CC BY
310
32 (311) - 2013
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 338
система комплексной оценки эффективности деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (опыт ростовской области)
Б. п. носко,
кандидат экономических наук, начальник управления инноваций правительства Ростовской области E-mail: bnosko@inbox.ru
а. а. шашкин,
заведующий сектором координации работы многофункциональных центров управления инноваций правительства Ростовской области E-mail: aashashkin@gmail.com
В статье дан анализ эффективности функционирования обширной инновационной системы предоставления государственных и муниципальных услуг с учетом требований действующего законодательства. Рассмотрено влияние множества внешних факторов на деятельность многофункциональных центров предоставления услуг. Предложена система оценки их эффективности с точки зрения обеспечения стандарта комфортности и удовлетворенности граждан качеством предоставления услуг.
Ключевые слова: многофункциональные центры, эффективность, оценка, управление.
Одной из основных целей деятельности органов власти и государства в целом является повышение уровня и качества жизни населения. Совокупность
форм и методов достижения данной цели обеспечивает выполнение государством важнейшей его функции - социальной.
Социальная функция в том или ином виде присуща любому государству. Например, в Древнем Риме она выражалась в бесплатной раздаче хлеба неимущим гражданам, в содержании заведений, способствовавших физическому воспитанию и просвещению населения и т. п. В современном мире социальной сфере уделяется особое внимание. Она охватывает здравоохранение, социальное обеспечение, просвещение, заботу о молодежи и пожилых людях и т. д. [1].
В настоящее время в Российской Федерации реализация социальной функции государства осуществляется благодаря созданию системы качественного предоставления государственных и муниципальных
услуг. Итоги формирования в 1990-2000-х гг. новой политической системы определили необходимость реформирования всего спектра управленческих и административных процессов, касающихся взаимодействия граждан и государства. Данная работа ведется с 2006 г. в рамках административной реформы. Основной ее результат - создание разветвленной системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), которые являются основным инструментом обеспечения прозрачности и повышения качества предоставления услуг гражданам и организациям.
Суть создания системы МФЦ заключается в предоставлении гражданам возможности обращения за получением любой государственной и муниципальной услуги в одно учреждение не более двух раз: в день подачи заявления и в день получения результата. Взаимодействие с органами власти по вопросам получения необходимых справок и документов должно осуществляться мФЦ самостоятельно, без участия заявителя. основные задачи создания мФЦ:
- оказание широкого комплекса услуг при обращении к одному специалисту;
- уменьшение количества документов, собираемых гражданами для получения услуг;
- сокращение времени предоставления государственных услуг;
- повышение информированности граждан, уровня комфортности и сервиса при предоставлении услуг и т. д.
В Ростовской области работа по созданию системы многофункциональных центров ведется с 2007 г. В настоящее время МФЦ созданы во всех 55 муниципальных образованиях. Построение системы многофункциональных центров осуществляется по сетевому принципу: помимо центрального офиса МФЦ в административном центре муниципального образования в сельских поселениях либо в районах городских округов создаются центры удаленного доступа МФЦ. По состоянию на 01.05.2013 в Ростовской области функционируют 296 центров доступа МФЦ, в том числе в 270 сельских поселениях, общее количество работающих окон обслуживания - 1 134. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №№ 601 «Об основных направления совершенствования системы государственного управления» до конца 2013 г. общее количество окон будет увеличено до 1 355, а центров доступа - до 336. Таким образом, доля населения, имеющего доступ
к получению государственных и муниципальных услуг по месту пребывания по принципу одного окна (в том числе в МФЦ) в Ростовской области, к концу 2013 г. составит более 90 %.
Создание такой обширной инновационной системы предоставления гражданам и юридическим лицам государственных и муниципальных услуг требует анализа эффективности ее функционирования. Под эффективностью понимается «относительный эффект (результативность) процесса, определяемый как отношение эффекта (результата) к затратам, обусловившим (обеспечившим) его получение» [2].
Эффективность деятельности МФЦ - параметр, пожалуй, наиболее сложный с точки зрения его оценки. Большое количество факторов, влияющих на уровень и характер эффективности, распределение этих факторов по разным этапам процесса предоставления услуг, косвенное, а порой латентное их воздействие на деятельность МФЦ и субъективный характер многих факторов - все это создает весьма значительные трудности для разработки и практического применения системы оценки различных аспектов деятельности МФЦ, составляющих и определяющих ее эффективность.
В этой связи анализ эффективности деятельности МФЦ должен проводиться на основе системности с учетом не только объективных параметров соответствия работы учреждения требованиям действующего законодательства, но и с учетом субъективных параметров оценки качества и комфортности предоставления услуг. В Ростовской области разработана система комплексной оценки эффективности деятельности многофункциональных центров, которая включает в себя следующие методы исследования:
- балльно-рейтинговая оценка эффективности работы всех действующих многофункциональных центров Ростовской области на основании факторного и контент-анализа деятельности учреждений;
- мониторинг работы каждого МФЦ посредством включенного наблюдения, экспертной оценки эффективности деятельности учреждения либо контрольной закупки;
- мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ посредством проведения социологического опроса жителей и выявления уровня их удовлетворенности процессом предоставления услуг;
РЕгионАльнАяэкономика: теория и практика
29
- анализ результатов оценки работы МФЦ непосредственно жителями посредством устройств подвижной радиотелефонной связи, терминальных устройств, интегрированных с электронной системой управления очередью в мФЦ, информационно-телекоммуникационной сети Интернет. I. Балльно-рейтинговая оценка эффективности работы многофункциональных центров. В основе критериев оценки заложены как качественные, так и количественные показатели, основанные на объективных статистических данных, а также субъективных оценочных данных работы мФЦ Ростовской области.
источниками информации для проведения оценки являются данные, полученные из интегрированной информационной системы единой сети мФЦ Ростовской области, информация, предоставленная непосредственно мФЦ, результаты мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе мФЦ и мониторинга работы каждого центра, оценка работы мФЦ области.
методика балльно-рейтинговой оценки эффективности работы многофункциональных центров включает 20 качественных и количественных показателей, которые охватывают все основные стороны деятельности МФЦ и группируются по 4 основным признакам:
1) инфраструктура МФЦ;
2) качество организации предоставления государственных и муниципальных услуг и удобство работы МФЦ;
3) инновационность подходов в организации работы МФЦ;
4) информационное освещение деятельности МФЦ.
Каждый из критериев оценивается максимальным баллом. При этом оценка работы каждого МФЦ равна сумме баллов по всем критериям, но не превышает 100 баллов.
Для оценки инфраструктуры МФЦ необходимо определить:
- уровень комфортности предоставления услуг на базе центра;
- степень ориентации МФЦ на предоставление услуг людям с ограниченными физическими возможностями;
- соответствие помещений центра требованиям действующего законодательства. «Система государственного управления не
только касается людей - она существует для людей.
Многофункциональные центры - это и есть линия прямого соприкосновения государства и наших граждан» [3].
Анализ проводится по 6 критериям:
- расположение МФЦ в населенном пункте с учетом удаленности от мест проживания граждан;
- соответствие инфраструктуры МФЦ требованиям действующего законодательства;
- наличие в МФЦ туалетной комнаты, оборудованной в том числе для пользования людьми с ограниченными физическими возможностями;
- наличие в МФЦ детской комнаты либо детского уголка;
- наличие в МФЦ недорогого пункта питания;
- наличие в МФЦ кулера с питьевой водой, предназначенного для безвозмездного пользования заявителями.
Многофункциональный центр может получить максимально возможное количество баллов - 23. Весомость общих критериев колеблется от 2 до 4 баллов.
ключевым критерием группы является оценка соответствия инфраструктуры МФЦ требованиям действующего законодательства. При оценке учитывается соблюдение требований к стандарту комфортности предоставления государственных и муниципальных услуг, а также ориентация МФЦ на оказание услуг людям с ограниченными физическими возможностями. В основу оценки заложены требования Федерального закона от 30.12.2003 № 384-Ф3 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и постановления Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг». Максимальный балл равен 7.
Оценка по иным критериям группы позволяет не только определить степень доступности МФЦ, но также задает четкий вектор развития для тех многофункциональных центров, инфраструктура которых не обеспечивает надлежащий уровень комфортности при предоставлении услуг.
Группа критериев, оценивающих качество организации предоставления государственных и муниципальных услуг и удобство работы МФЦ, является ключевой во всей системе оценки МФЦ. Она позволяет анализировать количественные и качественные показатели деятельности МФЦ на основе объективных статистических данных, полученных с
использованием интегрированной информационной системы единой сети МФЦ Ростовской области. Группа включает 6 показателей:
1) время ожидания заявителей в очереди при получении услуги;
2) график работы;
3) наличие неиспользуемых окон обслуживания заявителей;
4) количество оказанных услуг;
5) количество услуг, предоставляемых на базе МФЦ;
6) исполнение поручений правительства Ростовской области.
Максимальное количество баллов по группе - 51. Весомость общих критериев колеблется от 2 до 7 баллов.
основным критерием группы является показатель, оценивающий количество предоставленных за отчетный период государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ. Весомость критерия -27 баллов.
Анализ ведется во взаимосвязи с численностью населения муниципального образования и в форме рейтинговой оценки. Максимальный балл присваивается МФЦ с меньшей разницей между количеством обратившихся граждан и численностью населения.
Вторым значимым критерием группы является показатель, оценивающий количество предоставляемых на базе МФЦ государственных и муниципальных услуг. Данный показатель напрямую зависит от перечней обязательных и рекомендуемых к предоставлению на базе многофункционального центра услуг, утвержденных действующими нормативными документами: постановлением Правительства Российской Федерации от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных «муниципальных» услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» и протоколом заседания комиссии по повышению качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг и организации межведомственного взаимодействия в Ростовской области от 10.12.2012 № 1. Максимальный балл равен 7.
Группа критериев, оценивающих инноваци-онность подходов в организации работы МФЦ,
сформирована из учета необходимости предоставления на базе МФЦ дополнительных услуг (в том числе услуги сервисного характера), необходимых в рамках предоставления основной группы услуг. В группу включены 5 критериев, оцениваемых от 2 до 4 баллов, максимальное количество баллов по группе не превышает 16.
Данная группа критериев позволяет оценить самостоятельность и инициативность многофункциональных центров в организации работы по сокращению временных и материальных издержек заявителей при получении государственных или муниципальных услуг, в том числе организацию эффективного межведомственного взаимодействия с теми органами и организациями, для которых формат такого взаимодействия законодательством не определен.
Оценка работы по информационному освещению деятельности МФЦ проводится в целях анализа информационной открытости и прозрачности его деятельности. Группа состоит из трех критериев и позволяет проанализировать работу центров со СМИ, в том числе с информационно-аналитическим порталом единой сети МФЦ Ростовской области (www. mfc61 .ru). В группу также включен критерий, оценивающий навигационную доступность МФЦ: насколько свободно заявители имеют возможность определить месторасположение МФЦ, не зная его точного адреса.
Анализ открытости и доступности информации о деятельности многофункционального центра проводится в целях определения взаимосвязи между осведомленностью жителей муниципальных образований о деятельности МФЦ и количеством обращений.
Показатели группы оцениваются от 2 до 4 баллов, общий максимальный балл по группе равен 10.
Балльно-рейтинговая оценка эффективности работы многофункциональных центров проводится ежеквартально. итоговый рейтинг МФЦ размещается в открытом доступе в сети интернет и направляется в адрес глав муниципальных образований Ростовской области. Основная задача проведения рейтинговой оценки работы МФЦ заключается не только в определении эффективности их работы, но и в создании конкурентных условий для развития МФЦ и внедрения ими собственных инновационных подходов в организации своей деятельности. По итогам оценки за 2012 г. лучшей признана работа МФЦ Сальского, Белокалитвинского и Песчанокоп-ского районов (см. рисунок).
II. Мониторинг работы МФЦ посредством включенного наблюдения, экспертной оценки эффективности деятельности учреждения либо контрольной закупки проводится в целях анализа степени оптимизации и повышения качества предоставления услуг, сопоставления планируемых и фактических показателей, а также выявления неучтенных нормативных и организационных проблем, возникающих в процессе предоставления услуг. В результате мониторинга формиру-
Рейтинг эффективности работы МФЦ по итогам за 2012 г.
ются предложения по улучшению качества работы МФЦ.
В ходе мониторинга проводится анализ различных аспектов предоставления услуг на базе МФЦ, в том числе:
- качество работы специалистов МФЦ с заявителями;
- уровень информированности жителей муниципальных образований о возможностях получения государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ;
- соблюдение администрациями муниципальных образований области требований Федерального закона от 30.12.2003 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и постановления Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг», предъявляемых к стандарту комфортности и качеству предоставления услуг;
- соблюдение МФЦ требований Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
- квалификация работников МФЦ;
- качество работы информационной системы МФЦ;
- организация межведомственного взаимодействия (в том числе электронного) при предоставлении государственных и муниципальных услуг;
- уровень автоматизации предоставления государственных и муниципальных услуг;
- социально-экономический эффект от создания МФЦ;
- качество работы центров удаленного доступа МФЦ и т. д.
В целях отслеживания динамики изменения качества предоставления государственных и муниципальных услуг в рамках мониторинга проводится оценка социально-экономического эффекта от создания МФЦ. Под социально-экономическим эффектом понимается результат, полученный путем внедрения инновационного механизма предоставления услуг в систему государственного и муниципального управления и отражение этого результата в гражданской позиции жителей муниципального образования и их социальной активности.
Результаты оптимизации предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ отражаются в соответствующей форме (см. таблицу).
Анализ полученных результатов позволяет оценить динамику качества предоставления услуг, отраженную в следующих показателях:
- сокращение (увеличение) сроков предоставления услуг;
Форма для отражения результатов предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров
Наименование услуги Срок предоставления услуги Количество документов, предоставляемых для получения услуги Количество посещений органов власти
до создания центра после создания центра до создания центра после создания центра до создания центра после создания центра
- нормативное закрепление конечного пакета документов, необходимого для предоставления услуги, и сокращение (увеличение) перечня требуемых документов;
- повышение (снижение) уровня комфортности предоставления услуг путем сокращения (увеличения) количества посещений органов власти в рамках предоставления одной услуги.
По результатам проведения мониторинга для каждого МФЦ готовятся рекомендации по оптимизации его работы и повышению качества предоставления на его базе государственных и муниципальных услуг.
III. Мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг посредством проведения социологического опроса граждан, обратившихся в МФЦ. Общественное мнение - специфическое проявление общественного сознания, выражающееся в оценках (как в устной, так и в письменной форме) и характеризующее явное или скрытое отношение больших социальных групп к актуальным проблемам действительности, представляющим общественный интерес [4]. Данный феномен возникает внутри группы людей, имеющих строгие коммуникативные связи, обсуждающих суть определенного вопроса, вероятные социальные последствия от развития либо стагнации обсуждаемого вопроса, и обдумывающих, какие меры необходимо предпринять для решения имеющейся проблемы. В зависимости от воздействия внешних факторов общественное мнение может формироваться стихийно, что определяет трудности в его изучении.
Целью данного мониторинга является определение реального количества обращений граждан, масштабов их временных и материальных издержек при получении конечного результата.
При проведении мониторинга учитываются все необходимые для получения конечного результата взаимодействия с государством обращения заявителя во все органы власти, включая обращения в подведомственные, аффилированные и иные организации.
Мониторинг проводится как в отношении одной услуги, так и по комплексу взаимосвязанных услуг. В ходе мониторинга исследуются:
- нормативные правовые и иные правовые акты, регулирующие предоставление государственных и муниципальных услуг, устанавливающие требования к исследуемым параметрам их качества и доступности;
- практика предоставления исследуемых услуг, применения установленных требований к их качеству и доступности;
- оценка гражданами и бизнесом качества и доступности услуг, в том числе по рассматриваемым параметрам, их ожидания улучшения качества и доступности.
При проведении мониторинга с учетом особенностей исследуемой государственной либо муниципальной услуги используются следующие методы сбора первичной информации:
1) изучение документов (анализ нормативных правовых актов, регулирующих предоставление государственной или муниципальной услуги) с целью определения или уточнения, учета динамики нормативно устанавливаемых значений рассматриваемых параметров исследуемой услуги;
2) опрос (глубинное и формализованное; полуформализованное интервьюирование; интервью, проводимые в порядке самообследования органа власти; анкетирование; проведение фокус-групп);
3) опрос граждан (организаций), являющихся получателями государственной (муниципальной) услуги;
4) опрос должностных лиц, иных представителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, организаций, уполномоченных ими на предоставление услуг, необходимых и обязательных для ее получения;
5) опрос представителей посреднических организаций, официально или неофициально участвующих в предоставлении (получении заявителем) государственной или муниципальной услуги;
6) опрос представителей объединений граждан и организаций, являющихся получателями государственной либо муниципальной услуги; экспертов. Также используются дополнительные методы:
- проведение контрольных закупок (прежде всего при исследовании государственных или муниципальных услуг, предоставляемых гражданам);
- включенное структурированное наблюдение в местах предоставления государственных услуг;
- экспертные оценки.
По итогам мониторинга формируются предложения по оптимизации предоставления услуг, в том числе административных процедур, исполняемых МФЦ либо органами власти, а также предложения по внесению изменений в нормативную базу, регламентирующую предоставление данных услуг.
Мониторинг позволяет сформировать рекомендации по принятию решений:
- о нормативном установлении значений исследованных параметров, если оно отсутствует;
- о приведении фактических значений исследованных параметров в соответствие с их нормативно установленными значениями, если фактические значения ниже нормативно установленных;
- об изменении нормативно установленных значений исследованных параметров в целях решения выявленных проблем, приближения к ожиданиям получателей, реализации выявленных возможностей;
- об устранении выявленных проблем предоставления рассматриваемой государственной либо муниципальной услуги.
IV. Анализ результатов оценки работы МФЦ непосредственно жителями Ростовской области проводится в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 12.12.2012 № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».
Ростовская область определена одним из 4 участников пилотного проекта по оценке гражданами качества предоставления услуг в МФЦ [2]. В связи с этим в интегрированной информационной системе
единой сети МФЦ Ростовской области разработан специализированный модуль, который позволяет заявителям оценивать качество предоставления услуг в МФЦ, комфортность их получения, вежливость персонала, длительность сроков и т. д.
Оценка проводится с использованием информационных киосков, расположенных в каждом центральном офисе МФЦ, либо на информационно-аналитическом портале единой сети МФЦ Ростовской области (www.mfc61 .ru). В перспективе планируется реализация такой возможности с использованием средств мобильной связи.
Привязка оценки к номеру личного дела заявителя, а также генерация уникальных данных заявителя исключают возможность корректировки либо фальсификации результатов.
Анализ мнений заявителей позволяет определить недостатки в работе многофункциональных центров, недостаточность квалификации отдельных работников либо работников органов и организаций, удаленные рабочие места которых организованы в МФЦ.
Обеспечение эффективности деятельности МФЦ является стратегически важной задачей. Разработанная комплексная система оценки эффективности работы многофункциональных центров позволяет провести анализ различных аспектов деятельности во взаимосвязи с действующими принципами, нормами, а также мнением жителей области о порядке предоставления услуг. При этом в основе системы заложен принцип аддитивности, в соответствии с которым величина оценки целого объекта соответствует сумме величин оценок отдельных его частей.
Список литературы
1. Дегтярев А. А. Основы политической теории. Учеб. пособие. М.: Высшая школа. 1998.
2. Протокол заседания комиссии Правительства Российской Федерации по проведению административной реформы от 25.03.2013 № 136.
3. Райзберг Б.А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1998.
4. Стенограмма выступления Председателя Правительства Российской Федерации Д. А. Медведева на совещании по вопросам развития сети многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг 18.01.2013. URL: http://government. ru/persons/183/events/date/2013-01-18/.
5. Шиняева О. В., Гоношилина И. Г., Зосименко И. А., Клюева Т. В., Сафонов В. Н., Чернов В. А., Шигабетди-нова Г. М. Социология. Учеб. пособие. В 2 ч. Ульяновск: УлГТУ 2011.
