CC BY
187М.Н. Кобзарь-Фролова,
главный научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор
M.N. Kobzar-Frolova,
Chief Scientist of the Sector of Administrative Law and Administrative Process of the Institute of State and Law of the RAS, Doctor ofLaw, Professor adminlaw@igpran.ru
DOI:
СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА: ТРАДИЦИИ И НОВАЦИИ
Аннотация: административное право РФ - одна из ведущих отраслей российской системы права. Как и любая иная правовая отрасль, оно имеет внутреннее строение, а именно включает в себя группы взаимосвязанных правовых норм, образующих систему отрасли. Существующая ныне система административно права формировалась на основе системы полицейского права и окончательно сложилась
в 50-60-е гг. советского периода государственного строительства, отражая реалии ?
социалистического строительства. Конституционные изменения последних лет S
предопределили необходимость поиска подходов и определения оптимальных кри- о
а
териев построения обновленной, возможно, принципиально иной, новой, отличной ь
от существующей многие годы системы административно права. В этой связи |
в Институте государства и права 12 октября 2022 г. состоялся круглый стол, целью о
которого было организовать широкую научную дискуссию о современной системе о
административного права. В дискуссии приняли участие ведущие ученые России. g
В настоящей статье отражены основные идеи и итоги дискуссии. о
о
Ключевые слова: административное право, система, отрасль традиционный .g
и функциональный подходы, институциональный подход, Общая и Особенная части, ю
критерии. О
THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE LAW: s
TRADITIONS AND INNOVATIONS
Abstract: Administrative law of the Russian Federation is one of the leading branches of the Russian legal system. Like any other legal branch, it has its own internal structure, namely, it includes groups of interrelated legal norms that form the system of the branch. The current system of administrative law was formed on the basis of the system of police law and finally took shape in the 50-60 years of the Soviet period of state-building, reflecting the realities of socialist construction. The constitutional changes of recent years -x, have predetermined the need to search for approaches and determine optimal criteria for g building an updated, possibly fundamentally different new system of administrative law, different from the one that has existed for many years. In this regard, a round table was held q at the Institute of State and Law on October 12, 2022, the purpose of which was to organize g a broad scientific discussion about the modern system of administrative law. Leading Russian § scientists took part in the discussion. In the present become.
287
Keywords: administrative law, system, industry, traditional and functional approach, institutional approach, general and .special parts, criteria.
Административное право РФ одна из фундаментальных отраслей российской системы права. Оно выступает в качестве опорной конструкции (материнской отрасли [1]) для многих других публичных правовых отраслей (финансового права, налогового права, таможенного, земельного, воздушного и др). «Административное право - это именно та отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти» [2, с. 2]. Это тезис из учебника Юрия Марковича Козлова, сделанный с поправкой на принятую в 1993 г. Конституцию РФ.
Административное право традиционно рассматривают как отрасль
права, область законодательства и науку. Круг общественных отно-
„о шений, регулируемых отраслью административного права, постоянно
го расширяется. Административное право переносит свое воздействие
на новые, ранее неизвестные отношения, поэтому и границы отрас-
№ ли находятся в постоянной динамике. Несмотря на то, что админи-
§ стративное законодательство и отрасль права не совпадают в своих
§ границах, вопреки попыткам выделить из материнской отрасли часть
2 (сегмент) норм, регулирующих однородные отношения, вычленить
^ из него какую-то самостоятельную отрасль, административное право
— остается наиболее крупным отраслевым образованием.
§ В юридическом исследовании важное значение имеют не толь-с
§ ко знания и понимание границ отрасли, но и ее внутреннее стро-§ ение. Последнее служит отправным ориентиром для построения ^ законодательства и преподавания учебной дисциплины студентам и слушателям.
о Административное право, как и любая иная отрасль права, имеет ^ внутреннее строение, а именно включает в себя группы взаимосвя-С занных правовых норм, образующих систему отрасли. В отличие от других правовых отраслей система административного права имеет 288 сложное строение, что во многом обусловлено широким кругом обще-^ ственных отношений, входящих в предмет административного права. (V Административное право регулирует отношения на всех трех уровнях ® публичной власти, во всех сферах и отраслях: политической, соци-^ альной, экономической, культурной, сфере охраны и защиты с учетом их специфики. Отсюда еще одна особенность административного права - это то, что его нормы не сосредоточены в одном кодифицированном нормативном правовом акте, могут приниматься как на федеральном, региональном, так и на местном уровне и быть закреплены
в нормах различных отраслевых законов и подзаконных нормативных правовых актов органов, обладающих публичными полномочиями по обеспечению исполнения российского законодательства.
Административное право исторически вышло из полицейского права и во многом опиралось на его основные постулаты. Дореволюционный правовед и видный полицеист Иван Трофимович Тарасов в своих Очерках 1897 г. [3] разделял науку полицейского права на Общую и Особенную части. Его учение развил уже в административном праве профессор Казанского, а позднее Московского университета Аркадий Иванович Елистратов. В 1917 г. ученый писал о том, что в противоположность полицейскому праву предметом административного права является не административная деятельность в себе, а система правоотношений, складывающихся на ее почве [4, с. 64].
Существующая ныне система административно права (с группировкой норм) окончательно сложилась в 50-60-е гг. советского пери- ^ ода развития государственности, отражая реалии социалистического о строительства [5; 6; 7, с. 173-184; 8; 9, с. 28-29.]. За прошедшие годы | изменился общественный строй, выстроена принципиально иная си- ё стема органов государственной власти, изменилось законодательство | и правосознание. Ч
Качественные преобразования, произошедшие в российском | обществе за последние три десятилетия, предопределили необходи- | мость поиска новых подходов и критериев построения обновленной | или даже, может быть, совершенно новой, отличной от существующей |3 многие годы системы отрасли административного права. Указанные о преобразования нашли отражение в Конституции РФ 1993 г. ^ Государство ставит перед собой иные, отличные от социалистического строя задачи, решение которых требует выработки динамичных я и эффективных административно-правовых средств и применения | более совершенных способов и методов. Все чаще российские ученые | поднимают вопрос о не совершенстве укоренившейся системы [10; 11, с. 5-15; 12, с. 17-18; 13; 14, с. 122-136]. 289
В этой связи Институт государства и права Российской академии ^ наук, сектор административного права и административного процесса ^ выступили с инициативой начать широкую дискуссию о современной ? системе административного права. 12 октября 2022 г. в Институте Ц государства и права состоялся круглый стол «Система администра- ^ тивного права». Для участия в дискуссии были приглашены ведущие ^ ученые из Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Воронежа | и других городов России, представители законодательных органов
■а
власти России, судов. Организаторами были вынесены на обсуждение следующие вопросы:
■ традиционный подход к пониманию системы административного права, основанный на его делении на Общую и Особенную части;
■ перспективы выделения в системе административного права новых подотраслей и правовых институтов;
■ функциональный подход к пониманию современной системы административного права.
Тема круглого стола вызвала живой интерес у российской научной общественности и привлекла внимание представителей законодательных органов власти. Открыла круглый стол первый заместитель директора доктор юридических наук, профессор Елена Валерьевна Виноградова, которая сказала о том, что академическая наука административного права долгое время не проявляла заметного интереса к проблеме системы административного права. Лишь на рубеже 90-х и нулевых годов проблема системы административного права, пусть и не слишком широко, но обсуждалась российскими админи-№ стративистами. С тех пор прошло два десятилетия. Изменился мир. § Изменилась Россия. Открытие на площадке Института государства § и права Российской академии наук широкой научной дискуссии 2 о системе административного права во многом символично и об-^ условлено рядом факторов, которые повлияли на государственное — строительство и формирование законодательства страны. Прежде § всего это конституционная реформа 2020 г. Конституция РФ приоб-5 рела ярко выраженную социальную направленность. На первое место § отныне поставлен человек. Деятельность всей системы публичной ^ власти теперь направлена на цели всемерного обеспечения благосостояния, достойной жизни и свободного развития людей. В связи о с конституционными изменениями происходит переосмысление таких ^ фундаментальных категорий. как государственное управление и ис-С полнительная власть. Е. В. Виноградова выразила уверенность в том, что начавшаяся научная дискуссия о системе административного права 290 позволит более четко структурировать эту фундаментальную отрасль, ^ выделить ее основные структурные элементы, подотрасли, институты СЧ и субинституты. Все это будет способствовать рациональной систему матизации административного законодательства. ^ С приветственным словом к участникам круглого стола обратилась первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, сенатор, доктор юридических наук, профессор Ирина Валерьевна Рукавишникова, которая отметила важность и значимость заявлен-
ной темы для дальнейшего развития административного законодательства. И. В. Рукавишникова рассказала собравшимся о подготовке проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также о его концепции.
Важность поднимаемой на круглом столе проблематики отметил в своем приветственном слове председатель Экспертного совета по законотворческой деятельности партии «Единая Россия», первый заместитель руководителя фракции «Единая Россия» в Государственной Думе, заслуженный юрист РФ Дмитрий Федорович Вяткин. По его словам в постсоветский период государство ушло из различных сфер, в которых оно ранее присутствовало. Однако это не было оправдано, и государство вновь приняло на себя функции регулятора отношений в различных сферах и областях общественной жизни. Выстраивание управленческих отношений стало появляться и в сферах, которых раньше не было (информационные технологии, интернет-пространство, биотехнологии и проч.). Соответственно, и система админи- ^ стративного права, и его предмет стали расширяться. Развитие науки о административного права становится не только задачей ученых, | но и общегосударственной задачей, как отметил Д. Ф. Вяткин. ё
Дискуссию научного сообщества открыл ведущий научный со- | трудник сектора административного права и административного ° процесса доктор юридических наук, профессор Алексей Алексеевич 5 Гришковец, который выступил с докладом К вопросу о систе- | ме административного права: открытие широкой дискуссии. | А.А. Гришковец выразил мнение, что поиск оптимальной системы щ административного права имеет большое теоретическое и не менее о
т-. 4
важное практическое значение. В докладе ученого освещались сле- ё дующие вопросы: исторические предпосылки построения системы 5 административного права и выделение в отрасли Общей и Особенной я части; вопросы выстраивания структуры системы административного | права в советский период; обзор существующих подходов ученых 5 к системе административного права и их критерии (основания) и прочие. А.А. Гришковец предложил научному сообществу присо- 291 единиться к позиции, выраженной еще в 1998 г. видным российским ^ ученым Константином Степановичем Бельским, которым был пред- ^ ложен функциональный подход и в качестве критерия положен пред- ? мет правового регулирования. Согласно функциональной системе Ц К. С. Бельского, административное право разграничивает нормы на три ? основополагающие подотрасли: управленческое право, полицейское | право, право административной юстиции. Доклад вызвал у аудито- | рии значительный интерес. Однако отдельные научные сотрудники
сектора административного права и административного процесса (М.Н. Кобзарь-Фролова, Т. В. Щукина, С.В. Запольский) выразили особое мнение и не поддержали точку зрения А.А. Гришковца. Они возразили, сказав, что выделение в административном праве трех подотраслей сломает существующую систему, где уже сложилась группа подотраслей, институтов, субинститутов. При всем новаторстве данного подхода у него имеются существенные слабые стороны.
Известный ученый-административист профессор кафедры административного права и процесса МГЮА им. О. Е. Кутафина доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Борис Вульфович Россинский, вступая в дискуссию, выразил убеждение в том, что еще не время менять устоявшуюся систему административного права. Он согласился с тем, что существуют отдельные проблемы в преподавании учебной дисциплины административного ■g права, построенной на делении административного права на Общую § и Особенную части. Однако их решение возможно в рамках компе-% тенции университета и кафедры. В связи с изменениями, внесенными в Конституцию РФ в 2020 г., идут активные процессы в сфере адми-§ нистративного права, которые еще не завершены. Время все расставит
GQ
на свои места.
С В целом в рамках научной дискуссии возобладала консервативная S и осторожная позиция относительно построения новой, оптимальной 2 для современных условий системы административного права. Так, декан юридического факультета Воронежского государственного университета доктор юридических наук, профессор, заслуженный С деятель науки РФ Юрий Николаевич Старилов хотя и с некоторыми ^ авторскими вариациями высказался за сохранение традиционного § и устоявшегося подхода к системе административного права, т.е. деления его на Общую и Особенную части.
Заведующий кафедрой административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП доктор юридических наук, профессор 292 Александр Иванович Стахов разработал авторский подход к системе отрасли административного права. Ученый, демонстрируя слайды, С^ отметил, что систему административного права нужно оценивать с по-
О
«V
зиции функционального подхода (основываясь на административно-публичных функциях). Сфера административно-распорядительных функций - это совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу административного правотворчества, административного правопредоставления, обязывания, стимулирования. Сфера административно-охранительных функций - это административное
санкционирование, административно-деликтные функции, административно-казуальная и административно-спорная функции.
Продолжая свою мысль, А. И. Стахов раскрыл содержание каждой из функций. Система административного права с позиции функционального подхода включает в себя: административно-нормотворческое право; административно-правопредоставительное право; административно-обязывающее право; административно-стимулирующее право; административно-санкционирующее право; административно-деликтное право; административно-спорное право; административно-казуальное право.
Научная позиция заместителя директора Института проблем административно-правового регулирования Департамента публичного права факультета права Национального исследовательского университета Высшей школы экономики доктора юридических наук, доцента Елены Владимировны Овчаровой состоит в том, что система административного права с учетом его места в системе публичного права требует ^ кардинального пересмотра. Необходим отказ от традиционного деле- о ния на Общую и Особенную части с переходом на функциональную | и институционную системы построения отрасли. Это предполагает ё выделение функций публичного администрирования по направле- | ниям деятельности публичной администрации. Целесообразно со- °
"О
хранить оправдавшие свое существование традиционные институты 5
административного права, а именно: административно-правовые |
методы и формы публичного администрирования; административная |
ответственность; административный процесс. Отказ от Особенной щ
части в административном праве с использованием в качестве при- о
меров в Общей части курса материалов из опыта функционирования |ё
механизма правового регулирования межотраслевого и отраслевого 5
государственного и муниципального управления позволит обеспечить 5
необходимую унификацию административно-правового механизма |
и единство отрасли «Административное право». 5
Заведующий кафедрой государственно-правовых и уголовно-
правовых дисциплин РЭУ им. Г. В. Плеханова доктор юридических 293
наук, профессор Алексей Александрович Фатьянов в своем ^
выступлении охарактеризовал сложившиеся подходы к системе ^
административного права на основе разработок видных ученых-ад- ?
министративистов Ю. М. Козлова и Ю.А. Тихомирова. Поддерживая Ц
отраслевой подход Ю.А. Тихомирова, который, по мнению доклад- ^
чика, является более убедительным, подчеркивает равную весомость |
каждого из направлений административно-правового регулирования, | а не ставит «Особенную часть» в зависимость от «Общей части»,
как это вполне обоснованно реализуется в рамках науки уголовного права. Однако такой подход не в полной мере приемлем для правового регулирования в сфере публичной власти. А. А. Фатьянов обосновал необходимость придерживаться системы административного права, состоящей из следующих подотраслей: 1) общетеоретические институты административного права; 2) регулирование деятельности органов исполнительной власти; 3) государственная служба; 4) административно-правовые режимы; 5) организация и осуществление государственного управления в сферах и отраслях и обеспечения законности; 6) административно-правовые статусы граждан, частных и иных организаций; 7) административно-деликтное право; 8) административно-процессуальное и административно-процедурное право.
Заведующий кафедрой административного права Уральского государственного юридического университета им. В.Ф. Яковлева .а кандидат юридических наук, доцент Сергей Дмитриевич Хазанов го обратил внимание на то, что система отрасли права в основном должен на отражать систему подотраслей и институтов административного а законодательства, соответствовать структуре административного за-§ конодательства, максимально полно охватывая все виды отраслевых § нормативных правовых актов, объем которых диктует необходи-2 мость дифференциации отраслей законодательства по предметному ^ и функциональному признакам. Ряд подотраслей административного — законодательства, имеющих системообразующий характер, влияющих § на все виды и формы публичного администрирования, образуют по-5 дотрасли общего административного права (организация деятель-§ ности публичной администрации, законодательство о государствен-^ ной и муниципальной службе, о государственном и муниципальном контроле и надзоре, о государственных и муниципальных услугах о и проч.). К особенному административному праву следует относить ^ законодательство об отдельных видах публичного администрирования С (таможенное право, градостроительное, образовательное, медицинское, право военной администрации, транспортное право и др.) Что 294 касается административного судопроизводства, то включение его ^ в систему отрасли административного права будет правомерным при СЧ условии, что все отраслевые науки, прежде всего процессуального ® права, признают административно-правовой характер процессуальных ^ норм, содержащихся в КАС РФ и АПК РФ, что в настоящий момент не очевидно и не соответствует характеру и методологии административно-процессуального регулирования.
Хотелось бы отдельно выделить позицию группы ученых, построенную на тесной взаимосвязи административного и конституционного
права и опирающуюся на положения п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которой идет разграничение законодательства на административное и административно-процессуальное. Так, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ Андрей Иванович Каплунов отметил, что границы административного права как отрасли предопределены данным пунктом российской Конституции. В основу структурирования нормативного материала на институты административного права должно быть положено содержание базовой категории «государственное управление», отражающей природу административного права, а не термин «публичное администрирование». В свою очередь, структурирование базовых институтов административного права, обусловленных содержанием административно-процессуального законодательства, должно осуществляться в зависимости от основных элементов, характеризующих государственно управленческую деятельность и складываю- п щихся при ее осуществлении административно-правовых отношений, о а именно: административно-правовой статус субъектов и участников | этих управленческих отношений, формы и методы государственного |ё управления, способы обеспечения законности в государственном | управлении, особенности административно-правовой организации ° государственного управления в сфере экономики, социально-культур- 5 ной и административно-политической сферах, в сфере межотраслевого | государственного управления. |
Судья Второго арбитражного апелляционного суда доктор юри- Ц дических наук, профессор Павел Иванович Кононов подчеркнул, о что выделение основным нормативным правовым актом РФ двух |ё названных видов законодательства предполагает формально-юридиче- 5 ское обособление и систематизацию административно-материальных 5 и административно-процессуальных норм в рамках соответствующих | отдельных законодательных актов. Проблема структурирования 5 норм административного права в системе обусловлена отсутствием в административном законодательстве России системообразующего 295 кодифицированного законодательного акта, содержащего наиболее ^ общие нормы права, которые, во-первых, достаточно четко опре- ^ деляли бы предмет административно-правового регулирования, ?
о*
во-вторых, закрепили основы административно-правового статуса а органов публичной администрации, правовые формы, методы и про- ^ цедуры их деятельности и, в третьих, регламентировали бы основы | административно-правового статуса физических лиц и организаций. | В настоящее время, по мнению П. И. Кононова, имеются и необходи-
мость, и технико-юридическая возможность разработки и принятия федерального кодифицированного системообразующего рамочного административного закона, наиболее приемлемой и оптимальной формой которого являются Основы административного законодательства РФ. Данный нормативный правовой акт определит общий предмет и сферы административно-правового регулирования, отграничит их от предметов и сфер регулирования других отраслей права, может систематизировать наиболее общие нормы административного права и проч. П.И. Кононов также обосновал важность разработки и принятия рамочного Федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации», определяющего общие принципы и правила осуществления такого производства, в том числе правила издания (принятия), исполнения и прекращения действия административных актов. „о Конституционную основу, сообразно прямому действию Конституции РФ, при формировании системы административного права поддержал главный научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса доктор юридических наук, кандидат экономических наук, профессор Николай Михайлович Казанцев. Административное право - основной публично-право-2 вой механизм реализации Конституции РФ в любом государстве. ^ Н. И. Казанцев обосновал свое мнение о том, что для каждой статьи — Конституции должны быть определены составы правонарушений § и предусмотрены санкции, как правило, пресекающего вида. Статья ^ Конституции, не защищенная нормой административного права, § не порождает никаких материальных фактов. Если такая статья ^ имеется, то она открывает путь такому произволу исполнительной власти, который, не основываясь на нормах закона, одновременно
СО
о и не вступает в противоречие с законом. Возникает законный произ-^ вол. Власть перестает быть властью исполнительной, а становится С самодержавной, произвольной, авторитарной и потому опасной для устойчивости государства.
296 Начальник центра изучения проблем управления и организации ^ исполнения наказаний в уголовно-исполнительной системе ФКУ (V НИИ ФСИН России кандидат юридических наук, доцент Людмила ® Владимировна Павлова поддержала традиционный подход к системе ^ административного права.
Большой интерес вызвал доклад доцента кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов кандидата юридических наук Марины Александровны Штатиной о подходах к рассматриваемой проблематике за рубежом
(во Франции, Германии, Испании, США, странах Латинской Америки и др.) и уникальности системы административного права в каждом государстве. Система административного права непосредственно связана не только с предметом, но и с назначением (миссией) этой отрасли. Административное право, обеспечивающее реализацию государственной власти, формируется и развивается под влиянием государственной политики, которая во многом предопределяет и цели, и направления развития, и логику построения основных институтов этой отрасли права. Государственная политика в отношении административного права, в свою очередь, обусловлена как историческими традициями публичного управления, так и текущими потребностями общественного развития страны. Отсюда уникальность системы административного права в каждом государстве.
Свои тезисы представили ведущие административисты, видные ученые, которые внесли весомый вклад в развитие науки административного права: А. П. Шергин, Н. И. Побежимова и, к сожалению, не до- п живший до дня проведения круглого стола профессор В.А. Юсупов. о
Виталий Андреевич Юсупов был одним из инициаторов прове- | дения научного мероприятия на заявленную тему. Он успел передать ё в Институт государства и права РАН, в сектор административного | права и административного процесса, свою статью, в которой выразил ° идеи по поводу формирования системы административного права 5 нового типа. По его мнению, система отрасли административного | права представляет собой сложную конструкцию. Для того чтобы | разобраться в ней, необходимо выделить основные элементы систе- щ мы административного права и проанализировать функциональные о связи между ними. Связи возникают между государством и людьми |ё через административно-правовые акты. Большое значение имеют 5 иерархические связи, координационные отношения, прямые и обрат- я ные связи и проч. В.А. Юсупов, опираясь на учение Ю.М. Козлова § (1967 г.) и Г. В. Атаманчука (1990 г.), предлагал рассматривать систе- 5 му административного права через однотипные связанные между собой управленческим началом общественные отношения, которые 297 он сгруппировал в подотрасли: административно-управленческое ^ право, административное-деликтное право, административно-про- ^ цессуальное право. ?
Заслуженный деятель науки РФ Анатолий Павлович Шергин а передал свои тезисы участникам круглого стола. Разработка оп- ? тимальных моделей государственного управления, по его мне- ^ нию, предполагает не только углубленное изучение содержания | административно-правовых отношений, но и совершенствование
их регулятора - административного права. Наиболее интересными представляются оценки традиционного подхода к делению административного права на Общую и Особенную части, его новых модификаций, влияния донорских возможностей административного права на его современную систему. Однако подвергать ревизии основу традиционной системы административного права как смешанной отрасти российского права не имеет смысла. Ее деление на Общую и Особенную части базируется на апробированных подходах соотношения общего и особенного, характерного для любых системных образований [15, с. 124-132]. Такое деление позволяет, с одной стороны, сохранять устойчивость системы административного права, формировать его общие понятия и институты, а другой стороны, обеспечивать динамическое развитие государственного управления. Исключение Особенной части из курса административ-.а ного права, содержание которой выступает отраслевое управление, го на наш взгляд, не представляется обоснованным. Ее содержанием является действующая государственная администрация, без знания № этого субъекта управления, его правового статуса теряют смысл § административно-правовые формы и методы.
§ Анатолий Павлович предложил следующую триаду систе-2 мы современного административного права: Общая, Особенная ^ и Функциональная части. Социальная и правовая значимость отдель-— ных регулируемых нормами административного права общественных § отношений требует обособленной правовой регламентации, которая ^ влечет выделение новых отраслей права. Напомним, что администра-§ тивное право выполняет функцию материнской отрасли российского с права [1]. Маточная отрасль российского права и его предмет уточняются при очередном отпочковании совокупности правовых норм, о образующих самостоятельную отрасль права.
^ Краткие размышления о новой системе административного С права РФ специально для круглого стола были подготовлены Нелли Ивановной Побежимовой. При рассмотрении системы администра-298 тивного права, с ее точки зрения, необходимо исходить из общего ^ понятия системы права, предложенной А.И. Елистратовым, кото-СЧ рая состояла из Общей и Особенной части. Отказ от исследования ® Особенной части административного права является сужением его ^ содержания. При формировании системы административного права необходимо определить понятие отрасли административного права в современных условиях и выделить основные элементы - подотрасли, определить место институтов административного права среди элементов системы права, выделить их отличия от отрасли и от подотрасли
права. Соглашаясь с позицией Ю.А. Тихомирова о переходе от «на-казательного» к «регулирующему» обеспечению, Н. И. Побежимова поддерживает позицию А.Б. Зеленцова о том, что на первый план выдвигаются две новые функции административного права: правообе-спечительная и правозащитная. Также предложено выделить в системе административного права в качестве самостоятельной отрасли административно-процессуальное право и международное административное право. Н.И. Побежимова высказалась категорически против растаскивания базовой, ключевой отрасли административного права и выделения из нее в качестве самостоятельных отраслей права таких, как полицейское право, служебное право, образовательное право и др.
Подводя итоги данного научного мероприятия, можно отметить не только его хорошую организацию, статустность и высокий научный уровень его участников, но и значимость того решения, которое одобрило большинство участников.
Участники дискуссии на круглом столе преимущественно выска- п зались в пользу сохранения в настоящее время пандектной системы о административного права с ее принципами и группировкой правовых | норм в Общей и Особенной части. Были поддержаны тезисы о целост- |ё ности отрасли административного права как материнской отрасли | и недопущении ее дробления по отдельным областям с приданием им ° статуса самостоятельного отраслевого образования (служебное право, 5 спортивное право и проч.). Нормы административного процессуально- | го права, включая регламентирующие административные процедуры, | должны найти достойное место в материнской отрасли. При этом Щ
участники круглого стола согласились с тем, что разнообразие обще- о
■3
ственных отношений, регулируемых нормами административного ё
5
права, тесное слияние административного и конституционного права, 5
которое произошло после конституционной реформы 2020 г., пере- я
ориентация деятельности исполнительной власти на обеспечение прав |
и свобод человека и гражданина, возрастание роли административ- 5 но-охранительных отношений в структуре норм административного
права последовательно ведут к построению системы отрасли нового 299
типа. В ее основе будет функциональный подход и новые критерии ^
объединения норм в единой системе административного права. ^
Административное право уверенно движется именно в этом направ- ?
лении. Однако время для подобной трансформации еще не пришло. 3
В заключение участники мероприятия выразили удовлетворение ^
по поводу проведенной научной дискуссии, высказали слова благо- ^
дарности руководству Института государства и права РАН и органи- | заторам мероприятия.
Список литературы:
1. Шергин, А.П. Административное право - материнская отрасль российского права / А.П. Шергин //Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права («Сорокинские чтения») : сб. ст. по матер. междунар. науч.-практич. конф., посвящ. памяти д-ра юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки РФ Аврутина Юрия Ефремовича в связи с 75-летием со дня рождения, 25 марта 2022 г. - СПб., 2022. - С. 16-24.
2. Козлов, Ю.М. Административное право : учебник / Ю.М. Козлов.
- М. : Юристъ, 1999. - 320 с.
3. Тарасов, И.Т. Очерк науки полицейского права / И.Т. Тарасов.
- М. : Печатня С.П. Яковлева,1897.
4. Елистратов, А. И. Основныя начала административного права / А.И. Елистратов. - М.: Изд-е Г.А. Лемана и С.И. Сахарова, 1917.
5. Козлов, Ю.М. Предмет советского административного права / Ю.М. Козлов. - М. : Изд-во Моск. ун-та, 1967. 160 с.
6. Административное право (Общая и Особенная части) / М.И. Еропкин, „О Т.И. Козырева, Б.М. Лазарев и др.; под ред. А.Е. Лунева. - М. : Юрид. Лит., $ 1970.
§ 7. Студеникин, С.С. Советское административное право : учебник /
* С.С. Студеникин, В.А. Власов, И.И. Евтихиев. -М.: Гос. изд-во юрид. лит.,
§ 1950.
Петров, Г.И. Административное право: Общая и Особенная части
§
® / Г.И. Петров, И.Б. Усиевич; под редакцией Ю.М. Козлова. - М. : Юрид. | Лит., 1968. - 575 с.
^ 9. Конин, Н.М. Административное право России. Общая и Особенная
части: курс лекций / Н.М. Конин. М. : Юристъ, 2004. « 10. Долгополов, А. А. Интеграция как фактор дальнейшего развития
структуры системы российского административного права / А. А. Долгополов, А. Н. Жеребцов // Административное право и процесс. - 2022. - № 1. О 11. Тихомиров, Ю. А. Новые векторы регулирования - «другое» право?
ю / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. - 2016. - № 4. - С. 5-15. 2 12. Старилов, Ю.Н. О сущности и новой системе административного
О права: некоторые итоги дискуссии / Ю.Н. Старилов // Государство и право.
- 2000. - № 5. - С. 17-18. С; 13. Стахов, А.И. Административное право России: учебник для вузов
/ А.И. Стахов, П.И. Кононов. - 5-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрайт, 2021. 300 14. Кононов, П.И. Современное административное право России: опыт
_ системно-правовой характеристики / П. И. Кононов // Российский юридиче-
(у ский журнал. - 2018. - № 1. - С. 122-136.
15. Шергин, А.П. Административно-деликтное право и законодатель® ство: сб. науч. тр. / А.П. Шергин. - М.: ВНИИ МВД России, 2015. - 275 с.
