Система исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ в Крыму Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Овсепян Жанна Иосифовна

Балуцкая Гаянэ Артуровна

доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного (конституционного) права юридического факультета Южного федерального университета,

экстерн юридического факультета Южного федерального университета

ovsepyan-g-i@yandex.ru

УДК 340

АННОТАЦИЯ. Предпринято исследование истории становления системы исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ в Крыму на основе сравнительного анализа Конституции Российской Федерации и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, с изм. и доп.) с Конституцией (Уставом) и иным законодательством новых субъектов РФ — Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: российский федерализм; субъект Российской Федерации; Республика Крым и город федерального значения Севастополь; исполнительная власть в субъектах РФ; присоединение Крыма к России.

© Овсепян Ж.И., Балуцкая И А., 2016

СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РФ В КРЫМУ

Республика Крым была принята в Российскую Федерацию в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (ст. 4 ФЗ), по результатам общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором был поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации [5]. Вхождение в состав России осуществлено на основе Международного Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, подписанного от имени Российской Федерации, Республики Крым и города Севастополя 18 марта 2014 г.

Присоединение Крыма к России означает распространение на территорию новых субъектов Российской Федерации принципов российского федерализма, закрепленных в Конституции РФ, и действия иного законодательства, регулирующего вопросы федеративного устройства, в том числе специального закона об устройстве власти в субъектах Российской Федерации — ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, с изм. и доп.). В этой связи представляется актуальным и практически значимым проведение сравнительного анализа указанного федерального законодательства России и формирующегося законодательства новых субъектов РФ — Крыма и Севастополя, в том числе в части организации системы исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ в Крыму чему и посвящено настоящее исследование.

Согласно статье 11 Конституции РФ, государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти [3]. Статья 77 Конституции РФ закрепляет основы формирования органов государственной власти субъектов Федерации, в ней сказано, что:

«1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

Юридическую основу статуса Крыма и Севастополя как новых субъектов Российской Федерации составляет также Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 09.03.2016)), далее — Федеральный закон об общих принципах [2].

В соответствии с частью 7 статьи 7 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального

значения Севастополя», органы исполнительной власти Республики Крым и органы исполнительной власти города федерального значения Севастополя формируются в соответствии с Конституцией Республики Крым и Уставом города федерального значения Севастополя.

Соответственно положениям Федеральной Конституции и указанного Федерального закона, часть 3 статьи 6 Конституции Республики Крым закрепляет, что система органов государственной власти Республики Крым устанавливается Республикой Крым самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренными федеральным законом [2]. Система органов государственной власти города Севастополя устанавливается Уставом города Севастополя в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом (статья 11) [9].

Наряду с Конституцией Республики Крым и Уставом города Севастополя порядок организации и функционирования органов государственной власти субъектов Федерации закреплен также в принятом 29 мая 2014 г. Законе Республики Крым № 5-ЗКР «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» [5].

В Федеральном законе об общих принципах закрепляется, что «систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» [5]. Соответственно положениям федерального законо-

дательства, статья 6 Конституции Республики Крым также предусматривает, что государственная власть в Республике Крым осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Республике Крым осуществляют Глава Республики Крым, Государственный Совет Республики Крым — Парламент Республики Крым, Совет министров Республики Крым — Правительство Республики Крым, образуемые в соответствии с настоящей Конституцией [2]. Аналогично, статья 11 Устава города Севастополя закрепляет нормы об организации государственной власти города Севастополя, в соответствии с которыми государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в городе Севастополе осуществляют постоянно действующий высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти города Севастополя — Законодательное Собрание города Севастополя, Губернатор города Севастополя — высшее должностное лицо города Севастополя, Правительство Севастополя — высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя [9].

В статье 17 Федерального закона об общих принципах предусмотрено, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Соответственно, часть 1 статьи 31 Устава города Севастополя закрепляет, что исполнительную власть в городе Севастополе осуществляют Губернатор города Севастополя, Правительство Севастополя и исполнительные органы государственной власти города Севастополя [9]. По Конституции Республики Крым, исполнительную власть в Республике осуществляют

Глава Республики Крым, Совет министров Республики Крым и иные органы исполнительной власти Республики Крым (часть 1 статьи 81 Конституции Республики Крым) [2]. В соответствии со статьей 9 Закона Республики Крым № 5-ЗКР «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» к исполнительным органам государственной власти Республики Крым относятся: Совет министров Республики Крым; министерства Республики Крым; государственные комитеты Республики Крым; службы Республики Крым; агентства Республики Крым; инспекции Республики Крым; иные исполнительные органы государственной власти Республики Крым [5].

Статья 18 Федерального закона об общих принципах посвящена высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). На основе этой федеральной нормы осуществлено регулирование в главе 4 Конституции Республики Крым, посвященной Главе Республики Крым, сказано, что он является высшим должностным лицом, главой исполнительной власти Республики Крым, принимает меры по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Республики Крым, определяет основные направления развития Республики Крым, представляет Республику Крым в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом он вправе подписывать договоры от имени Республики Крым [2]. Глава 5 Устава города Севастополя также содержит положения, касающиеся Губернатора города. Губернатор города Севастополя является высшим должностным лицом города Севастополя, который возглавляет исполнительную власть города Севастополя и вправе возглавить в соответствии с законом города Севастополя высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя — Правительство Севастополя (статья 24) [9].

Из статьи 20 Федерального закона об общих принципах (№ 184-ФЗ), определяющей основы

деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, следует, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации [3]. В Конституции Республики Крым, соответственно, закреплено, что Совет министров Республики Крым является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Крым, обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящей Конституции, законов и иных нормативных правовых актов Республики Крым на территории Республики Крым (часть 2 статьи 81) [2]. Сходно, в Уставе Севастополя предусмотрено, что Правительство Севастополя является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти города Севастополя (часть 2 статьи 31).

Глава 6 Конституции Республики Крым посвящена Совету министров Республики Крым. Глава Республики Крым может совмещать свою должность с должностью Председателя Совета министров Республики Крым. Совет министров Республики Крым состоит из Председателя Совета министров Республики Крым, заместителей Председателя Совета министров Республики Крым, министров Республики Крым, а также Главы Республики Крым в том случае, если он совмещает свою должность с должностью Председателя Совета министров Республики Крым. Глава Республики Крым в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Конституцией и законами Республики Крым определяет основные направления деятельности Совета министров Республики Крым и организует его работу (статья 81) [2].

Как следует из Конституции Республики Крым (ст. 82), Глава Республики Крым с согласия Государственного Совета Республики Крым назначает на должность: Председателя Совета министров Республики Крым, если Глава Республики Крым не совмещает свою должность с должностью Председателя Совета министров Республики Крым; заместителей Председателя Совета министров Республики Крым, министра, осуществляющего полномочия в сфере санаторно-курортного и туристического сектора, министра, осуществляющего полномочия в сфере экологии и природопользования, и освобождает их от должности. Глава Республики Крым назначает на должности и освобождает от должности министров и руководителей иных органов исполнительной власти Республики Крым в соответствии с Конституцией Республики Крым.

В настоящее время должность Главы Республики Крым занимает C.B. Аксенов, совмещающий также и должность Председателя Правительства Республики Крым. В состав Совета министров Республики Крым входят Первый заместитель Председателя Совета министров Республики Крым (М.С. Шеремет), восемь заместителей Председателя Правительства Республики Крым, восемнадцать министров. К иным органам исполнительной власти Республики Крым относят министерства (например, Министерство здравоохранения Республики Крым), госкомитеты (например, Государственный комитет по ценам и тарифам Республики Крым) и ведомства (например, Государственная архивная служба Республики Крым, Инспекция по жилищному надзору Республики Крым). Министерств всего 19, госкомитетов — 8, ведомств — 12 [7].

Глава 6 Устава города Севастополя посвящена Правительству Севастополя. В Правительство Севастополя входят председатель Правительства Севастополя, а также Губернатор города Севастополя, в случае, если он возглавляет Правительство Севастополя, заместители председателя Правительства Севастополя, руководители департаментов Правительства Севастополя (статья 31).

Губернатором города Севастополя, Председателем Правительства города Севастополя назначен С.И. Меняйло. Председатель Правительства города Севастополя имеет шесть за-

68

Ж.И. ОВСЕПЯН, Г.А. БАЛУЦКАЯ

местителей. Членов Правительства всего восемнадцать человек. Помимо Правительства к органам исполнительной власти города Севастополя относят восемнадцать департаментов (например, Департамент финансов города Севастополя), шесть Главных управлений (например, Главное управление информатизации и связи города Севастополя), четырнадцать Управлений (например, Управление государственного заказа города Севастополя), представительство (Представительство Правительства в городе Москве) [8].

Из анализа Конституции Республики Крым и Устава города Севастополя видно, что обе должности — главы субъекта и председателя правительства — совмещены.

В научной литературе (М.В. Демидов) отмечается, что: «Сложившаяся на сегодняшний день непростая региональная система органов государственной власти во многом схожа с системой федеральных органов государственной власти... На уровне всех субъектов Российской Федерации в целях обеспечения эффективного функционирования системы исполнительных органов и повышения результативности их деятельности необходимо обеспечить как юридическое, так и фактическое совмещение должности высшего должностного лица и руководителя высшего органа исполнительной власти региона в одном лице [1, с. 32-36]. Как показывает практика новых субъектов РФ, с момента принятия Республики Крым в Российскую Федерацию начались формирование и правовое закрепление системы исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — Республики Крым и города Федерального значения Севастополя с учетом опыта ряда других субъектов Российской Федерации. Тем не менее данная система требует совершенствования и дальнейшей выработки законодательства на региональном уровне.

Литература

1. Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4.

2. Конституция Республики Крым [Электронный ресурс] // Интернет-портал Российской газеты. 06.05.2014. URL: http://rg.ru/2014/05/06/ki-im-konstituciya-reg-dok. html (дата обращения: 20.03.2016).

3. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 09.03.2016). Доступ из справ,-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым: закон Республики Крым от 29 мая 2014 г. № 5-ЗКР [Электронный ресурс] // Портал Правительства Республики Крым. URL: http://rk.gov. ru (дата обращения: 20.03.2016).

6. По запросу Президента Российской Федерации не вступивший в силу Международный Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, подписанный от имени Российской Федерации, Республики Крым и города Севастополя 18 марта 2014 года, был проанализирован в Конституционном Суде Российской Федерации на предмет его конституционности для последующей ратификации и был признан соответствующим Конституции РФ // См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов».

7. Правительство Республики Крым [Электронный ресурс] // Портал Правительства Республики Крым. URL: http://rk.gov.ru (дата обращения: 20.03.2016).

8. Правительство Севастополя [Электронный ресурс] // Официальный портал органов государственной власти Севастополя. URL: http://sev.gov.ru (дата обращения: 20.03.2016).

9. Устав города Севастополя [Электронный ресурс] // Интернет-портал Российской газеты. URL: http:// rg.ru/2014/05/06/sevastopol-zakonl-reg-dok.html (дата обращения: 20.03.2016).

SYSTEM OF EXECUTIVE AUTHORITIES IN CRIMEAN SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION

Ovsepyan, Zhanna I.,

Doctor of Law, Professor, Head of State (Constitutional) Law Chair, Law Faculty, Southern Federal University

Balutskaya, Gayane A., External Student, Law Faculty, Southern Federal University

ANNOTATION. The article studies the evolution of the system of executive authorities in Crimean subjects of the Russian Federation. It compares the Russian Constitution and Federal Law No 184-FZ of October 6, 1999 "On general organisational principles for legislative (representative) authorities of subjects of the Russian Federation" (including additions and amendments), with the Constitution (Charter) and other legislation of the new Russian subjects: the Republic of Crimea and the federal city of Sevastopol.

KEYWORDS: Russian federalism; subject of Russian Federation; Republic of Crimea and federal city of Sevastopol; executive power in subjects of Russian Federation; unification of Crimea with Russia.