Система долговременного ухода за пожилыми и инвалидами: опыт нескольких лет Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.3

https://doi.org/10.24412/2414-3995-2023-3-118-123 EDN: https://elibrary.ru/onboad

2015-0066-3/23-722 MOSURED: 77/27-011-2023-03-921

Система долговременного ухода за пожилыми и инвалидами:

опыт нескольких лет

Светлана Евгеньевна Титор

Государственный университет управления, Москва, Россия, setitor@mail.ru

Аннотация. Одной из функций социального государства является забота о социально уязвимых слоях населения: пожилыми и инвалидами. По мере развития система социального ухода за пожилыми предполагает поиск новых технологий, методов и форм. Необходимость в этом возрастает с учетом общемировых тенденций возрастного роста человечества. Программа долговременного ухода за пожилыми людьми и инвалидами реализуется в России сравнительно недавно и пока в пилотном проекте. В настоящем исследовании проанализирован сложившийся опыт реализации системы долговременного ухода, выявлены ее слабые и проблемные места. По итогам исследования сформулированы направления совершенствования системы долговременного ухода.

Ключевые слова: долговременный уход, социальное обслуживание, пожилые, социальная политика, старшее поколение, демография

Для цитирования: Титор С. Е. Система долговременного ухода за пожилыми и инвалидами: опыт нескольких лет // Вестник экономической безопасности. 2023. № 3. С. 118-123. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2023-3-118-123. EDN: ОШОАБ.

Original article

The system of long-term care for the elderly and disabled: the experience of several years

Svetlana E. Titor

State University of Management, Moscow, Russia, setitor@mail.ru

Abstract. One of the functions of the welfare state is to take care of socially vulnerable segments of the population: the elderly and the disabled. As the system of social care for the elderly develops, it involves the search for new technologies, methods and forms. The need for this increases taking into account the global trends in the age growth of mankind. The program of long-term care for the elderly and disabled is being implemented in Russia relatively recently and is still in a pilot project. In this study, the existing experience of implementing a long-term care system is analyzed, its weaknesses and problem areas are identified. Based on the results of the study, the directions for improving the system of long-term care are formulated.

Keywords: long-term care, social services, elderly, social policy, older generation, demography

For citation: Titor S. E. The system of long-term care for the elderly and disabled: the experience of several years. Bulletin of economic security. 2023;(3):118-23. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2414-3995-2023-3-118-123. EDN: ONBOAD.

Система долговременного ухода, начавшаяся как общественная инициатива в 2018 году, выдвинутая Комиссией по развитию некоммерческого сектора и поддержке социально ориентированных НКО Общественной палаты Российской Федерации, стала частью государственной программы «Старшее поколение», войдя в национальный проект «Демография».

Развитие системы долговременного ухода за пожилыми и инвалидами строится на общемировых тенденциях развития социального обслуживания, направ-

ленных на максимально долгое сохранение навыков автономности пожилых людей в привычной для них среде [3].

Согласно данным Федеральной службы государственной статистики (далее - Росстат), на 1 января 2022 г. анализ характеристики населения Российской Федерации по полу и возрасту демонстрирует численное превышение женщин над мужчинами в составе населения с 36 лет и с возрастом увеличивается. Такое неблагоприятное соотношение сложилось из-за сохраняю-

© Титор С. Е., 2023 118 -

щегося высокого уровня преждевременной смертности мужчин.

Согласно международным критериям, население считается старым, если доля людей в возрастах 65 лет и более во всем населении превышает 7 %. В настоящее время каждый седьмой россиянин, т. е. 16,0 % (на начало 2021 года - 15,8 %) жителей страны, находится в возрасте 65 лет и более.

Процесс демографического старения населения в гораздо большей степени характерен для женщин. В структуре населения вышеуказанного возраста женщины составляют около двух третей (66,5 %). В возрастной группе 85 лет и более численность женщин превышает численность мужчин в 3,1 раза.

Средний возраст жителей страны составляет 40,5 лет, мужчин соответственно 37,7 лет, женщин -42,9 лет. В 34 субъектах Российской Федерации средний возраст населения свыше 41 года, самый высокий он в регионах Европейской части России: в Тамбовской, Тульской, Пензенской и Рязанской областях - 43,943,2 лет.

Каждый четвертый житель России (35,0 млн человек на 1 января 2022 г.) - в пенсионном возрасте. Численность детей и подростков до 16 лет на 7,7 млн

человек, или на 22,0 % меньше, чем лиц старше трудоспособного возраста. Превышение численности людей старшего возраста имеет место в 71 субъекте Российской Федерации, наибольшее: в Тамбовской области -в 2,0 раза; в Тульской области - 1,9 раза; Республике Мордовия, Пензенской, Смоленской и Рязанской областях - 1,8 раза; Владимирской, Воронежской, Ивановской, Орловской, Псковской, Тверской и Ульяновской областях и г. Москве - в 1,7 раза.

Численность населения в возрасте 0-15 лет за 2021 год сократилась на 70 тыс. человек (0,3 %) и составила к началу 2022 года 27,3 млн человек или 18,8 % от общей численности населения.

Самая низкая доля детей в возрасте 0-15 лет в Республике Мордовия, Тульской и Тамбовской области (15,0 %); Воронежской, Ивановской, Ленинградской, Орловской, Пензенской, Рязанской, Смоленской областях и г. Москве (16,0 %).

Численность населения трудоспособного возраста на начало 2022 года составила 83,2 млн человек.

По данным Росстата, за последние два года и в ожидаемом прогнозе на 2022 г. доля населения старше трудоспособного составляет по регионам (табл. 1).

Таблица 1

Доля населения старше трудоспособного по годам и в перспективе, %

Субъекты/года 2020 2021 2022

Республика Бурятия 19,7 20,0 19,0

Республика Мордовия 27,6 28,2 26,9

Республика Татарстан 24,4 24,7 23,5

Алтайский край 18,2 18,4 17,5

Забайкальский край 20,0 20,2 19,1

Хабаровский край 22,3 22,5 21,2

Волгоградская область 27,0 27,2 25,9

Калужская область 27,7 27,8 26,2

Кемеровская область - Кузбасс 25,2 25,4 24,3

Новосибирская область 24,2 24,6 23,4

Нижегородская область 27,4 27,7 26,4

Оренбургская область 24,9 25,3 24,0

Самарская область 26,6 26,9 25,6

Свердловская область 25,2 25,3 24,1

Тюменская область 17,5 18,1 17,2

Удмуртская республика 24,6 25,0 24,0

г. Санкт-Петербург 26,4 26,7 25,5

г. Москва 26,9 27,4 26,4

г. Севастополь 26,1 25,0 23,7

Воронежская область 28,3 28,6 27,2

Показатель демографической нагрузки составляет 749 человек на 1 000 человек населения трудоспособного возраста, в том числе нагрузка детьми - 328 и людьми пенсионного возраста - 421 [2].

Динамика старения населения Российской Федерации достаточно высокая. Принятие мер по внедрению системы долговременного ухода считаем своевременными. Согласно прогнозу Росстата, доля граждан старше трудоспособного возраста к 2025 году составит 40,5 млн человек. Следовательно, вырастет число тех, кому требуется постоянный присмотр и особый уход. Нуждаемость в услугах сиделки обозн ачили около четырех миллионов пожилых людей. В посторонней профессиональной помощи нуждаются более 7 млн инвалидов из 12 млн человек данной категории.

Ситуация усугубляется тем, что все перечисленные категории граждан - пожилые люди и инвалиды - являются малообеспеченными, не могут позволить себе профессиональный посторонний уход.

С момента внедрения системы долговременного ухода в 2019 г. с шести регионов Российской Федерации, к 2021 году расширилась до 24 регионов, а в 2022 году увеличилась до 34 регионов. Анализ результатов экспресс-опроса показал, что более 9 тыс. родственников людей, кому требуется уход на дому, вернулись на работу. Существенно сократилось число обращений пожилых граждан в службу скорой медицинской помощи. В сфере долговременного ухода уже создано 4,7 тысячи рабочих мест.

Из федерального бюджета [1] запланированы следующие субсидии субъектам РФ на создание системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами (табл. 2).

Социологический опрос, проведенный в рамках настоящего исследования показал, что в большинстве регионов (93,8 %) применяется Типовая модель организации системы долговременного ухода за пожилыми гражданами.

6,2 % опрошенных респондентов указали, что применяется оригинальная (не типовая) модель организации ухода за нуждающимися в этом.

59.3 % опрошенных респондентов сообщили, что в их регионе (муниципалитете) реализуются все социальные услуги и гарантии, предусмотренные Типовой моделью.

36.4 % опрошенных указали, что в их регионе реализуются социальные услуги, обеспечивающие гражданину, нуждающемуся в постороннем уходе, бесплатное предоставление ухода во всех формах социального обслуживания (стационарной; полустационарной и на дому).

4,4 % респондентов сообщили, что в их регионе осуществляют содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам (социальное сопровождение) (рис. 1).

Традиционные формы социального обслуживания предполагают предоставление нуждающимся гражданам сервисные социальные услуги или социально-бытовые: покупка и доставка продуктов питания, уборка и т. д. Новая система долговременного ухода за пожилыми предполагает предоставление более широкого спектра услуг: уходовых, медицинских (помощь в кормлении, позиционирование, помощь в пользовании туалетом и т. д.)

Реализующие оригинальную (не типовую модель) регионы отметили следующие особенности функциони-

Таблица 2

Бюджетные субсидии регионам на создание СДУ

В тыс. руб. 2022 2023 2024

Республика Бурятия 76 661,7 76 661,7 83 417,4

Республика Мордовия 83 991,8 83 991,8 91 393,4

Республика Татарстан 68 044,1 68 044,1 74 040,3

Алтайский край 66 644,6 66 644,6 72 517,5

Забайкальский край 56 912,6 61 927,9

Волгоградская область 71 729,2 71 729,2 78 584,6

Воронежская область 72 220,3 72 220,3 78 584,6

Кемеровская область - Кузбасс 145 457,6 145 457,6 158 275,7

Новосибирская область 258 290,2 258 290,2 281 051,4

Нижегородская область 47 259,5 47 259,5 51 424,1

Самарская область 60 422,4 60 422,4 65 747,0

Тюменская область 10 817,2 10 817,2 11 770,4

Удмуртская республика 70 066,4 70 066,4 76 240,8

в той или инои степени присутствует все перечисленное

содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам (социальное сопровождение)

социальные услуги, обеспечивающие гражданину, нуждающемуся в постороннем уходе, бесплатное предоставление ухода во всех формах социального обслуживания (стационарной; полустационарной и на дому)

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

Рис. 1. Распределение гарантии, включенные в пакет СДУ, %

рования своей системы долговременного ухода в своем регионе:

- широкий спектр предоставляемых услуг, своевременность и качество;

- отделение временного пребывания граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, инвалидов, лиц без определенного места жительства с последующим жизнеустройством в дома-интернаты;

- ежедневное социальное обслуживание на дому граждан старшего нетрудоспособного возраста, нуждающихся в посторонней помощи;

- действовать в интересах получателей социальных услуг своевременность, доступность;

- приоритет интересов, мнения и потребностей гражданина, нуждающегося в уходе;

- индивидуальный подход, своевременное оказание помощи;

- обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов старше 18 лет с использованием технологии «Стационар на дому» - предоставление социальных услуг в форме на дому до 5 дней в неделю;

- гибкость индивидуальной программы социального обслуживания - корректировка с учетом физического состояния получателя социальных услуг;

- разработаны стандарты социальных услуг;

- предоставление социальных услуг;

- проведение мероприятий по социальному сопровождению предоставление социальных услуг;

- проведение мероприятий по социальному сопровождению;

- предоставление иных услуг, предусмотренных иными нормативными документами;

- индивидуальность;

- сочетание в учреждении стационарной и полустационарной (дневной стационар) форм социального обслуживания;

- качество выполнения услуг, доступность услуг;

- работа психолога с получателями социальных услуг с когнитивными расстройствами;

- модель долговременного ухода реализуется в тесном взаимодействии с медицинской организацией

на основе соглашения о межведомственном взаимодействии;

- модель долговременного ухода реализуется в тесном взаимодействии с медицинской организацией на основе соглашения о межведомственном взаимодействии;

- в процессе реализации модели долговременного ухода внедрена и успешно реализуется система неформального ухода (привлечение родственного ухода, соседской помощи и т. д.).

Реализация системы долговременного ухода в течение трех лет показала следующие проблемные блоки.

Во-первых, распространилась неоднозначная практика по целевой аудитории, а именно есть пробелы в субъектном составе получателей долговременного ухода. В частности, отсутствует ясность в вопросе осуществления поддержки людей, не достигших 18 лет, тех, кто не имеет инвалидности, но нуждается в помощи, поддержке.

Во-вторых, отсутствует правовая определенность по вопросу объема социального пакета услуг, оказываемых бесплатно. До внедрения пилотных проектов ни в одном регионе нельзя было получить весь объем необходимой помощи на дому. Сейчас он включает в себя необходимый минимум услуг - что немаловажно, бесплатных. Однако данный вопрос требует единого нормативного регулирования на федеральном уровне.

В-третьих, требуется внести ясность в ряд вопросов, связанных с вариативностью получения услуг по долговременному уходу. В частности, будет ли у получателя услуг по долговременному уходу право выбора: где получить помощь, вариативность ее получения, выбор поставщика.

В-четвертых, самый трудно решаемый вопрос - финансирование, от которого зависит скорость распространения СДУ. Недостаточность финансирования является основной причиной отсутствия повсеместно внедрения системы долговременного ухода на всей территории Российской Федерации.

Сейчас система долговременного ухода в пилотных регионах предоставляется в рамках трех временных

уровнях: от семи до 14 часов в неделю, от 14 до 21 часа в неделю и от 21 до 28 часов в неделю.

Предполагается, что это тот минимум, который будет гарантирован государством, и обеспечиваться он будет за счет федерального бюджета. Но это не значит, что, получив данный пакет, получатель услуг по долговременному уходу не сможет докупить дополнительные часы ухода в рамках Федерального закона № 442-ФЗ, либо получить дополнительные социальные услуги. У субъектов Российской Федерации существует возможность расширить перечень оказываемых услуг. Задача системы долговременного ухода - дать возможность родственникам потратить эти часы, пока за их подопечным кто-то ухаживает, на то, чтобы сходить реализовать собственные нужды (сходить в поликлинику, к стоматологу, в парикмахерскую, возможно, где-то подработать и т. д.).

В-пятых, отсутствует единообразный подход к регулированию правового статуса лиц, осуществляющих уход. Не во всех субъектах Российской Федерации предоставляется правовая возможность официально оформиться сиделками к собственным родственникам. Согласно анализу правоприменительной практики реализации пилотного проекта, в вышеперечисленных субъектах Российской Федерации насчитывается 3,5 миллиона лиц, осуществляющих уход, 2,8 миллиона из них получают пособие - 1 200 рублей на основании Указа Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 № 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами».

В-шестых, сложилась разнообразная практика в субъектах Российской Федерации по вопросу контролирующих органов, за качеством оказания услуг в сфере долговременного ухода, оценке эффективности осуществления ухода, необходимости расширить список категорий граждан, включенных в социальное обслуживание.

В-седьмых, в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» отсутствует единые критерии оценки нуждаемости в долговременном уходе. Применяемые критерии при реализации пилотного проекта в субъектах Российской Федерации соответствуют международным стандартам социального обслуживания, а не Федеральному закону № 442-ФЗ. Фактически оценка нуждаемости в социальном обслуживании проводится «на основании заключения медицинской организации», форма которого и отдельные показатели здоровья и функционального статуса, подлежащие оценке, на федеральном уровне не закреплены.

В-восьмых, Федеральные нормативные правовые акты в сфере социального обслуживания и долговременного ухода определяют лишь общие организационные рамки предоставления социальных услуг населению. Конечные условия, включая методику оценки нуждаемо-

сти по состоянию здоровья, уровень доходов, низкий для получения бесплатных услуг, иные льготы по предоставлению услуг, а также возможность активного выявления нуждающихся граждан медицинскими организациями и органами государственной власти определяют субъекты Российской Федерации. Вместе с тем, на уровне субъектов Российской Федерации (на этапе реализации пилотного проекта) не всегда удается выдержать все требования процедуры оценки нуждаемости, предложенной федеральным центром. Первые результаты типизации в пилотных регионах выявили необъяснимый разброс в уровне нуждаемости на отдельных территориях. Следовательно, для обеспечения равного доступа граждан с дефицитами в самообслуживании к услугам для жителей различных субъектов Российской Федерации требуется обеспечить их гарантированность на федеральном уровне.

Тем не менее, около 70 % опрошенных респондентов считают модель долговременного ухода за пожилыми перспективной [4].

Анализ реализации пилотного проекта в субъектах Российской Федерации позволил выявить элементы, ограничивающие эффективность системы долговременного ухода:

- высокая степень межсекторальной и территориальной фрагментарности;

- сложность сочетания формальной и неформальной помощи, отсутствие возможности взаимодополняемости формального и неформального ухода;

- слабая интеграция медицинских услуг в систему долговременного ухода. Эксперты оценивают уровень сотрудничества медицинских и социальных служб по реализации долговременного ухода на слабую «троечку» (2,88 балла из 5) [4];

- слабость мониторинга процесса оказания медико-социальных услуг по причине отсутствия надежных критериев оценки таких результатов;

- острая необходимость разработки механизмов межведомственного взаимодействия;

- большой разрыв между спросом на долговременные услуги (очень высокий) и их предложением;

- несоответствие количественных и качественных показателей долговременного ухода современным потребностям;

- общая проблема информационной поддержки федерального проекта;

- проблема кадрового обеспечения. Необходимость комплексного обучения не только навыкам специального ухода по новым требованиям, но и подготовка управленческих кадров системы долговременного ухода, а также узких специалистов: гериатров, реабилито-логов, специалистов по адаптивной физической культуре, по трудотерапии, организаторов досуговой деятельности и пр.;

- необходимость модернизации материально-технической базы учреждений социального обслуживания

высокотехнологичным реабилитационным оборудованием, современными средствами ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, формирование безбарьерной среды жизнедеятельности;

- отсутствие геронтологических центров во многих субъектах Российской Федерации.

Список источников

1. Федеральный закон от 06.12.2021 № 390-Ф3 «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов». URL: https://online.consultant.ru (дата обращения: 02.02.2023).

2. Статистический бюллетень. Численность населения Российской Федерации по полу и возрасту на 1 января 2022 года. / Федеральная служба государственной статистики / URL: https://rosstat.gov.ru/storage/ mediabank/Bul_chislen_nasel-pv_01-01-2022.pdf. (дата обращения: 02.02.2023).

3. Бухалова Н. А. Долговременный уход за пожилыми людьми: от временной помощи к постоянной заботе. Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия : Социальные науки. 2021. № 3 (63). С. 88-94.

4. Шестакова Н. Н., Скворцова М. Б. Потребность в долговременном родственном (семейном) уходе за пожилыми в Санкт-Петербурге: экспертная оценка. Социальная работа: теория, методы, практика. 2020. № 2. С. 34-53.

References

1. Federal Law No. 390-FZ dated 06.12.2021 «On the Federal Budget for 2022 and for the Planning Period of 2023 and 2024». URL: https://online.consultant.ru (accessed: 02.02.2023).

2. Statistical Bulletin. The population of the Russian Federation by gender and age as of January 1, 2022. / Federal State Statistics Service / URL: https://rosstat.gov.ru/ storage/mediabank/Bul_chislen_nasel-pv_01-01-2022.pdf . (accessed: 02.02.2023).

3. Bukhalova N. A. Long-term care for the elderly: from temporary assistance to permanent care. Bulletin of the Nizhny Novgorod University named after N.I. Lobachevsky. Series : Social Sciences. 2021. No. 3 (63). Р. 88-94.

4. Shestakova N. N., Skvortsova M. B. The need for long-term relative (family) care for the elderly in St. Petersburg: expert assessment. Social work: theory, methods, practice. 2020. No. 2. Р. 34-53.

Информация об авторе С. Е. Титор - кандидат юридических наук, доцент.

Information about the author S. E. Titor - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.

Статья поступила в редакцию 09.02.2023; одобрена после рецензирования 19.04.2023; принята к публикации 22.06.2023.

The article was submitted 09.02.2023; approved after reviewing 19.04.2023; accepted for publication 22.06.2023.