СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ. ЦЕЛИ, УГРОЗЫ, РЕШЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Система государственных закупок в экономической безопасности России. Цели, угрозы, решения

Ахмелкин Илья Михайлович,

специалист управления закупок, ФГБУ «Центр экспертизы и координации информатизации», [email protected]

Статья посвящена проблемам и перспективам существующей модели контрактной системы в сфере закупок. Государственный заказ является одним из важных инструментов государственного управления, и занимает существенное место в системе экономической безопасности России. Вместе с тем, сегодняшняя система государственных закупок не может эффективно использоваться как институт государственной политики. Проблемы функционирования контрактной службы длительное время не находят решений. Система государственных закупок требует отдельного рассмотрения, анализа и оценки. Сегодня ключевой задачей является выявления угроз экономической безопасности в рамках функционирования контрактной системы. На данном этапе необходимо изменить подход по оценке эффективности существующей системы, ответить на вопрос насколько контрактная система нуждается в реформации, а также четко уточнить место государственных закупок в системе экономической безопасности России. Ключевые слова: контрактная система, государственные закупки, экономическая безопасность, экономика

Впервые в Российской Федерации термин «национальная безопасность» был зафиксирован в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 № 1300, в соответствии с которой под национальной безопасностью Российской Федерации понималась безопасность её многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.

Сложившаяся с учетом постоянно меняющихся геополитических процессов, факторов рационализации, изменения международной политики Стратегия национальной безопасности впервые отражает функциональный состав национальной безопасности, которая включает разграничение безопасности в системе «личность-общество-государство», а также четко подразделяет национальную безопасность на отдельные подвиды: оборона страны, информационная, экологическая, экономическая, транспортная безопасность и т. д.

Вместе с тем, закрепленные Стратегией национальной безопасности основные показатели, необходимые для оценки состояния национальной безопасности, в большинстве своем являются экономическими показателями (ВВП на душу населения, уровень инфляции, уровень безработицы, децильный коэффициент), в связи с чем выявление и нейтрализация угроз именно экономической безопасности имеют первостепенное значение в системе обеспечения общей безопасности страны.

Действия государства в области обеспечения экономической безопасности должны базироваться на стратегическом планировании и учитывать всестороннюю направленность в достижении соответствующих показателей.

На сегодняшний день, в абсолютно любой стране мира необходимым элементом фискальной политики в достижении государственных целей экономического развития, в том числе в социальной сфере, выступает институт государственных закупок.

При этом в России, по оценке большинства экспертов, с учетом закупок государственных корпораций в контрактную систему привлекается объем средств, равный 31 - 37 % ВВП страны. Однако стратегический потенциал контрактной системы, экономическая суть которого заключается в трансформации государственного спроса в факторы экономического развития, задействован в незначительной степени [4].

Согласно бюллетеню о развитии конкуренции № 29 (март 2020 г.), подготовленным управлением по конкурентной политике Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации, в 2019 году объем контрактов, заключенных для обеспечения государственных и муниципальных нужд, составил 8,2 трлн руб. или порядка 7,5 % ВВП [5]. При этом, в 2018 году общая сумма контрактов, в соответствии с Докладом о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2018 г.,

X X

о

го А с.

X

го т

о

м о м о

о см о см

о ш т

X

<

т О X X

размещенном на официальном сайте Федеральной антимонопольной службы, составила 6,9 трлн. руб. [2].

Исходя из анализа государственных закупок масштабы вовлечения бюджетных средств в сферу государственного заказа в 2020 году увеличиваются. Так, исследовательская группа инвестиционной компании 1^гаОпе в своем аналитическом обзоре, касающемся инфраструктурных инвестиций, указала, что инфраструктурные расходы федерального и региональных бюджетов в январе - феврале были выше, чем за аналогичный период прошлого года: 27,8 млрд руб. и 77 млрд. руб. против 6,9 млрд. руб. и 53, 7 млрд. руб. Соответственно [6].

Согласно информационному дайджесту от 28.07.2020, подготовленному Координационным советом РСПП по противодействию коронавирусу, в период с 01.02.2020 по 27.07.2020 было заключено 1 522 992 государственных контрактов на сумму 4,19 трлн рублей, что на 352.06 млрд. рублей больше, чем за аналогичный период 2019 года [7]

С учетом того, что фактически система государственных закупок в России давно уже переросла в самостоятельную отрасль, экономическая безопасность системы государственных закупок должна рассматриваться как составная часть общей системы обеспечения экономической безопасности. При этом, предлагается в качестве дефиниции под экономической безопасностью системы государственных закупок понимать такое состояние взаимодействия участников контрактной системы в сфере закупок при обеспечении государственных и муниципальных нужд, при котором обеспечивается максимальная эффективность достижения заданных результатов закупки, расходования бюджетных средств и обеспечение конкуренции.

Вместе с тем, система государственных закупок в России объективно несовершенна, задачи, которые ставятся государством не находят решения, нормативно-правовая основа контрактной системы в сферы закупок основывается на значительном количестве подзаконных актов, которые ежеквартально обновляются, что не позволяет потенциальным участникам данной системы (как заказчикам, так и поставщикам) приспособится к эффективной работе на длительный период.

Аудиторы Счетной палаты Российской Федерации в Отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2019 год» отмечают, что действующая система закупок не в полной мере способствует обеспечению экономического роста государства. При этом, в качестве сдерживающих факторов повышения эффективности функционирования системы закупок отмечаются:

-сложность и нестабильность законодательства о закупках;

-направленность усилий на совершенствование процедуры, а не на достижения результативности закупок и обеспечение должного качества товара [3].

В.В.Кикавец, К.В.Кузнецов отмечают, что контрактная система представляет собой систему взаимодействия в рамках рыночных отношений «поставщик — заказчик — контролер», в которой каждая сторона фактически преследует собственные цели и задачи. Заказчик — наиболее качественное удовлетворение собственных потребностей; участник закупки — извлечение прибыли (лучше максимальной прибыли) любыми

доступными средствами и методами; контролеры — максимальная эффективность и экономия [11].

В этой связи, игнорирование достижения целей одной из сторон приведет (уже приводит) к неэффективности достижения общих целей государственных закупок. Более того, государство, выступая как заказчиком, так и органом, осуществляющим контроль, пытается достичь абсолютно противоположные цели. К примеру, в начале распространения коронавирусной инфекции соблюдение юридических норм, закрепленных законодательством Российской Федерацией о контрактной системе в сфере закупок, могло существенно снизить эффективность реализации задач Правительства Российской Федерации, в связи с чем контрольные органы в сфере закупок отметили право заказчиков в случае возникновения обстоятельств непреодолимой силы закупать товары (работы, услуги) у единственного поставщика, [1] что существенным образом отразилось на контроле подобных закупок.

Отдельной стороной контрактных взаимоотношений выступает поставщик (подрядчик, исполнитель), лишенный формально поддержки государства и поставленный в рамки специфических гражданский взаимоотношений. Сегодняшние особенности контрактной системы, включая расчет цены контракта без участников рынка, а также сопутствующие расходы, влияющие на итоговую рентабельность (обеспечение заявки на участие в закупки, обеспечение исполнения государственного контракта, обеспечение гарантийных обязательств, что в совокупности может увеличивать стоимость фактической поставки товара на 25-40 % от начальной (максимальной) цены контракта), создают существенные преграды для участия в закупках добросовестных поставщиков, формируя негативную мотивацию для поставок надлежащих товаров (выполнения работ, оказания услуг). Указанное приводит к ограниченности числа участников закупок, приводя к отсутствию реальной конкуренции в госзаказе. По результатам 2015 года в целом 60 % от суммы всех контрактов было распределено без конкуренции [10].

Более того, тенденция по увеличению показателей закупок у единственного поставщика наблюдается из года в год, что отражает непривлекательность существующей контрактной системы как для заказчиков, так и для поставщиков. По результатам отчета Счетной палаты Российской Федерации, за 2019 год уже порядка 76 % общего объема закупок (по сумме) для государственных и муниципальных нужд приходится на контракты, заключенные с единственным поставщиком, и несостоявшиеся закупки, а у субъектов рынка сформировался низкий уровень доверия к системе государственных и корпоративных закупок [3].

В этой связи, в качестве действующих и потенциальных угроз экономической безопасности в сфере государственных закупок можно определить:

1. Уменьшение эффективности осуществления государственных закупок, путем увеличения количества закупок у единственного поставщика, а также несостоявшихся процедур с единственным участником;

2. Отсутствие изменений в развитии конкуренции (среднего количества участников в рамках одного лота);

3. Увеличение доли нарушений в сфере государственных закупок, особенно при расчете начальной (максимальной) цены контракта;

4. Падение заинтересованности российского предпринимательства в участии в государственных закупках;

5. Сдерживание развития системы государственных закупок сложностью и нестабильностью законодательства в сфере закупок;

6. Проблемы цифровизации закупок с учетом сложности функционирования информационных систем в сфере закупок и в сфере бюджетного регулирования;

7. Непрозрачность контрактной системы.

По мнению автора, длительная невозможность решения проблем контрактной системы возникает с учетом объединения под единообразные нормы законодательства деятельность всех видов заказчиком и поставщиков. При регулировании контрактной системы критически важно учитывать, что в сфере закупок участвуют как разноуровневые заказчики (к примеру, заказчики, у которых объем закупок за год не превышает 3-5 млн рублей, и заказчики, которые ежемесячно размещают извещения о проведении закупок на миллиарды рублей), так и субъекты малого, среднего и крупного предпринимательства со стороны поставщиков.

Таким образом, государству необходимо пересмотреть подход к организации закупок в части перехода с универсальной сверхурегулированной процедуры закупок, на систему с разделением закупочных сессий в зависимости от масштаба участвующих субъектов.

Отличным нововедением в этом плане, по мнению автора, является норма о переводе отдельной части закупок в рамки технологических платформ типа «электронный магазин» (единый агрегатор торговли «Березка», АИС Правительства Москвы «Портал поставщиков города Москвы», закупки на электронных площадках).

При этом, расширение подобной инициативы может выступить отличной платформой для взаимодействия мелких заказчиков и поставщиков, как с учетом размещения потребностей заказчика, согласие на поставку которых будут давать поставщики, так и на основе размещения публичных оферт потенциальных поставщиков, в последствии акцептованными заказчиками. В случае обязательности осуществления таких закупок, удастся решить длительную проблему по решению задач, связанных с нормированием и управлением номенклатуры государственных потребностей.

Более того, круг участников закупок, который ограничен только необходимостью регистрации на конкретном агрегаторе или электронной площадке существенно увеличит круг потенциальных участников закупок, особенно из числа субъектов малого и среднего предпринимательства, а упрощение процедуры позволить минимизировать число потенциальных нарушений в действиях заказчика, вызванных сложностью в соблюдении нестабильной нормативно-правовой базы контрактной системы.

В отношении процедуры крупных государственных заказов, автором предлагается рассмотреть возможность ухода от практики проведения электронных аукционов, как основного способа осуществления закупок. Ключевыми аспекты при определении поставщиков в целях осуществления крупнейших процедур должен быть профессионализм и добросовестность поставщика, его опыт работы с подобного рода технологически-сложными или крупными задачами. Процедура электронного аукциона в корне не подходит для осуществления указанных задач и позволяет, даже с учетом «денежного фильтра для участия в закупках» (обеспечения

заявки, исполнения контракта и гарантийных обязательств), участвовать в закупках юридическим лицам не имеющим фактического необходимого опыта.

Более того, в ходе проведения подобных процедур можно успешно реализовывать и иные задачи. Например, в целях охраны окружающей среды можно использовать опыт европейских закупок, устанавливая конкурсный критерий «экологическое производство», и предоставлять преимущества участникам, которые успешно обновляют свои основные фонды с учетом экологической обстановки. Аналогичным способом, можно развивать вопросы импортозамещения.

Таким образом, с учетом специфики и значения для Российской Федерации контрактной системы в сфере закупок нельзя отрицать её важности как одного из ключевых элементов в целях обеспечения экономической безопасности страны, а соответственно и национальной безопасности.

К сожалению, критичным в рассматриваемом случае, является отсутствие положительных изменений в контрактной системе за весь период её существования. Сегодня государственный заказ превращается в рынок монополий, уменьшается количество добросовестных участников подобного рынка, а сложная система процедур не позволяет надлежащим образом заказчикам (особенно муниципального уровня) должным образом и своевременно удовлетворять свои потребности. Контрактная система в Российской Федерации за длительный период существования так и не смогла стать конкурентным, прозрачным, а самое главное эффективным инструментом государственной политики.

Реструктуризация системы необходима на каждой стадии осуществления закупок, должны быть учтены задачи стратегического развития, при этом ключевым аспектом должны выступать интересы непосредственных участников контрактных взаимоотношений. В ходе осуществления закупок должны учитываться интересы всех субъектов в зависимости от масштабов, объема и сущности полномочий: должны учитываться интересы малого и среднего бизнеса, интересы мелких заказчиков, при этом должны защищаться интересы добросовестных и профессиональных поставщиков.

Вместе с тем, с учетом современной экономической ситуации, с целью успешной нейтрализации сегодняшних возникающих угроз как экономической, так и национальной безопасности, необходимо изменить взгляд на всю контрактную систему в целом, ввиду того, что эффективные действия в рамках реформирования подхода к пониманию государственного заказа уже в ближайшее время могут позволить решать с использованием института государственного заказа более глобальные задачи, связанные с экономическим развитием России.

Литература

1. Письмо Минфина России № 24-06-05/26578, МЧС России № 219-АГ-70, ФАС России № МЕ/28039/20 от 03.04.2020 «О позиции Минфина России, МЧС России, ФАС России об осуществлении закупок товара, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд в связи с распространением новой коронави-русной инфекции, вызванной 2019-nCoV»//Консультант Плюс;

2. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2018 год (вер. 27.09.2019). Федеральная

X X

о

го А

с.

X

го т

о

м о м о

о

CN О

сч

О Ш

m

X

антимонопольная служба. сайт\\ URL: https://fas.gov.ru/documents/685806;

3. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2019 год», Счетная палата Российской Федерации, сайт. URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/fea/fea86920fc7f4c8b3926 2ce74beb32d8.pdf;

4. «Белая книга закупок. Набор инструментов для государственных закупок». Москва, апрель 2018\\ проект реализован под руководством к.э.н. О.В.Анчишкиной, р.э.г. В.Н.Киселева\\ URL: https://www.csr.ru/upload/iblock/ce7/ce752392f3f411d505a 8323c2b97eddc.pdf;

5. Бюллетень о развитии конкуренции № 29, март 2020// URL: https://ac.gov.ru/uploads/2-PubNcations/_%D0%BC%D0%B0%D1%80%D1%82_20_w eb.pdf;

6. «Инвестиции в инфраструктуру: снизит ли государство вложения в отрасль». InfraOne Research Weekly # 8 (32), 07 - 21/04/2020\\ URL: https://roscongress.org/upload/medialibrary/795/infraone_r esearch_weekly_08_32_21042020.pdf ;

7. «Коронавирус: ситуация в России и в мире». Информационный дайджест от 04 августа 2020, Координационный совет РСПП по противодействию коронави-русу. URL: https://roscongress.org/upload/medialibrary/4ed/Coronaviru s_Digest_2020_08_04.pdf (дата обращения: 07.08.2020);

8. «ВОЗ объявила о начале пандемии коронави-руса» URL: https://www.euro.who.int/ru/health-topics/health-emergencies/coronavirus-covid-19/news/news/2020/3/who-announces-covid-19-outbreak-a-pandemic (дата обращения: 07.08.2020);

9. «Latest World Economic Outlook Growth Projections»//International Monetary Fund//URL:https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issue s/2020/06/24/WE 0UpdateJune2020 (дата обращения: 01.08.2020);

10. Доклад «ГОСЗАКУПКИ. Какой должна быть контрактная система?». Москва, 2017\\ рук. авт. кол. к.э.н. О.В.Анчишкина\\Центр стратегических разработок\\ URL: https://www.csr.ru/uploads/2017/07/Government-procurement-v2-web.pdf;

11. Кикавец В.В., Кузнецов К.В. «От партнерства до рейдерства. Практика государственных и государственно-корпоративных закупок»//монография// Издательство: Проспект

The system of public procurement in the economic security of

Russia. Goals, threats, solutions Akhmelkin I.M.

Centre of expertise and coordination of the information The article is devoted to the problems and prospects of the existing model for the contract system of procurement. Government procurement is an important tool of public administration and has a great share in system of economic security. However, today's public procurement system cannot be used effectively as an institution of public policy. The problems of the contract service have long been unresolved. Public procurement

requires separate consideration, analysis and evaluation. The key challenge today is to identify threats to economic security through. At the current stage, it was necessary to determine the effectiveness of the current system, as well as the extent to which the contract system needed to be reformed and to situate location of public procument in system of economic security.

Keywords: Contract system, public procurement, economic security, economy

References:

1. Letter of the Ministry of Finance of Russia No. 24-06-05 / 26578,

EMERCOM of Russia No. 219-AG-70, FAS Russia No. ME / 28039/20 dated 03.04.2020 "On the position of the Ministry of Finance of Russia, EMERCOM of Russia, FAS Russia on the procurement of goods , works, services to meet state and municipal needs in connection with the spread of a new coronavirus infection caused by 2019-nCoV "// Consultant Plus;

2. Report on the state of competition in the Russian Federation for

2018 (ver. 27.09.2019). Federal Antimonopoly Service. site \\ URL: https://fas.gov.ru/documents/685806;

3. Report on the results of the expert and analytical event "Monitoring the development of the system of public and corporate procurement in the Russian Federation for 2019", Accounts Chamber of the Russian Federation, website. URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/fea/fea86920fc7f4c8b39262ce 74beb32d8.pdf;

4. "White Paper of Procurement. A set of tools for public procurement ". Moscow, April 2018 \\ the project was implemented under the leadership of Ph.D. O.V. Anchishkina, b.e.g. V. N. Kiselev \\ URL: https://www.csr.ru/upload/iblock/ce7/ce752392f3f411d505a83 23c2b97eddc.pdf;

5. Bulletin on the development of competition No. 29, March 2020 //

URL: https://ac.gov.ru/uploads/2-

Publications/_%D0%BC%D0%B0%D1 %80%D1 %82_20_web. pdf ;

6. "Investments in infrastructure: will the state reduce investments

in the industry." InfraOne Research Weekly # 8 (32), 07 -21/04/2020 \\ URL:

https://roscongress.org/upload/medialibrary/795/infraone_rese arch_weekly_08_32_21042020.pdf;

7. "Coronavirus: the situation in Russia and in the world." Information digest dated August 04, 2020, the Coordination Council of the Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs on Counteracting Coronavirus. URL: https://roscongress.org/upload/medialibrary/4ed/Coronavirus_ Digest_2020_08_04.pdf (date accessed: 08/07/2020);

8. "WHO announced the beginning of the coronavirus pandemic"

URL: https://www.euro.who.int/ru/health-topics/health-

emergencies/coronavirus-covid-19/news/news/2020/3/who-announces-covid-19-outbreak-a-pandemic (date accessed: 07/08/2020);

9. "Latest World Economic Outlook Growth Projections" // International Monetary Fund // URL: https: //www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOU pdateJune2020 (date accessed: 01.08. 2020);

10. Report "STATE PROCUREMENT. What should be the contract system? " Moscow, 2017 \\ hands. ed. count Ph.D. OV Anchishkina \\ Strategic Research Center \\ URL: https://www.csr.ru/uploads/2017/07/Government-procurement-v2-web.pdf;

11. Kikavets V.V., Kuznetsov K.V. "From partnership to raiding. Practice of state and state-corporate procurement "// monograph // Publisher: Prospect

<

m о x

X