другие. Термин «система» употребляется в разных значениях. Так, под системой понимается: «Комплекс элементов, находящихся во взаимодействии»1; «Нечто такое, что может изменяться с течением времени», «Любая совокупность переменных..., свойственных реальной логике»2; «Множество элементов с соотношением между ними и между их атрибутами»3; «Совокупность элементов, организованных таким образом, что изменения, исключения или введение нового элемента закономерно отражаются на остальных элементах»4; «Взаимосвязь самых раз-
личных элементов», «все состоящее из связанных друг с другом частей»5; — «Отображение входов и состояний объекта в выходных объекта»6 и т.п.
Современные исследователи продолжают развивать идеи своих предшественников, Так, В.Н. Волкова и А.Л. Денисов говорят о 30 определениях понятия «система»'.
Единого определения для понятия система нет и в настоящее время, но тем не менее, наиболее распространенным является определение, когда под системой понимают целостное образование, организованное в определенную структуру и взаимодействующее как самостоятельное целое с другими целостными образованиями.
Отличительное свойство системы — ее целостность. Комплекс объектов, рассматриваемых в качестве системы, представляет собой некоторое единство, целостность, обладающую общими свойствами и поведением. Система проявляется как
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
целостный материальный объект, представляющий собой закономерно обусловленную совокупность функционально взаимодействующих элементов. Элементы осуществляют непосредственное участие в создании системы: без них, даже без какого-либо одного элемента, система не существует. Элемент есть далее неразложимый компонент системы при данном способе ее рассмотрения. Элементы определяют характер связи внутри системы, т.е. природа и количество элементов обусловливают способ (структуру) их взаимосвязи.
Как и любое понятие, система конкретизируется в процессе рассмотрения ее основных свойств. Можно выделить четыре основных свойства:
1) система есть, прежде всего, совокупность элементов, которые при определенных условиях могут рассматриваться как системы; элементы всегда выступает относительно самостоятельным целым и, если существуют элементы, то существует и система;
2) наличие существенных связей между элементами и (или) их свойствами, превосходящих по мощности (силе) связи этих элементов с элементами не входящими в данную систему. Под существенными связями понимаются такие, которые закономерно, с необходимостью определяют инте-гративные свойства;
3) наличие определенной организации, что проявляется в снижении степени неопределенности;
4) наличие качеств (свойств), которые присущи системе в целом, но не свойственны ни одному из ее элементов в отдельности.
Система подразумевает, что ее элементы структурированы, находятся между собой в определенной упорядоченной связи и образуют в силу этого некоторую целостность8. Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязи друг с другом, образуя систему местного самоуправления в Российской Федерации.
Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина «система местного самоуправления». С.И. Кулиева под системой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей»9. По-другому подходят к определению системы местного самоуправления И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, система местного самоуправления — это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функ-ций10. Наиболее полной представляется точка зрения О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муници-
пальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни11.
Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно. Вместе с тем, в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно не зависит от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании12.
В качестве элементов системы местного самоуправления можно выделить:
1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования (гл. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (далее Закон 2003 г. №131-ФЗ13), в совокупности которых, особое место занимают: местный референдум (ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), отзыв выборных лиц местного самоуправления (ст. 24), и др.
В этой группе особую роль играют муниципальные выборы. Это такая форма прямой демократии, которая обеспечивает непосредственное участие граждан в формировании выборных органов местного самоуправления и избрании выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.
Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Закона 2003 г. №131-ФЗ должно основываться на указанных в этой статье принципах. Этих принципов всего два.
Первый принцип — законность, т.е. соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в процессе осуществления местного самоуправления.
Второй принцип — добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Никто, в том числе
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
органы государственной власти и органы местного самоуправления, не может принуждать граждан к участию в этом;
2) деятельность органов местного самоуправления, включающая: выборные коллегиальные органы (представительный орган ст. 35), выборные единоличные органы (глава муниципального образования ст. 36), невыборные, сформированные (назначенные) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования (глава местной администрации, местная администрация ст. 37)14.
Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. В совокупностиони образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования), где сфера управления определяется исходя также из задач и функций местного самоуправления.
Отношения между органами и должностными лицами в муниципальных образованиях можно определить как внутрисистемные, поскольку они возникают при самостоятельном формировании управленческих структур в муниципальном образовании, определении системы органов и их взаимодействий, при распределении обязанностей между органами местного самоуправления и т.д. Существуют и внешние управленческие отношения, с органами государственной власти, например, при исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий (с органами государственной власти);
3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанные с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.). Инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении — это та деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но они вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности;
4) деятельность муниципальных служащих. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» — это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем
заключения трудового договора (контракта)15, имеющая целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении.
Кроме внутренних структурообразующих взаимосвязей, каждая целостная система должна иметь и свои собственные индивидуальные параметры, позволяющие ей на равных взаимодействовать с другими системами. Таким атрибутом системы местного самоуправления является, прежде всего, ее самостоятельность. «Под самостоятельностью местного самоуправления, — отмечает А.А. За-мотаев, — следует понимать право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, и решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования и в пределах, установленных ими»16. Предпосылкой целостной системы служат ее неоднородность и противоречивость17. Неоднородность элементов системы местного самоуправления не должна быть продиктована лишь оценками их совместимости и целесообразности сочетания в единой системе. Взаимосвязь элементов системы предполагает реальность и объективную возможность их совместного сосуществования. Неоднородность этих компонентов вызывает действие противоречивых сил, способствующих сцеплению компонентов, движению и развитию всей системы.
Как любой социальной системе, местному самоуправлению свойственна открытость, т.е. способность адаптироваться к окружающей среде и воспринимать из нее полезные для развития системы свойства. Под влиянием окружающей среды проявляется такое свойство системы местного самоуправления, как самоорганизация. По словам Б.Г. Юдина, «самоорганизующиеся системы — это системы, способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность, и, действуя в рамках закономерностей, присущих окружению, выбирать одну из возможных линий поведения»18. Особенность проявления самоорганизации системы местного самоуправления — осуществление ее в рамках правовых норм. Однако это не может свидетельствовать о какой-то неполноценной самоорганизации, поскольку право само представляет собой «...динамическую, в известной степени саморегулирующуюся, самона-
19
страивающуюся систему»19.
Система местного самоуправления — «это саморегулируемая система, способная при активном
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
взаимодеиствии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность, а также выбирать одну из возможных линий поведения»20. Система местного самоуправления осуществляется в рамках правовых норм. И это не свидетельствует о неполноценности самоорганизации, поскольку право это динамическая, саморегулирующаяся, самонастраивающаяся система»21.
Система местного самоуправления не сможет самостоятельно отрегулироваться, если внутри нее не будет устойчивости — т.е. способности возвращаться к исходному состоянию после прекращения воздействия, которое вывело ее из этого состояния. Устойчивость проявляется в виде способности приспосабливаться к изменяющимся условиям, и в этом случае очень важно установить все связующие элементы системы принципы, т.е. общие правила, по которым действуют все элементы системы, но не как автономные образования, а как единый организм. Устойчивость достигается в результате многократного взаимодействия элементов в рамках системы по единым принципам. Только в совокупности всех этих аспектов система местного самоуправления сможет выполнить свое предназначение и обеспечить устойчивость жизнедеятельности населения муниципальных образований.
1 Берталанфи Л. История и статус общей теории систем. // Системные исследования. Ежегодник. — М.,1973. — С. 29.
2 Агошкова Е.Е., Ахлибининский Б.В. // Вопросы философии. — М. 1998. — №7. — С. 170-179.
3 Холл А.Д., Фейджин Р.И. Определение системы // Исследования по общей теории систем. — М., 1969. — С. 252-282.
4 Топоров В.Н. Семантика и структура. — М., 1983.
5 Бир С. Кибернетика и управление производством. — М., 1965.
6 Месарович М. Теория иерархических многоуровневых систем. — М., 1973., — С. 125-140.
7 Волкова В.Н., Денисов А.Л. Основы теории систем и системного анализа. — СПб. 1997.
8 Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. — М., 2007. — С. 42
9 Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. — М., 1994. — С. 40.
10 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. — М., 2002. — С. 48.
11 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2010. — С. 141.
12 Там же С. 133-134
13 Российская газета. — 2003, 8 октября.
14 См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указанная работа. С. 133-134.
15 Россиская газета. — 2007, 7 июля.
16 Замотаев А.А. Государственная власть и местное самоуправление в России // Проблемно-тематический сборник). — М., 1998. — С. 65.
17 Афанасьев В.Г. Системность и общество. — М., 1980. — С. 65.
18 Юдин Б.Г. Проблемы методологии системного исследования. — М., 1970. — С. 360-361.
19 Алексеев С.С. Теория права. — М., 1994. — С. 182.
20 Юдин Б.Г. Методологические проблемы исследования самоорганизующихся систем. В кн.: Проблемы методологии системного исследования. — М., 1970. — С. 360 — 361.
21 Алексеев С.С. Теория права. — М., 1994. — С. 182.
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННЫХ ЦЕННОСТЯХ КАК АКСИОЛОГИЧЕСКОЙ И ЮРИДИЧЕСКОЙ КАТЕГОРИИ
Е.А. Каштанова,
старший преподаватель кафедры юридических дисциплин Санкт-Петербургского института повышения квалификации работников ФСИН России, майор внутренней службы Научная специальность: 12.00.02 -Конституционное право; муниципальное право E-mail: denpasar83@mail.ru Научный руководитель: Ю.Е. Аврутин, доктор юридических наук, профессор Рецензент: И.А. Баранникова, кандидат юридических наук
