CC BY
171Финансовое право
СИСТЕМА ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И МЕРЫ ПО ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЮ
САТТАРОВА Нурия Альвановна,
доктор юридических наук, профессор,
заведующая кафедрой финансового и экологического права Института права Башкирского государственного университета. E-mail: nsattarova@inbox.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются основные категории теории безопасности, применимые к исследованию финансовой безопасности. Представлен классификационный ряд мер по обеспечению финансовой безопасности.
Abstract: The article discusses the main security category of theory, apply to research of financial security. It's presented classification number of measures to ensure financial security.
Ключевые слова: Безопасность, угрозы, экономическая безопасность, финансовая система, меры безопасности
Keywords: Security, threats, economic security, the financial system, security measures
Исследование проблем в любой области знаний предполагает формирование основополагающих понятий и их структурно-функциональной связи. В связи с чем, полагаем необходимым определиться с понятием «безопасность», которое в свою очередь позволит выявить сущностные характеристики «финансовой безопасности» и мер по его обеспечению.
Действующий Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности»[1], который следует признать общим и основным нормативным правовым актом, регулирующим обеспечение национальной безопасности, не дает определения безопасности, а в научной литературе для его определения в качестве главного критерия используются такие характеристики, как «состояние»[2], «защищенность»[3].
В публикациях ученых, проявляющих исследовательский интерес к понятию и содержанию безопасности, наблюдается неоднозначный подход, но в общем определяющий безопасность как состояние защищенности от угроз и отсутствие опасностей. По мнению А.Ф. Галузи-на, «научная, правовая категория «безопасность» может обозначать явление, свойство, состояние, правоотношение, функцию, принцип, закономерности, теорию, а также средства, меры, деятельность по осуществлению безопасности - противостоянию и противодействию, (пре-
дупреждению, нейтрализации, устранению) реализованным и потенциальным опасностям, угрозам, их объективно-субъективным факторам и т.д.»[4]. Безопасность следует рассматривать как результат деятельности по обеспечению состояния отсутствия угроз и опасностей[5].
В свою очередь, следует указать, что понятие финансовой безопасности является важнейшим элементом более широкого понятия - «экономическая безопасность» которая в целом является фундаментальной основой экономически эффективного государства. Под экономической безопасностью принято понимать такое состояние хозяйства и институтов власти, при котором обеспечивается подлинная защита национальных общенародных интересов от потенциальных угроз в целях преодоления кризиса, сохранения главных цивилизационных ценностей, природных богатств и основных производственных ресурсов, создание условий для устойчивого и социально направленного развития, поддержания политической стабильности и оборонной достаточности страны в случае реализации даже критических сценариев развития внутренней и международной ситуации[6].
В анализе структуры экономической безопасности специалисты сходятся во мнении о том, что основой экономической безопасности выступает финансовая безопасность. Как отме-
чает В.К. Сенчагов, «практически нет ни одного аспекта национальной безопасности страны, который бы непосредственно не зависел от уровня ее финансовой безопасности»[7], поскольку «в современных условиях воздействие геофинансов, мировых финансовых систем на отдельно взятое государство переходит на качественно иной уровень»[8]. Кроме того, «с учетом господствующего положения, занимаемого финансовой составляющей в современной экономике, мы вправе характеризовать последнюю как экономику, управляемую в основе своей финансовым образом, через финансовые механизмы, с помощью финансовых рычагов, финансовых стимулов и в финансовых це-лях»[9]. Следует заметить, что понятия «финансовые механизмы», «финансовые рычаги», «финансовые цели» объединены категорией «финансы». Основой всего «финансового» в системе экономической безопасности являются денежные средства, аккумулируемые в специальных бюджетных, внебюджетных фондах, а также используемые в целях финансового обеспечения функций государства.
В экономической и юридической литературе в понятии «финансовая безопасность» отражаются различные аспекты защищенности финансов, финансовой системы, финансовых отношений. Следовательно, финансовая безопасность - есть состояние защищенности от различных угроз всех звеньев финансовой системы страны. Общим объектом финансовой безопасности следует считать финансовую систему. Важно указать, что финансы составляют целостную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов) и органов. Наличие различных институтов внутри финансовой системы объясняется тем, что финансы обслуживают многообразные потребности общества, охватывают своим воздействием всю экономику страны и всю сферу социальной деятельности. Все финансовые отношения в обществе структурированы в финансовую систему, представляют собой совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств, поскольку финансы всегда существуют в денежной форме. В свою очередь, денежные средства, находясь в постоян-
ном движении, создают денежные потоки, требующие четкой организации денежных расчетов. Денежные потоки связывают части финансовой системы в единое целое[10]. Следовательно, непосредственным объектом финансовой безопасности являются денежные потоки, охватывающиеся понятием «централизованные денежные фонды» и «децентрализованные денежные фонды».
Безопасность вообще, финансовую в частности, необходимо рассматривать во взаимосвязи с такими категориями, как «угроза» и «опасность», поскольку отсутствие последних и есть суть безопасности.
Понимая под угрозами определенные факторы, препятствующие защищенности финансовой системы, ее стабильности, а также состояние опасности бюджетно-налоговой системы, банковской системы, денежного обращения, следует указать на необходимость осуществления особой деятельности в целях обеспечения безопасности. Состояние защищенности финансовой системы должно быть создано, обеспечено и поддерживаемо. Если финансовая безопасность отдельного предприятия обеспечивается силами самого предприятия, его руководителем и сотрудниками, то в масштабе государства обеспечение защищенности и стабильности финансовой системы обеспечивается органами государственной власти. Структурные элементы финансовой безопасности определяются объектом защиты и позволяют выделять: безопасность бюджетной системы, безопасность налоговой системы, безопасность денежно-кредитной системы, безопасность банковско-валютной системы.
Обеспечение финансовой безопасности - это система специфичных мер, отличных от общих мер управления финансами, направленных, прежде всего, на укрепление финансовой дисциплины, в основе которой лежит исполнение закрепленных в законодательстве прав и обязанностей участников финансовых правоотношений. При этом, необходимо указать, что финансовая дисциплина должна поддерживаться эффективным законодательством, способным обеспечить противостояние угрозам и противодействовать финансовым правонарушениям. В системе обеспечения финансовой безо-
пасности важнейшим направлением деятельности органов государственной власти является выявление, пресечение финансовых правонарушений и, как конечный результат - неотвратимое наказание нарушителей финансового законодательства.
Обеспечение финансовой безопасности государства осуществимо посредством ряда мер, с одной стороны, ограничивающих поведение индивидуальных или коллективных субъектов финансового права при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов, а с другой - направленных на предотвращение вредоносного воздействия на финансовую систему страны различного рода угроз, в том числе криминального характера.
Меры безопасности - это вид принудительного воздействия, предусмотренного действующим законодательством в целях предупреждения совершения общественно опасных деяний.
По общему правилу меры финансовой безопасности - это ограничения, используемые уполномоченными органами власти к нарушителям финансовой дисциплины, используемые для обеспечения защищенности финансовой системы и нейтрализации источников опасности. Однако, необходимо отметить, что меры финансовой безопасности могут применяться также в целях предупреждения возможных нарушений финансовой дисциплины.
Меры финансовой безопасности можно разделить на виды по различным основаниям. По объекту защиты меры финансовой безопасности подразделяются на меры бюджетной безопасности, меры налоговой безопасности, меры безопасности денежно-кредитной системы и т.д. В рамках указанных мер безопасности следует выделять отдельные разновидности (подвиды) мер финансовой безопасности. Так, в рамках бюджетной безопасности выделяются меры безопасности бюджетной системы, меры безопасности распределения бюджетных средств. В рамках безопасности денежно-кредитной системы следует выделять меры безопасности денежной системы, меры безопасности расчетов и платежной системы и др. Важно указать, что меры финансовой безопасности направлены исключительно на защиту
финансовых интересов участников финансовой деятельности государства и муниципальных образований. По содержанию меры финансовой безопасности делятся на статичные и динамичные. К статичным относятся правоустанавливающие меры финансовой безопасности, закрепляющие определенные статичные категории, в рамках которых регулируются общественные отношения. Например: в соответствии со ст. 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации[11] на финансовые органы, получающие от органов Федерального казначейства сведения о платежах в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и об их плательщиках, являющиеся информацией ограниченного доступа, распространяются требования о защите и об использовании информации, установленные федеральными законами; на основании ст. 92.1. Бюджетного кодекса дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
К динамичным относятся меры, регламентирующие организационно-процедурные правила поведения в системе регулируемых финансовых правоотношений. Динамичные меры финансовой безопасности связаны с конкретными действиями в рамках определенных правил поведения. Так, ст. 23 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливают правила поведения налогоплательщиков: встать на учет в налоговых органах; вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов) и объектов налогообложения, если такая обязанность предусмотрена законодательством о налогах и сборах; в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных бухгалтерского и налогового учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, в том числе документов, подтверждающих получение доходов, осуществление расходов (для организаций и индивидуальных предпринимателей), а также уплату (удержание) налогов и др.
По степени конкретизации меры финансовой безопасности подразделяются на общие и специальные. Общие меры направлены на защиту объектов финансовой безопасности от
любых угроз. Специальные меры финансовой безопасности регламентируются в законодательстве как меры, направленные именно на минимизацию определенных угроз. Примером закрепления общих и специальных мер безопасности является ст. 4 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2014 г.) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[12], в соответствии с которой к мерам, направленным на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма,относятся:
• организация и осуществление внутреннего контроля;
• обязательный контроль; запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за исключением информирования клиентов о принятых мерах по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества, о приостановлении операции, об отказе в выполнении распоряжения клиента о совершении операций, об отказе от заключения договора банковского счета (вклада), о необходимости предоставления документов по основаниям.
Меры финансовой безопасности могут быть классифицированы в зависимости от содержания подотраслей финансового права, регулирующих и охраняющих (в том числе обеспечивающих безопасность) соответствующие сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Данная классификация позволяет выделить и систематизировать те нормы, которые обеспечивают безопасность в целях эффективного противодействия финансовым угрозам.
Наряду с рассмотренными основаниями классификации в юридической литературе предлагается выделять стимулирующие и ограничительные меры безопасности. Цели и объективная необходимость использования стимулирующих мер безопасности заключается в том, что у общества и государства существует насущная потребность в социально- полезном и
активном поведении субъектов права. В данном случае стимулированием будет являться условная гарантия государства, которая заключается в том, что соблюдая меры безопасности, субъект минимизирует риски подвергнуться негативным воздействиям потенциальной угрозы. Ограничительные меры безопасности обеспечиваются принудительной силой государств; связаны с неблагоприятными условиями; сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы и прав личности; выражают собой отрицательную правовую мотивацию; направлены на защиту общественных отношений; предполагают снижение негативной активности; выражаются в форме запретов на тот или иной вариант поведения[13].
Любое воздействие со стороны органов государственной (муниципальной) власти осуществляется через правовые нормы. Поэтому в системе мер финансовой безопасности следует выделять правовые средства обеспечения финансовой безопасности, которые, по сути, являются мерами безопасности.
Правовые средства, используемые государством в механизме обеспечения финансовой безопасности, опосредованы многообразием экономических и финансовых отношений, призваны обеспечить эффективность исследуемой сферы деятельности государства и способствовать соблюдению финансовой дисциплины государством и хозяйствующими субъектами. Следовательно, правовыми средствами системы мер финансовой безопасности необходимо считать правовые акты, которые используются уполномоченными органами государственной (муниципальной) власти для обеспечения финансовой безопасности. К числу таких правовых средств следует относить правовые акты, регулирующие особую сферу финансовых, денежно - расчетных отношений которые являются уязвимыми и подвержены внутренним и внешним угрозам финансовой безопасности.
В вопросах применения мер финансовой безопасности необходимо обратить внимание на соотношение и взаимосвязь института правового принуждения и мер безопасности, поскольку состояние защищенности жизненно важных интересов обеспечивается государственным принуждением (являющимся всегда правовым), непосредственным применением органами государ-
ственной власти следующих его форм: предупреждение (превенция), пресечение, правовос-становление (меры защиты субъективных прав и обязанностей) и юридическая ответственность как форма государственного принуждения.
В обеспечении законности, целесообразности и эффективности формирования, распределения и использования бюджетных, денежных средств государства (муниципальных) образований важнейшее место занимает правовое принуждение, которое охватывает (должно охватывать) практически все отношения в рассматриваемой сфере. Данное обстоятельство в системе мер финансовой безопасности позволяет выделить меры финансово-правового принуждения.
Сфера обеспечения безопасности явля-
Библиография:
ется также сферой применения процессуальнго принуждения, которое предусмотрено законодательством и применяется уполномоченными органами государственной власти в строгом соответствии с предусмотренным законом процессуальным порядком в отношении обязанных лиц с целью создания условий для выполнения возложенных на них задач, а также обеспечения надлежащего уровня исполнительности и поддержания дисциплины. Меры процессуального принуждения в сфере обеспечения безопасности и меры ответственности, применяемые к нарушителям законодательства, следует различать. В основании ответственности лежит факт совершения правонарушения. Применение мер процессуального принуждения не всегда связывается с противоправным поведением обязанного лица.
1. Росс. газ. 2010. № 295.
2. Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. № 12. С. 5.
3. Глебов И.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового регулирования. СПб., 1999. С. 45; Нудель С.Л. Финансовая безопасность и основные направления ее обеспечения // Финансовое право. 2011. № 8.
4. Галузин А.Ф. Безопасность как принцип и функция права // Право и политика. 2004. № 11. С. 5.
5. Саттарова Н.А. Безопасность и государственное принуждение как правовые категории: теоретическое исследование. Уфа: РИЦ БашГУ, 2015. С. 8.; Правовые основы финансовой безопасности Российской Федерации. Соловьев И.Н., Саттарова Н.А., Крылов О.М., Саттарова А.А. Баш. гос. ун-т. Уфа, 2015.
6. URL: http://www.psj.ru/saver_people/detail.(дата обращения 12.08.2015)
7. Экономическая безопасность России / Под ред. В.К. Сенчагова. М., 2005. С. 310.
8. Тимофеев Ю.А., Бажутина И.Р. Финансовая безопасность - важнейший элемент экономической безопасности страны // Вестник Удмуртского университета. 2005. № 6.
9. Осипов Ю.М. Финансовая экономика как высшая форма бытия экономики // Финансовая экономика: концепция, структуры, менеджмент // Материалы международной научн. конференции. М., МГУ, 2000. С. 56.
10. Финансы / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2008. С. 32.
11. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Росс. газ. 1998. 12 августа. № 153-154.
12. Росс. газ. 2001. 9 августа. № 151-152.
13. Катков Е.А. Виды мер безопасности по российскому законодательству // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 4(38).
