CC BY
125
Система государственного арбитража
в экономике СССР в 1930-е годы
Д.В. Воронин
Кредитная реформа начала 1930-х гг. ликвидировала коммерческое кредитование между государственными органами и заменила его прямым банковским кредитованием. Фактически это означало переход на исключительно административный порядок регулирования экономики. В связи с ликвидацией легального частного сектора считалось, что задачи государственного арбитража должны были упроститься, однако этого не произошло, они, напротив, значительно усложнились. Если ранее государственный банк мог через кредиты и санкции по ним воздействовать на предприятия, то с ликвидацией коммерческого кредита и введением прямого бюджетного финансирования банк перестал играть какую-либо серьезную роль в экономическом развитии. Теперь критерием финансирования служил только план предприятия, а не эффективность использования средств. Различия между собственными и заемными средствами для директоров стерлись. Банковский процент по кредитам также не играл никакой роли. Еще в 1933 г. он упал по плановым ссудам в четыре, по просроченным — в три, а по документам в пути — в восемь раз1. Низкие проценты не могли оказывать какое-либо влияние на хозяйственную деятельность. Они не побуждали оценивать эффективность кредитных вложений, которая, как правило, всегда была ниже планируемой. Средства, за которые не надо было платить проценты и реально отвечать, использовались непроизводительно, распылялись, омертвлялись в незавершенном строительстве. Для противодействия этим негативным явлениям принимались грозные постановления, создавался громоздкий аппарат административного контроля.
«Поскольку мы широко пользовались административными рычагами воздействия, — отмечал министр финансов СССР А.Г. Зверев, — стимулирующая роль процентов была на заднем плане»2. Распределение кредитов также подчинялось административной регламентации, не зависящей от банка.
4 марта 1931 г. ЦИК СССР и СНК СССР было принято постановление «Об упразднении государственных арбитражных комиссий»3. Ликвидация арбитражных комиссий в документе аргументировалась необходимостью:
- укрепления единства судебной системы СССР;
- поднятия хозяйственной дисциплины;
- повышения ответственности хозяйственных органов за свою работу.
1 Белкин В.Д., Ивантер В.В. Экономическое управление и банк. М., 1969. С. 84.
2 Зверев А.Г. Записки министра. М.: Госполитиздат, 1973. С. 160.
3 СЗ СССР. 1931. № 14. Ст. 135.
132
Выпуск 3 2013
Д.В. Воронин
Споры, ранее разрешаемые ведомственными арбитражными комиссиями, теперь были подведомственны вышестоящим органам спорящих сторон, т. е. были переведены чисто в административную плоскость. Споры же между хозяйствующими субъектами разной подчиненности должны были разрешаться в судах общей юрисдикции, с участием народных заседателей — представителей хозяйственных органов4. Принятое решение исходило из убежденности директивных органов в том, что «перегибы» кредитной реформы устранены, и теперь в условиях прямого бюджетного финансирования предприятий, хозяйственный механизм, наконец, отлажен и никаких споров между хозяйствующими субъектами уже не будет.
Практика быстро показала ошибочность подобных подходов. Суды общей юрисдикции мгновенно оказались буквально завалены лавиной хозяйственных споров, к разрешению которых они оказались совершенно не готовы как по объему дел, так и по квалификации судей. Через две недели после принятия указанного постановления ЦИК и СНК СССР было принято постановление СНК СССР от 20 марта 1931 г. № 229 «Об изменении в системе кредитования, укрепления кредитной работы и обеспечении хозяйственного расчета во всех хозяйственных органах», которое предусматривало создание государственного арбитража для разрешения споров, связанных с материальной ответственностью по договорам между хозяйственными органами5. Главным государственным арбитром был назначен старый большевик, опытный организатор, бывший нарком труда В. Шмидт.
Постановление ЦИК и СНК СССР от 3 мая 1931 г. № 5/298 утвердило «Положение о государственном арбитраже при Совете народных комиссаров СССР», которое определило организационную структуру органов государственного арбитража в СССР; регламентировало их деятельность по разрешению споров, надзору за исполнением решений и предупреждению хозяйственных правонарушений.
«Положение о государственном арбитраже при Совете народных комиссаров СССР» действовало почти 30 лет, многократно редактировалось и дополня-лось6. Согласно Положению 1931 г., государственный арбитраж, как Государственный банк и некоторые другие государственные организации были обязаны сообщать («сигнализировать») вышестоящим и правоохранительным органам о грубых и систематических нарушениях договорной и плановой дисциплины, иных недостатках в деятельности учреждений, предприятий, организаций.
Принятие Положения 1931 г. завершило «нэповский» период развития институтов арбитража и ознаменовало переход к плановому этапу «состязательных основ правосудия»7. Дальнейшее развитие системы государственного
4 Ранее Постановление ВЦИК и СНК СССР от 6 февраля 1929 г. уже предусматривало передачу специальным хозяйственным сессиям судов общей юрисдикции некоторых категорий хозяйственных споров.
5 СЗ СССР. 1931. №18. Ст. 166.
6 Постановление СНК СССР от 8 декабря 1931 г. / СЗ СССР. 1931. № 70. Ст. 470. Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 августа 1937 г. / СЗ СССР. 1937. № 57. Ст. 242; Постановление СНК СССР от 5 декабря 1939 г. / СЗ СССР. 1939. № 58. Ст. 618 и др.
7 Сангаджиева Ю.В. Правовое регулирование индивидуальной правосубъектности участников арбитражного процесса: автореф. дис... канд. юрид. наук. 12.00.15. Саратов 2012. С. 14-15.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
133
Научные сообщения
арбитража предполагало формирование его республиканских органов. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 мая 1931 г. «Об учреждении Государственного арбитража РСФСР»8 был учрежден Государственный арбитраж при СНК РСФСР (далее ГА РСФСР), два года работавший без регламентирующего документа. ГА РСФСР имел право инструктирования и обследования деятельности органов Госарбитража, состоящих при СНК автономных республик и при краевых (областных) исполкомах, а также органов ведомственного арбитража, состоящих как при центральных и местных органах ведомств РСФСР, так и при республиканских центрах и местных органах кооперативных систем. ГА РСФСР по мере надобности мог созывать совещания подведомственных органов Госарбитража и ведомственного арбитража. Аналогичные права в отношении местных органов ведомственного арбитража были и у местного Госарбитража.
6 декабря 1931 г. СНК СССР упорядочил вертикальную структуру нового органа, возложив на Государственный арбитраж СССР инструктирование нижестоящих арбитражей при СНК союзных республик, союзных наркоматах9. Принятое решение не было революционным шагом, сохранялась определенная преемственность. Можно согласиться с тем, что система органов Госарбитража возникла не на пустом месте — ее появление было подготовлено анализом как недостатков, так и достоинств деятельности арбитражных комиссий.
Преобразование арбитражных комиссий в государственный арбитраж можно считать положительной оценкой их деятельности. В связи с этим можно согласиться с тем, что среди причин, обусловивших возникновение органов, специализирующихся на рассмотрении споров в области экономики, основное место занимает временная составляющая, то есть потребность в скором, менее формализованном процессе рассмотрения споров10.
Постановлением ВЦИК от 1 июня 1933 г. было утверждено Положение о Государственном арбитраже РСФСР11. Сам Государственный арбитраж РСФСР, как мы отмечали выше, был создан еще 30 мая 1931 г. Перед ГА РСФСР ставилась задача разрешения имущественных споров между учреждениями, предприятиями и организациями обобществленного сектора в направлении, обеспечивающем:
- укрепление революционной законности;
- укрепление договорной и плановой дисциплины, хозрасчета;
- повышение материальной ответственности хозорганов и персональной ответственности хозяйственников за невыполнение или ненадлежащее выполнение сделок и договоров.
При разрешении споров ГА РСФСР должен был руководствоваться законами и распоряжениями центральных и местных органов власти, а также «общими началами экономической политики Союза ССР», т. е. политическим курсом ВКП (б). К органам ГА РСФСР были отнесены:
8 СУ РСФСР. 1931. № 28. Ст. 254.
9 СЗ СССР. 1931. № 70. Ст. 470.
10 Яловая Е.С. Исполнительные правоотношения в сфере арбитражной юрисдикции: Генезис и пути совершенствования: дис... канд. юрид. наук. 12.00.15. Саратов, 2006. С. 11.
11 СУ РСФСР. 1993. № 35. СТ. 127.
134
Выпуск 3 2013
Д.В. Воронин
1. Государственный арбитраж при СНК РСФСР.
2. Государственный арбитраж при СНК автономных республик, при краевых и областных исполкомах (местный государственный арбитраж).
ГА РСФСР имел право пользоваться государственной гербовой печатью. По штатному расписанию государственный арбитраж (как при СНК РСФСР, так и местный) включал:
- главного государственного арбитра;
- заместителей главного государственного арбитра;
- государственных арбитров.
На все указанные должности персонально назначали соответственно: СНК РСФСР, СНК автономных республик, краевые и областные исполкомы.
Общее руководство работой государственного арбитража возлагалось на главного арбитра и его заместителей в пределах их компетенции. При этом главный арбитр при СНК РСФСР имел право непосредственного внесения вопросов в СНК и ЭКОСО РСФСР. Главный арбитр (а в случае его отсутствия — его заместитель) участвовал с совещательным голосом в заседаниях СНУ РСФСР экономического совещания РСФСР и Комиссии исполнения при СНК РСФСР, СНК автономных республик, краевых и областных исполкомах по принадлежности.
Органы государственного арбитража имели право требовать от всех учреждений, предприятий и организаций представления необходимых документов, сведений и материалов, вызывать должностных лиц для объяснений, назначать экспертизы и т. п. О всех выявленных при рассмотрении дела серьезных нарушениях договорной и плановой дисциплины и иных недочетах в деятельности учреждений, предприятий и организаций Государственный арбитраж должен был сообщать вышестоящим органам или органам рабоче-крестьянской инспекции, а «в подлежащих случаях» — прокуратуре12.
В 1930-е гг. вне сферы подведомственности органов Государственного арбитража в части разрешения возникавших споров оставалась значительная часть народного хозяйства, где регулирование по-прежнему осуществлялось
12 Еще в 1926 г. И.В. Сталин приравнял воров к «врагам народа». «Когда ловят шпиона или изменника, негодование публики не знает границ, — говорил он в Ленинграде, — она требует расстрела. А когда вор орудует на глазах у всех, расхищая государственное добро, окружающая публика ограничивается добродушными смешками... Между тем ясно, что вор, расхищающий народное добро и подкапывающийся под интересы народного хозяйства, есть тот же шпион и предатель, если не хуже». Вождь понимал, что «воров у нас сотни и тысячи. Всех не изведешь с помощью ГПУ Тут нужна другая мера...». Предполагалось «создать такую моральную атмосферу среди рабочих и крестьян, которая исключала бы возможность воровства» (Сталин И.В. Соч. Т. 8. С. 136). «Моральная атмосфера» так и не была создана, что, как это ни парадоксально, было выгодно режиму. В годы коллективизации охрана социалистической собственности приобрела по замыслу официальной пропаганды новый глубокий смысл — она стала ареной ожесточенной классовой борьбы. Трудящиеся (рабочие и крестьяне) не могли расхищать «свою» социалистическую собственность. Это делали «последние остатки эксплуататорских классов, которые расползлись по нашим фабрикам и заводам и организовали массовое хищение государственного и общественного имущества, используя для этого сохранившиеся частнособственнические пережитки». Советское уголовное право считало хищение государственного имущества основной формой классовой борьбы со стороны последних остатков умирающих эксплуататорских классов (Пионтковский А.А., Меньшагин В.Д. Курс советского уголовного права. Особенная часть. М., 1955. Т.1. С. 355).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
135
Научные сообщения
административно. Так, согласно постановлению СТО СССР от 7 апреля 1935 г.13, снабжение автомобилями государственных организаций производилось в соответствии с актами планирования снабжения автомашинами, без заключения договоров. В такие отношения арбитраж вмешиваться не мог, тем не менее его роль в регулировании быстро растущей социалистической индустрии становилась все более заметной. Неслучайно в современной российской литературе арбитраж тех лет характеризуется как специальный административный орган14.
В связи с этим во главе арбитража должны были стоять проверенные на советской и партийной работе политически безупречные руководители сталинского типа «с правильной линией». Время интеллигентов прошло. В 1933 г. вместо потерявшего доверие в связи с обвинениями в «правом уклоне» В.В. Шмидта на должность главного государственного арбитра был назначен Ф.И. Голощекин.
Со второй половины 1930-х гг. от органов арбитража требовали при разрешении споров разоблачения «врагов народа». Главный арбитр ГА СНК СССР Ф.И. Голощекин, выступая на заседании актива работников ГА СНК СССР, ГА РСФСР и московских областного и городского Госарбитражей 4 апреля 1937 г., отметил «засоренность чуждыми элементами как среди арбитров, так и среди консультантов»15. В то время как в Москве, так и в регионах среди арбитров и консультантов энергично выявляли троцкистов, а на совещаниях призывали к бдительности.
Итогом, по словам Ф.И. Голощекина, «изъятия значительного количества врагов народа» в органах Госарбитража в 1931-1938 гг. стал сильнейший кадровый голод. На 1 января 1939 г. по СССР штаты органов Госарбитража не были укомплектованы: 34 главных арбитра работали по совместительству, вакантными оставались должности 30 государственных арбитров и 38 консультантов. До трети главных арбитров и арбитров имели, как указывали в отчетах, «низшее образование»16. В целом система арбитража во второй половине 1930-х гг. пережила тот же погром, что и другие советские учреждения. Были репрессированы первые руководители Госарбитража В.В. Шмидт и Ф.И. Голощекин.
В 1937-1938 гг. во многих регионах состав арбитров сменился полностью, наблюдались существенная текучесть кадров и неразбериха в их назначении. Показателен пример сроков пребывания в должности главных арбитров Кировского Госарбитража, приведенный ниже.
Колповский М.А. (15 января 1935 г. - 13 августа 1935 г.).
Любовиков М. К. (ВРИО 13 августа - 25 октября 1935 г.).
Баринов (25 октября 1935 г. - 1 июня 1937 г.).
Любовиков М.К. (ВРИО 1 июня - 19 июля 1937 г.).
Шибаев С.Ф. (19 июля 1937 г. - 25 января 1938 г.).
Чураков А.В. (ВРИО 25 января - 15 июля 1938 г.).
Любовиков М.К. (15 июля 1938 г. - 1944 г.)17.
13 СЗ СССР 1935. №21. СТ. 167.
14 Смыкании А. Судебная реформа 1922 года // Российская юстиция. 2002. № 4. С. 39-42.
15 Арбитраж. 1937. № 9. С. 5.
16 Арбитраж. 1939. № 9. С. 3.
17 Составлено по данным: Арбитражный суд Кировской области. Официальный сайт. http://www. kirov.arbitr.ru/about/history/61.html.
136
Выпуск 3 2013
Д.В. Воронин
В 1939 г. вместо репрессированного Ф.И. Голощекина главным государственным арбитром СССР был назначен В.Н. Можейко, проработавший на этом посту сложное десятилетие (1939-1949 гг.). В.Н. Можейко был первым руководителем арбитража — не политиком. Он не занимал ранее никаких ответственных партийных и государственных постов, не принимал участие в революционной борьбе, а затем в партийных дискуссиях. При этом, несмотря на дворянское происхождение (как свое, так и жены), избежал репрессий.
В 1934 г. Госарбитраж при СНК СССР в целях «дальнейшего укрепления в работе органов Госарбитража революционной законности, установления единства практики, обеспечения решениями арбитража планово-договорной дисциплины и хозяйственного расчета во взаимоотношениях хозорганов» утвердил первые «Правила рассмотрения и разрешения имущественных споров Госарбитража»18.
Правила не предусматривали проверку правильности решений арбитража, которые считались окончательными. Арбитр мог изменить свое решение с учетом мнения сторон при поступлении новых материалов. Правила рассмотрения споров предусматривали возможность достижения сторонами соглашения в рамках закона как на претензионной стадии урегулирования конфликта, так и в процессе разрешения споров в арбитраже.
Уточнения, материалы практики, инструкции рассматривались на регулярно собираемых с середины 1930-х гг. республиканских совещаниях главных арбитров. Более широких форумов не проводилось. Еще в 1928 г. Я.Э. Рудзутак сообщил АК СТО о нецелесообразности проведения съезда арбитражных комиссий19 (аналог современного Всероссийского съезда судей).
С середины 1930-х гг. перед арбитражем ставилась задачи не только и не столько разбирать хозяйственные споры, сколько укреплять плановую и договорную дисциплину, хозрасчет, выявлять скрытые резервы, злоупотребления и на этой основе содействовать росту эффективности общественного производства. Таким образом, арбитраж сформировался как орган, не просто рассматривавший хозяйственные споры между предприятиями, проводя государственную экономическую политику, но и активно влиявший на хозяйственную деятельность сторон.
Роль арбитража резко возросла после введения системы фондирования постановлением Экономсовета при СНК СССР от 2 декабря 1938 г. «О порядке составления и утверждения годовых и квартальных балансов и планов снабжения народного хозяйства материалами, оборудованием и топливом»20. В соответствии с постановлением СНК СССР утверждал годовые и квартальные планы снабжения указанными видами продукции. На основании планов отдельное предприятие-потребитель получало определенный фонд, т. е. запланированное для него количество материалов, оборудования, топлива на данный период. Фонду каждого предприятия- потребителя соответствовал наряд предприятия-
18 Бюллетень Госарбитража при СНК СССР. 1934. № 12. Ст. 2.
19 ГАРФ. Ф. 8423. Оп. 1. Д. 39. Л. 74.
20 СП СССР. 1938. № 56. Ст. 316; СП СССР. 1939. № 9. Ст. 69.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
137
Научные сообщения
поставщика; этим нарядом предприятию-поставщику предлагалось сдать определенное количество продукции определенному хозяйственному органу.
Ни поставщик, ни покупатель не выбирали себе контрагентов, не могли определять лучшую на их взгляд или более дешевую, близко производимую и т.п. продукцию. Только план определял, между какими хозорганами должен быть заключен договор в каждом отдельном случае. Фонд и наряд являлись обязательными для хозорганов, которым они даны. Фондодержатель имел право и одновременно был обязан использовать предоставленный ему фонд в пределах установленного срока. Система фондирования, по меткому замечанию В.Д. Белкина, стала карточной системой в промышленности21. Мировой опыт показал, что длительное жесткое нормирование в товарном производстве ненормально. Оно может вводиться как временная мера в чрезвычайных ситуациях (войн, кризисов и т. п.). Длительное директивное нормирование неизбежно порождает «теневую» деятельность. Планы фондирования базировались на идеальной модели пропорционального поступательного развития народного хозяйства. В реальной жизни все было гораздо сложнее.
Фондирование представляло собой крайнюю степень централизации плановой экономики, но вместе с тем, с момента перехода к жесткому планированию, как это ни парадоксально звучит, начался медленный переход советской экономической системы к рынку, завершившийся в 1990-е гг. На примере деятельности Госарбитража это отчетливо видно. Так, например, уже с середины 1930-х гг. предприятия пытались включать в цену иска и взыскивать упущенную выгоду, а также перекладывать свои убытки на неисправных поставщиков и смежников, что диктовалось чисто рыночной мотивацией. Попытки включать в цену иска и взыскивать упущенную выгоду Госарбитраж считал завышением цены иска «включением не обоснованных законом или договорами претензий, носящих планируемое их обоснование», исходя при этом из «действительного, бухгалтерски выверенного ущерба истца»22.
Попытка урегулирования вопроса была предпринята на совещании главных арбитров союзных республик у главного арбитра Госарбитража при СНК СССР 13 апреля 1940 г.23 В литературе это совещание рассматривалось как «акт исправления ошибок, ранее допускавшихся»24.
Арбитражам на местах было предложено исполнять норму гражданского законодательства так, как она сформулирована. Перестроившись, арбитражи столкнулись с проблемой несоразмерности сумм, в которых выражались убытки поставщика готовой продукции, стоимости договорного обязательства по поставке сырья, материалов, деталей. Разрыв исчислялся кратными суммами, а по ряду изделий мог превосходить в десятки раз. В такой ситуации «переложение убытков» означало финансовое банкротство организации, чего советское законодательство не знало и чего регулирующие органы не могли допустить.
21 Белкин В.Д., Ивантер В.В. Плановая сбалансированность: установление, поддержание, эффективность. М., 1983. С. 14.
22 ГАНО. Ф.р-1720. Оп. 1. Л. 4.
23 Арбитраж. 1940. №5/6. С. 20-21.
24 Антимонов Б.С. Основания договорной ответственности социалистических организаций. М.: Юрид. лит., 1962. С. 153.
138
Выпуск 3 2013
Д.В. Воронин
Подводя итог следует сказать, что процесс формирования арбитража происходил в сложных условиях, что негативно отразилось на его деятельности. Тем не менее в 1930-е гг. система Госарбитража играла существенную роль в развитии советскй экономики. В некоторых современных исследованиях уже формулируются предложения о восприятии современными арбитражными судами такой формы деятельности государственного арбитража советского периода, как превентивная работа. При этом на основании ранее существующей практики арбитражей предлагается создать в структуре Высшего Арбитражного Суда РФ и арбитражных судов различных уровней центры по проведению превентивной работы в области предпринимательской и иной экономической деятельности.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
139
