CC BY
122008, № 1
306
X. С. Исламходжаев
кандидат юридических наук, докторант заочного обучения Ташкентский юридический институт
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИМИ СВЯЗЯМИ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН
Устойчивое экономическое развитие, наряду с сохранением безопасности и обеспечением стабильности, является непременным условием прогресса Узбекистана. В немалой степени успех экономических реформ зависит от эффективной политики расширения и углубления внешнеэкономических связей.
В XXI в., когда определяющим направлением развития мировой экономики становится глобализация, необходимость полноценного участия в мирохозяйственных связях требует от Узбекистана проведения долгосрочной перспективной программы развития внешнеэкономических связей, которая может быть обеспечена только эффективной системой государственного управления в данной сфере. Как подчеркнул Президент Республики Узбекистан И. А. Каримов, «развитие и укрепление международных связей немыслимо без создания внешнеэкономической инфраструктуры, налаживания работы финансовых, банковско-кредитных организаций, таможенной службы на уровне международных стандартов и требований»1.
В республике последовательно осуществляется «политика открытых дверей» во внешнеэкономической сфере, базирующаяся на разработанных Президентом И. А. Каримовым принципах, которая призвана обеспечить:
— развитие торгово-экономических отношений вне зависимости от идеологических воззрений;
— равноправное и взаимовыгодное сотрудничество как на двусторонней, так и на многосторонней основе;
— приоритет норм международного права над национальными, признание принципов и правил ГАТТ/ВТО в контексте поэтапной либерализации внешнеторгового режима в процессе интеграции в эту организацию;
— разумный баланс между конкуренцией и сотрудничеством.
В соответствии с Конституцией, Республика Узбекистан самостоятельно проводит свою внутреннюю и внешнюю политику и является полноправным субъектом международных отношений2. Для осуществления своих внешнеполитических и внешнеэкономических функций рес-
1 Каримов И. А. Узбекистан — собственная модель перехода на рыночные отношения // Узбекистан: Национальная независимость, экономика, политика, идеология. Ташкент: Узбекистан, 1996. Т. 1. С. 320.
2 См.: Конституция Республики Узбекистан. Ташкент: Узбекистан, 2003. С. 6.
© Исламходжаев X. С., 2008
публика располагает соответствующими государственными органами и как суверенное государство сама определяет направления и приоритеты межгосударственных отношений.
Система государственного управления внешнеэкономическими связями республики в общем понятии представляет собой систему государственных институтов, определяющих цель и стратегию внешнеэкономических связей страны в соответствии с утвержденной и реализуемой национальной внешнеэкономической моделью, обеспечивающих различные условия функционирования внешнеэкономической сферы посредством совокупности определенных приемов и методов регулирования.
Согласно Конституции, Президент Республики Узбекистан является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Он формирует аппарат исполнительной власти и руководит им, обеспечивает взаимодействие высших органов власти и управления республики, образует и упраздняет министерства, государственные комитеты и другие органы государственного управления, а также приостанавливает или отменяет акты органов государственного управления республики. Соответственно всё указанное относится и к сфере внешнеэкономических связей.
Согласно Закону от 29 августа 2003 г. № 524-11 «О Кабинете Министров Республики Узбекистан», Кабинет Министров — Правительство Республики Узбекистан — является органом исполнительной власти республики, обеспечивающим руководство эффективным функционированием экономики, социальной и духовной сферы, исполнение законов страны, решений парламента, указов, постановлений и распоряжений главы государства. Кабинет Министров возглавляет систему органов государственного управления и создаваемых им органов хозяйственного управления, обеспечивает их согласованную деятельность, в том числе в пределах своих полномочий осуществляет руководство в области внешнеэкономической деятельности.
Для повышения координирующей роли Кабинета Министров в развитии отраслей, территорий и сфер экономики страны в его структуре действуют комплексы по различным направлениям социально-экономи- 307 ческой жизни страны, которые возглавляются Премьер-министром и его заместителями. Так, в целях обеспечения расширения экспортного потенциала, содействия продвижению отечественной продукции на мировые рынки, создания благоприятных условий для привлечения иностранных инвестиций в экономику республики и дальнейшего совершенствования системы управления в сфере внешнеэкономических связей в 2002 г. в структуре Кабинета Министров был создан самостоятельный комплекс внешних экономических связей3.
3 Постановление Кабинета Министров Республики «О создании комплекса внешних экономических связей Кабинета Министров Республики Узбекистан» от 22 октября 2002 года № 364.
X. С. Исламходжаев. Система гос. управления внешнеэконом. связями..,
2008, № 1
Основными задачами комплекса внешних экономических связей определены:
— координация деятельности по развитию и осуществлению внешнеэкономических, торговых связей и регулирование внешнеэкономической деятельности;
— обеспечение государственного контроля за состоянием внешнеэкономических связей и параметров внешнеэкономической безопасности;
— координация мер, направленных на развитие экспортного потенциала, повышение конкурентоспособности национальной экономики и ее интеграцию в мировую экономическую систему;
— координация мер по формированию и реализации государственной политики и программ, направленных на формирование благоприятного инвестиционного климата, стимулирование привлечения инвестиций в экономику;
— обеспечение системного мониторинга за подготовкой и реализацией наиболее важных внешнеэкономических, инвестиционных и внешнеторговых договоров (соглашений, контрактов, протоколов и др.).
В структуру комплекса внешних экономических связей был включен департамент внешнеэкономических связей и иностранных инвестиций Кабинета Министров, который был определен рабочим органом комплекса и является структурным подразделением аппарата Правительства. В 2001 г. данное подразделение было создано путем слияния департамента по координации внешнеэкономической деятельности и департамента инвестиционных программ Кабинета Министров4.
В 2005 г. комплекс был преобразован в комплекс по вопросам экономики и внешнеэкономических связей5, соответственные изменения коснулись и департамента6. В соответствии с решением Правительства7, сводный информационно-аналитический департамент по вопросам экономики и внешнеэкономических связей является одним из основных структурных подразделений аппарата Кабинета Министров.
В целях дальнейшей оптимизации исполнительной структуры Кабинета Министров, усиления роли и ответственности сводного информационно-аналитического департамента по вопросам экономики и внешнеэко-
308 -----------------------
---- 4 Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан «О создании
департамента внешних экономических связей и иностранных инвестиций Кабинета Министров Республики Узбекистан» от 5 марта 2001 года. № 112.
5 Указ Президента Республики Узбекистан «О частичном изменении Указа Президента Республики Узбекистан от 4 февраля 2005 года № УП-3568 «Об утверждении состава Кабинета Министров Республики Узбекистан» от 25 июля 2005 года № УП-3636.
6 Постановление Президента Республики Узбекистан «О частичном изменении исполнительной структуры Кабинета Министров Республики Узбекистан» от 25 июля 2005 года № ПП-131.
7 Постановление Кабинета Министров Республики «Об организации исполнительной структуры Кабинета Министров Республики Узбекистан» от 12 октября 2004 года № 475.
номических связей за проведение глубокого макроэкономического анализа и выработку предложений по дальнейшему углублению экономических реформ, организацию системного и комплексного изучения хода экономических, социальных, структурных и институциональных преобразований, обеспечение качественной экспертной оценки разрабатываемых целевых программ и вносимых проектов решений Президента Республики Узбекистан и Кабинета Министров в начале 2008 г. была утверждена обновленная структура Правительства и департамента8.
В сфере внешнеэкономических связей основной задачей сводного информационно-аналитического департамента по вопросам экономики и внешнеэкономических связей была определена выработка, исходя из стратегических целей развития страны и оценки процессов на мировом рынке, предложений по приоритетам внешнеэкономического сотрудничества республики с иностранными государствами, региональными объединениями государств, международными экономическими организациями и финансовыми институтами, направленных на привлечение прямых иностранных инвестиций, повышение экспортного потенциала страны, в первую очередь за счет дальнейшего роста доли готовой продукции с высокой добавленной стоимостью и объема услуг в структуре экспорта.
В рамках поставленной задачи на департамент возложены9:
— анализ тенденций развития международных рынков капитала и товарно-сырьевых ресурсов, выявление и оценка факторов, влияющих на социально-экономическое развитие республики;
— координация деятельности органов государственного и хозяйственного управления по развитию внешнеэкономических связей Республики Узбекистан с иностранными государствами, международными экономическими организациями и финансовыми институтами;
— выработка, исходя из стратегических целей развития страны и оценки процессов на мировом рынке, приоритетов внешнеэкономических связей Республики Узбекистан с иностранными государствами, региональными объединениями государств, международными экономическими организациями и финансовыми институтами;
— координация деятельности органов государственного и хозяйственного управления по дальнейшему увеличению объемов и совершенствованию структуры экспорта, оптимизации импорта;
— координация реализации мер по развитию и укреплению межгосударственных экономических отношений со странами ШОС, СНГ, ЕвразЭС в рамках двухстороннего и многостороннего сотрудничества, а также региональных экономических организаций;
8 Постановление Президента Республики Узбекистан «О частичном изменении исполнительной структуры Кабинета Министров Республики Узбекистан» от
9 января 2008 года № ПП-770.
9 Постановление Кабинета Министров Республики «Об утверждении положения о сводном информационно-аналитическом департаменте по вопросам экономики и внешнеэкономических связей Кабинета Министров Республики Узбекистан» от 14 января 2008 года № 6.
309
X. С. Исламходжаев. Система гос. управления внешнеэконом. связями...
2008, № 1
— координация работ по дальнейшему развитию и совершенствованию нормативно-правовой и договорно-правовой базы в сфере внешнеэкономических связей.
В соответствии с Законом «О Кабинете Министров Республики Узбекистан», у Правительства республики есть право создавать постоянные комиссии и определять их задачи, функции и порядок деятельности. Кроме того, для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного и хозяйственного управления, разработки проектов решений Кабинета Министров, а также для выполнения отдельных поручений Правительства могут создаваться временные комиссии и другие рабочие органы. В настоящее время под эгидой Кабинета Министров действуют два рабочих органа, имеющих непосредственное отношение к сфере внешнеэкономических связей.
В декабре 1998 г. в республике была создана Межведомственная комиссия по работе с ВТО10, в состав которой входят представители Кабинета Министров и ключевых министерств и ведомств республики, задействованных в процессе вступления во Всемирную торговую организацию. В рамках комиссии образованы девять рабочих групп: 1) внутренняя поддержка и экспортные субсидии в сельском хозяйстве; 2) торговля услугами; 3) санитарные и фитосанитарные меры; 4) технические барьеры в торговле; 5) тарифные уступки; 6) таможенные вопросы; 7) права интеллектуальной собственности; 8) приведение национального законодательства в соответствие с соглашениями ВТО; 9) оценка последствий вступления в ВТО на экономику Узбекистана. На заседании комиссии в декабре 2003 г. было принято решение о создании Малого совета по работе с ВТО, являющегося исполнительным органом, действующим на постоянной основе и призванным координировать всю исполнительскую работу в процессе вступления. Исполнение функций секретариата Межведомственной комиссии по работе с ВТО возложено на Министерство внешних экономических связей, торговли и инвестиций.
В начале февраля 2001 г. был образован Межведомственный таможенно-тарифный совет11, в состав которого вошли представители Кабинета Министров, МВЭСИТ, Министерства иностранных дел, мини-310 стерств экономики, финансов, юстиции, ГТК, ГНК и Центрального банка. Основными задачами совета являются:
— изучение зарубежного опыта и подготовка предложений по дальнейшему совершенствованию мер тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, установление и изменение ставок таможенных пошлин и сборов;
10 Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан «Об утверждении составов двухсторонних межправительственных и межведомственных комиссий, комитетов и советов» от 14 декабря 1998 года № 520.
11 Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан «О мерах по совершенствованию регулирования внешнеторговой деятельности» от 2 февраля 2001 года № 66.
— подготовка предложений о внесении изменений и дополнений в товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД) Республики Узбекистан;
— выработка рекомендаций по применению мер нетарифного регулирования в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу республики;
— проведение анализа и внесение предложений по изменению и дополнению действующей системы таможенно-тарифных льгот и преференций.
В целях дальнейшего совершенствования системы управления экономикой, сокращения властных полномочий государственных структур, четкого разграничения функций государственного и хозяйственного управления, а также повышения эффективности деятельности органов государственного управления республики 9 декабря 2003 г. был принят Указ Президента Республики Узбекистан «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления» № УП-3358.
В соответствии с Указом, к республиканским органам государственного управления относятся министерства, государственные комитеты, комитеты, агентства, а также образуемые при них и Кабинете Министров республики структуры государственного управления. Установлен перечень республиканских органов государственного управления согласно приложению.
Основными задачами и функциями республиканских органов государственного управления являются:
— обеспечение практической реализации законов Республики Узбекистан, указов Президента Республики Узбекистан и иных нормативных правовых актов, осуществление действенного контроля за их исполнением;
— реализация внешней и внутренней политики, обеспечение внешней и внутренней безопасности государства;
— определение приоритетов стратегического развития страны, разработка и организация осуществления государственных целевых программ, реализация мер по проведению экономических реформ;
— обеспечение и защита конституционных прав и свобод человека, прав населения на образование, медицинское обслуживание, социаль- 3ц ное обеспечение, регулирование рынка труда, управление и координация деятельности общегосударственной системы управления в социальной сфере;
— государственное регулирование деятельности хозяйствующих субъектов через создание соответствующей правовой среды, лицензирование, сертификацию и стандартизацию;
— осуществление фискальных функций путем сбора налогов, таможенных платежей, распределения государственных доходов.
Среди органов государственного управления непосредственное отношение к сфере внешних экономических связей имеют Министерство внешних экономических связей, инвестиций и торговли, Министерство экономики, Министерство финансов и Государственный таможенный
X. С. Исламходжаев. Система гос. управления внешнеэконом. связями...
2008, № 1
комитет, чья компетенция наиболее тесно связана с вопросами международного экономического сотрудничества.
Уполномоченным государственным органом в области регулирования внешнеэкономической деятельности является Министерство внешних экономических связей, инвестиций и торговли Республики Узбекистан12, которое:
— обеспечивает проведение государственной политики в области внешнеэкономической деятельности, реализацию задач по защите экономических интересов Республики Узбекистан при осуществлении внешнеэкономической деятельности;
— разрабатывает предложения по совершенствованию законодательной базы внешнеэкономической деятельности;
— координирует и регулирует деятельность субъектов внешнеэкономической деятельности в пределах компетенции, определенной законодательством;
— координирует работу органов государственного управления в области регулирования внешнеэкономической деятельности;
— осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством. Министерство экономики13, будучи органом государственного управления, осуществляющим разработку и реализацию долгосрочной стратегии и комплексных программ развития страны, в частности, разрабатывает предложения по стимулированию развития экспортного потенциала и рационализации импорта, оптимизации торгового баланса и подготавливает ежегодные прогнозы экспорта, внешнеторгового и платежного баланса, а также принимает участие в разработке предложений по экономической политике в сфере международного экономического сотрудничества, развитию и совершенствованию механизмов регулирования внешнеэкономических связей, взаимовыгодному экономическому сотрудничеству с зарубежными странами и осуществлению совместных проектов и программ. Кроме того, оно осуществляет тщательную проработку и формирование портфеля приоритетных инвестиционных проектов, разработку мер по их реализации с международными финансовыми структурами, зарубежными финансовыми и страховыми институтами и странами-донорами на основе долгосрочных прогнозов, приоритетов раз-
312 вития и структурных преобразований, а также направлений развития производственной и социальной инфраструктуры.
Одним из важных органов государственного управления, сопричастных к сфере внешнеэкономических связей, в том числе к регулированию внешнеэкономической деятельности, является Министерство финансов Республики Узбекистан14. Кроме формирования основных
12 Закон Республики Узбекистан «О внешнеэкономической деятельности» № 77-11 от 26 мая 2000 года.
13 Постановление Кабинета Министров Республики «Об организации деятельности Министерства экономики Республики Узбекистан» от 22 января 2003 года № 37.
14 Постановление Кабинета Министров от 23 ноября 1992 года № 553 «Об утверждении положения о Министерстве финансов Республики Узбекистан».
принципов валютно-финансовой политики республики, составления и исполнения валютного плана республики, осуществления финансового и налогового регулирования инвестиционной деятельности иностранных инвесторов на территории республики, оно проводит переговоры по финансовому обеспечению соглашений, заключенных между Узбекистаном и иностранными государствами, экспертизу необходимости привлечения Правительством республики иностранных кредитов для финансирования программ социально-экономического развития республики.
Особое место в системе государственного управления в сфере внешнеэкономических связей занимает Государственный таможенный комитет Республики Узбекистан, который был создан в 1991 г.15 как Таможенный комитет на базе таможенных учреждений, действующих на территории республики. В 1992 г. он был преобразован в Государственный таможенный комитет на базе Таможенного комитета и Главного управления Государственной инспекции по контролю за вывозом товарно-материальных ценностей при Министерстве внутренних дел16. В начале 1994 г. Государственный таможенный комитет был реорганизован в Главное таможенное управление и подчинен Государственному налоговому комитету Республики Узбекистан17.
В соответствии с Указом Президента «Об образовании Государственного таможенного комитета Республики Узбекистан»18, в 1997 г. на базе Главного таможенного управления Государственного налогового комитета был образован Государственный таможенный комитет.
В 1998 г. был принят Закон «О государственной таможенной службе»19, который определил, что таможенные органы создаются в целях реализации единой таможенной политики и защиты экономических интересов Республики Узбекистан.
Таможенные органы составляют единую централизованную систему и являются правоохранительными органами, осуществляющими свою деятельность независимо от органов государственной власти на местах.
Центральный банк Республики Узбекистан, который, хотя и не является органом государственного управления, вместе с тем играет важную роль в сфере внешних экономических связей. В соответствии с 313
15 Указ Президента Республики Узбекистан «Об образовании Таможенного комитета Республики Узбекистан» от 25 октября 1991 года № УП-284.
16 Указ Президента Республики Узбекистан «Об образовании Государственного таможенного комитета Республики Узбекистан» от 10 августа 1992 года № УП-451.
17 Указ Президента Республики Узбекистан «О преобразовании Главного государственного налогового управления Республики Узбекистан в Государственный налоговый комитет Республики Узбекистан» от 18 января 1994 года № УП-744.
18 Указ Президента Республики Узбекистан «Об образовании Государственного таможенного комитета Республики Узбекистан» от 8 июля 1997 года № П-1815.
19 Закон Республики Узбекистан «О Государственной таможенной службе»
№ 472-1 от 29 августа 1997 года.
X. С. Исламходжаев. Система гос. управления внешнеэконом. связями...
2008, № 1
законодательством20, обеспечивая стабильность национальной валюты, Центральный банк, в частности, обеспечивает формирование, принятие и реализацию монетарной политики и политики в области валютного регулирования, а также хранение и управление официальными золотовалютными резервами Республики Узбекистан, включая резервы Правительства по соглашению.
Для представления интересов Узбекистана в отношениях с банками других государств, международными финансовыми институтами и иными финансово-кредитными учреждениями в республике был создан государственный специализированный банк — Национальный банк внешнеэкономической деятельности21. В соответствии с уставом22, основными направлениями деятельности банка являются реализация политики Правительства республики в области международных экономических отношений, содействие развитию и укреплению экономического сотрудничества с другими странами, расширению экспортного потенциала республики, улучшению структуры экспорта и импорта товаров и услуг, обслуживание внешнеэкономической деятельности, аккумулирование валютных средств, защита валютных интересов.
Национальный банк внешнеэкономической деятельности подотчетен Кабинету Министров, как держателю уставного капитала банка. Правительство утверждает устав банка, изменения и дополнения к нему, принимает решения об изменении уставного капитала банка, о ликвидации или реорганизации банка, а также заслушивает отчеты о деятельности Совета банка и осуществляет иные полномочия. Совет банка возглавляет Председатель, назначаемый постановлением Кабинета Министров. В состав Совета банка по должности входят министр финансов, первые заместители министров экономики и внешних экономических связей, инвестиций и торговли, первые заместители председателей Центрального банка и Госкомимущества, заведующий сводного информационно-аналитического департамента по вопросам экономики и внешнеэкономических связей Кабинета Министров Республики Узбекистан. Исполнительным органом Банка является Правление, возглавляемое Председателем, который вместе со своими заместителями назна-314 чаются на должность Кабинетом Министров.
На отраслевом уровне вопросами внешнеэкономических связей занимаются органы хозяйственного управления. В соответствии с Указом Президента Республики Узбекистан «О совершенствовании системы органов хозяйственного управления» от 22 декабря 2003 г. № УП-3366,
20 Закон Республики Узбекистан «О Центральном банке Республики Узбекистан» № 154-1 от 21 декабря 1995 года.
21 Указ Президента Республики Узбекистан «Об образовании Национального банка внешнеэкономической деятельности Республики Узбекистан» от 7 августа 1991 года № УП-244.
22 Постановление Кабинета Министров «О Национальном банке внешнеэкономической деятельности Республики Узбекистан» от 21 января 1993 года № 45.
органами хозяйственного управления являются хозяйственные объединения, создаваемые в следующих основных организационно-правовых формах:
— акционерные компании, включая государственно-акционерные, осуществляющие хозяйственное управление входящими в их состав предприятиями через пакеты акций этих предприятий, принадлежащих хозяйственному объединению;
— ассоциации, создаваемые на добровольной основе предприятия-ми-учредителями для оказания содействия в их деятельности путем делегирования им отдельных общих функций без права управления пакетами акций предприятий-учредителей.
Основными задачами и функциями хозяйственных объединений являются:
— определение перспективной стратегии устойчивого развития отрасли и сферы экономики;
— организация маркетинговых исследований, оказание содействия в освоении производства новых видов конкурентоспособной на внутреннем и внешних рынках продукции (работ, услуг), продвижении их на мировые рынки;
— содействие в модернизации и технологическом перевооружении предприятий, широком привлечении для этих целей иностранных инвестиций;
— оказание информационных услуг предприятиям и организациям, входящим в их состав;
— организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.
В полномочия органов хозяйственного управления не входят функции государственного управления, в том числе распределительные, а также административное вмешательство в деятельность предприятий, входящих в их состав.
Таким образом, в Республике Узбекистан действует система государственного управления внешнеэкономическими связями, обеспечивающая экономические интересы республики и охватывающая все иерархические уровни управления.
