CC BY
186
ЮГО-ВОСТОЧНАЯ АЗИЯ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ _Выпуск XXXII (№ 32, 2016)_
© Астафьева Е.М.
ИВ РАН
СИНГАПУРО-АМЕРИКАНСКИЕ ОТНОШЕНИЯ в КОНТЕКСТЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ в ЮЖНО-КИТАЙСКОМ МОРЕ
Отношения между Сингапуром и США, как писал Ли Ку-ан Ю (премьер-министр Сингапура в 1959-1990), можно четко разделить на два периода: во время и после холодной войны1. Вероятно, в наибольшей степени это было обусловлено переориентацией внешнеполитических стратегических целей и концепции безопасности собственно самих США, которые в своем постоянном стремлении к мировому господству в период холодной войны осуществляли свои намерения под лозунгами борьбы с коммунизмом, а после её окончания - под лозунгами борьбы «за демократию и права человека во всем мире».
Начало американо-сингапурского сотрудничества в сфере безопасности восходит к концу 1960-х годов, когда Сингапур оказывал содействие американским ВМС во время войны во Вьетнаме. Соглашение об этом было достигнуто в ходе визита в Сингапур советника американского президента Юджина Блэка и помощника госсекретаря по Ближнему Востоку Уильяма Банди2. Американские военные корабли и самолеты стали заходить в Сингапур на ремонт и сервисное обслуживание. Высокий спрос на услуги по ремонту и дозаправке судов, а также программы отдыха и реабилитации американских войск в Сингапуре, позволили стране избежать тяжелых кризисов в экономике и сфере безопасности в условиях вывода Великобританией своих вооруженных сил с острова в конце 1960-х - начале 1970-х годов. В итоге, Соединенные Штаты в разгар холодной войны стали своеобразным противовесом китайско-советскому влиянию в Юго-Восточной Азии, поскольку только они были единственной силой, способной играть эту роль.3 При этом руководство Сингапура всегда позиционировало свой внешнеполитический курс на основе концепции «позитивного нейтралитета», основанной на принципе неприсоединения, но с оговор-
кой, что при возникновении угрозы непосредственно самому Сингапуру, «он не сможет оставаться нейтральным»4. Таким образом, декларируя соблюдение нейтралитета, Сингапур, тем не менее, всегда выступал за активное присутствие США в регионе. Так, в ходе переговоров Ли Куан Ю с американскими официальными лицами во время визита в США в 1967 г., премьер-министр Сингапура выказал полную поддержку американским действиям во Вьетнаме, направленным на борьбу с коммунистическим влиянием в Азии в целом5. Такая позиция руководства Сингапура была обусловлена опасением, что снижение военного присутствия в Восточной Азии западных держав (главным образом США) может поставить под угрозу баланс сил в регионе.
Несмотря на периодические нападки со стороны США по поводу нарушения прав человека в Сингапуре, отношения двух стран в области обороны и безопасности постоянно развивались: в 1970-х годах США становятся основным поставщиком вооружения для ВС Сингапура; в 1975 г. проходят первые двусторонние военно-морские учения; в 1978 г. ВМС США получили разрешение использовать сингапурскую авиабазу Тенгах для полетов над акваторией Индийского океана; с 1981 г. начали проводиться ежегодные командно-штабные учения Tiger Balm. Как раз перед тем, как в 1992 г. на Филиппинах была закрыта последняя американская военная база, Сингапур предпринял шаги для обеспечения постоянного присутствия США в регионе. Согласно Меморандуму о взаимопонимании (MoU), подписанному в 1990 г., американские ВМС и ВВС получали более широкие права в использовании объектов на территории Сингапура для своих нужд. В 1991 г. для поддержки 7-го флота США (Сингапур стал портом регулярного захода) и координации двусторонних военно-морских учений по всей ЮВА было принято решение о переводе штаб-квартиры COMLOG WESTPAC (Commander, Logistics Group Western Pacific - US Navy) в Сингапур6. Уточним, что 7-й флот обеспечивает защиту интересов США в АТР и является главным флотом передового
п
базирования в акватории Тихого океана . В 1998 г. было подписано дополнение к Меморандуму 1990 г., согласно которому кораблям ВМС США, в том числе, авианосцам и подводным
лодкам, открывался доступ на новую военно-морскую базу Чанги (по окончании ее строительства в 2000 г.). А в марте 2000 г., между министерствами обороны Сингапура и США, было подписано Соглашение о взаимной технической и логистической поддержке. В 2012 г. был запущен механизм диалога о стратегическом партнерстве США-Сингапур (SPD). Весьма показательны данные Центра анализа мировой торговли оружием (ЦАМТО), согласно которым в 2004-2011 гг. импорт продукции военного назначения из США составил 4 млрд 761 млн
долл.8
С 1990-х годов проводился целый ряд двусторонних и многосторонних (с участием других стран АСЕАН) военных учений. США принимали активное участие в создании ВВС Сингапура, предоставляя возможность обучения в США сингапурским пилотам.
Однако необходимо еще раз подчеркнуть, что, несмотря на тесные двусторонние отношения в области обороны и позитивный взгляд Сингапура на роль США в регионе, это отнюдь не означало, что Сингапур желает быть частью возглавляемых США усилий по сдерживанию Китая. Такая позиция вполне объяснима, поскольку безоглядная ориентация на США может не только нести угрозу сингапуро-китайским экономическим связям, но и, в случае возникновения серьезной напряженности или конфликта между Китаем и США, поставить Сингапур в сложное и потенциально опасное положение. Вероятно, именно по этим причинам Сингапур отклонил в 2003 г. предложение США о статусе «основного союзника» вне блока НАТО (Major non-NATO ally), которым Соединенные Штаты «поощряют свои «любимые» страны. Однако Сингапур, не имея такого статуса, в рамках SCA пользуется почти всеми привилегиями союзника. По мнению Ричарда Битцингера, «это потому, что Сингапур не хотел бы официально называться союзником США. В каком-то смысле Сингапур - союзник США, который таковым не является»9. Таким образом, Сингапур внешне избегает установления союзнических отношений, отдавая предпочтение стратегической автономии. Тем не менее, в октябре 2003 г. премьер-министр Сингапура Го Чок Тонг и президент США Джордж Буш объявили о намерении заключить двусто-
роннее стратегическое рамочное соглашение о сотрудничестве в сфере обороны и безопасности (SFA). Тот факт, что это соглашение было подписано только в июле 2005 г. свидетельствует о сложности переговоров. Хотя детали соглашения сохраняются в тайне, по официальным сообщениям они включают в себя два документа. Первый - Соглашение о сотрудничестве в сфере обороны (DCA), включающее в себя всё существующее двустороннее сотрудничество, а также новые сферы, в том числе, развитие военной экспертизы и обороны «для противодействия более широкому диапазону угроз». Под эгидой этого соглашения был создан ежегодный стратегический диалог, в рамках которого проводятся встречи по вопросам безопасности, обороны и двустороннего сотрудничества. Второй -Протокол о поправке к Меморандуму о взаимопонимании 1990 г., касающийся доступа американских кораблей и самолетов к объектам в Сингапуре10.
Во время своего визита в Сингапур в конце июля 2013 г. вице-президент Джо Байден подчеркнул важность не только экономических связей, но и сотрудничества в сфере обороны и безопасности. Совершенно очевидно, что эти двусторонние отношения играют важную роль в реализации США политики перебалансировки сил в АТР. На протяжении более чем 40 лет США занимали центральное место в сингапурской внешней и оборонной политике. Однако, несмотря на тесные связи двух государств в области обороны, Сингапур демонстративно избегал установления союзнических отношений, отдавая предпочтение стратегической автономии. «Сингапур дружит с Америкой, и с Индией, Японией и Китаем и другими крупными державами. И мы хотели бы сохранить хорошие отношения со всеми», - подчеркнул в своем обращении к прессе премьер-министр Сингапура Ли Сянь Лун11.
Но не всё так просто, например, подписанное в конце 2015 г. очередное американо-сингапурское соглашение о сотрудничестве в сфере обороны вызвало достаточно негативную реакцию со стороны руководства КНР, по мнению которого развертывание в Сингапуре американских самолетов P-8 Poseidon предполагает слежение за деятельностью Китая в Южно-Китайском море, в то время как сингапурские правящие
круги утверждают, что дислокация американских авиаразведчиков необходима для реализации программы оказания гуманитарной помощи в ликвидации последствий стихийных бедствий (HADR). Представитель МИД КНР Хуа Чуньин сообщила журналистам, что «в целом ситуация в Южно-Китайском море является мирной и стабильной. На этом фоне, соответствует ли военное присутствие США и милитаризация региона стремлениям стран региона?». Выражая точку зрения Китая, она сама ответила на этот вопрос, заявив, что «с нашей точки зрения, это идет вразрез с общими долгосрочными интересами стран региона». Примечательно, что всю вину за «региональную милитаризацию» Хуа возлагала на США без предъявления каких-либо претензий по поводу развертывания авиаразведчиков P-8 Poseidon (и уже размещенных боевых американских кораблей) на территории Сингапура. Президент КНР Си Цзинь-пин всего за месяц до этих заявлений был с официальным визитом в Сингапуре, китайские чиновники, надеясь сгладить нарушения в отношениях в результате споров по ЮКМ, представили дружественные отношения между Китаем и Сингапуром как потенциальную модель отношений между Китаем и АСЕАН. Китай является крупнейшим торговым партнером Сингапура, объем двусторонней торговли в 2014 г. составил 86 млрд долларов. Сингапур также является самым популярным местом для китайских инвестиций в Азии, а в течение последних двух лет Сингапур - крупнейший иностранный инвестор в Китае.
Для Сингапура в этом нет никакого парадокса. Тщательное уравновешивание отношений между США и Китаем рассматривается как лучшая перспектива для обеспечения интересов страны. В совместном заявлении министра обороны Сингапура Нг Ен Хена и Эша Картера говорилось о «коллективной уверенности, что активное присутствие США в Азиатско-Тихоокеанском регионе является жизненно важным для мира, процветания и стабильности»12.
Позиция Сингапура в вопросах территориальных споров в ЮКМ предельно ясна - для АСЕАН лучший вариант - оставаться единой и вести переговоры с Китаем. Как отметил вице-премьер Тарман Шанмугаратнам, «нужно не просто ладить со
всеми, а утверждать примат международного права»13. Однако, по мнению старшего дипломата Сингапура Он Кен Иона, Китай никогда не сдастся, поскольку позиция Китая - всегда защищать свой суверенитет, в то же время и Китай и США вряд ли позволят выйти ситуации из-под контроля.
Новое расширенное соглашение об обороне между Сингапуром и США (DCA) было подписано в Пентагоне 7 декабря 2015 г. министрами обороны Эшем Картером и Нг Ен Хеном.
Как следует из совместного заявления, в рамках этого соглашения были достигнуты договоренности о расширении сотрудничества в области обороны по пяти направлениям: военному, политическому, стратегическому и технологическому, а также сотрудничеству в борьбе с нетрадиционными вызовами безопасности, такими как терроризм и пиратство. Также стороны договорились усилить сотрудничество в новых сферах, а именно: гуманитарной помощи в случае стихийных бедствий (HADR), кибербезопасности, биозащите и общественных коммуникаций. В соответствии с DCA между двумя сторонами были введены новые диалоги на высоком уровне.
Министры обороны двух стран обсудили и другие вопросы оборонного сотрудничества, в частности, развертывание в Сингапуре американских авиаразведчиков P-8 Poseidon. Это событие является весьма значимым, поскольку обеспечивает Соединенным Штатам расширение масштабов их «наблюдательных полетов», а по сути - разведдеятельности. Вашингтон уже проводит такие полеты с территории Японии и Филиппин, в том числе для мониторинга растущей мощи Китая в ЮКМ. Малайзия - ближайший сосед Сингапура, также предложила США использовать свою территорию для размещения американских самолетов.
В ходе переговоров также обсуждался вопрос о продолжении развертывания в Сингапуре американских боевых кораблей береговой охраны LCS (Littoral Combat Ship). Второй такой корабль Fort Worth был дислоцирован в Сингапуре в декабре 2014 г., в планах на 2016 г. третий корабль, а согласно ранее сделанным заявлениям США планируют разместить в регионе до четырех LCS одновременно к концу 2017 г.
Большое внимание было уделено обсуждению региональных проблем, в том числе, необходимости содействия расширению сотрудничества в борьбе с транснациональными угрозами, такими как терроризм, морская безопасность и стихийные бедствия14.
Очередные совместные американо-сингапурские учения CARAT15, являющиеся частью серии двусторонних военно-морских учений ВМС США со странами Южной и Юго-Восточной Азии (Бангладеш, Бруней, Камбоджа, Индонезия, Малайзия, Филиппины, Сингапур, Таиланд и Тимор-Лешти), прошли во второй половине июля 2016 г., в этих 22-х учениях кроме традиционных участников - ВС Сингапура и ВМС США принял участие американский корпус морской пехоты. В общей сложности с обеих сторон в учениях было задействовано около 700 военнослужащих, несколько надводных кораблей, подводных лодок и самолетов. Основной целью ставилась разработка тактики и стратегии «будущих совместных операций» по обнаружению и отслеживанию подводных лодок16.
Своеобразной кульминацией сингапуро-американских отношений, на сегодняшний день, по крайней мере, можно считать государственный визит премьер-министра Сингапура Ли Сянь Луна в Вашингтон в начале августа 2016 г., посвященный 50-й годовщине установления дипломатических отношений между странами. В преддверии визита Ли Сянь Луна в Белый дом, президент США Барак Обама в своем интервью корреспондентам сингапурской газеты «The Straits Times» отметил значимость этого события, указав на важную роль, которую играет Сингапур контексте американской политики перебалансировки сил в Азии, подчеркнув, что «Сингапур - это якорь при-
17
сутствия США в регионе» . А решение Белого дома о проведении государственного обеда в честь визита премьер-министра Сингапура вызвало большой резонанс в американских средствах массовой информации, поскольку «такой маленький» Сингапур стал первым из стран Юго-Восточной Азии удостоенной подобной чести.
Но наивно было бы полагать, что такие «знаки внимания» со стороны США смогут поколебать Сингапур и нарушить status quo nunc, в частности, в отношении территориальных
споров в ЮКМ. Сингапур постоянно позиционирует себя «эффективным координатором и честным посредником» в этом конфликте, основным источником напряженности которого являются территориальные разногласия между Китаем, Вьетнамом, Брунеем, Малайзией, Филиппинами и Тайванем. В этом конфликте Сингапур не принимает ни чью сторону и постоянно призывает к разрешению всех споров в соответствии с Конвенцией по морскому праву 1982 г. Стабильность в ЮжноКитайском море очень важна для Сингапура и он стоит на позициях необходимости урегулирования конфликтов в соответствии с международным правом. Проблема состоит в том, что споры о суверенитете регулируются нормами обычного международного права, а не Конвенцией 1982 г. Томми Кох неоднократно подчеркивал, что «Конвенция не содержит положений о том, как решить споры вокруг суверенитета островов или
18
других географических объектов» . Конвенция лишь устанавливает морские зоны и определяет права и обязанности сторон в этих зонах, в том числе, в случае «перекрытия» морских зон, предписывает, каким образом морские границы могут быть определены в соответствии с международным правом. Проблема в том, что Конвенция не регулирует вопросы строительства искусственных остров, разработки полезных ископаемых и военного присутствия на этих территориях.
К большому сожалению, для решения этих вопросов мало что было сделано даже после подписания Декларации о поведении сторон в Южно-Китайском море фоС) в 2002 г. Кодекс поведения в Южно-Китайском море (СоС) так и не принят. В качестве текущего координатора диалоговых отношений АСЕАН-Китай, Сингапур стремится добиться прогресса в этом направлении, поскольку экономическое процветание Сингапура напрямую зависит от соблюдения прав на свободу судоходства и авиаперелетов.
Споры вокруг ЮКМ повлияли и на отношения между странами внутри АСЕАН и на отношения этих стран и внере-гиональных держав. Периодическая эскалация напряженности между претендентами, а также между Китаем и США не способствует региональной стабильности. Позиция Сингапура в отношении присутствия США в регионе ЮВА остается посто-
янной в течение многих десятилетий - он приветствует США в регионе, веря, что это необходимо для обеспечения мира, стабильности и процветания19.
В качестве координатора диалоговых отношений между АСЕАН и Китаем до 2018 г. Сингапур стремится «быть четным посредником, открытым всем сторонам». В Сингапуре полагают, что напряженность в ЮКМ является частным случаем более широкой региональной повестки дня, и что споры не долж-
20
ны доминировать в отношениях между АСЕАН и КНР20. В то же время Сингапур не питает никаких иллюзий о том, что территориальные вопросы могут быть решены в ближайшее время и всячески подчеркивает, что эти проблемы могут быть решены только самими сторонами конфликта. Но, к сожалению, необходимо признать, что на сегодняшний день не удается достичь каких-либо видимых результатов. Сингапуру необходимо поддерживать нейтралитет в спорах по ЮКМ, чтобы иметь возможность эффективно координировать отношения между АСЕАН и КНР.
1 Ли Куан Ю. Сингапурская история: из третьего мира в первый, М., с. 461.
2 The Singapore Economy. Singapore, 1971, p. 352-369.
-5
Singapore-US defence relations: Enhancing security, benefiting region // The Straits Times, December 09, 2015.
4 Гуревич Э.М., Чуфрин Г.И. Внешняя политика Сингапура, М., 1989. с. 47.
5 Там же. с. 43.
6 Singapore and the US: Security Partners, Not Allies // http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Articles/Detail/?id= 168339
В середине марта 2015 г. Министерство ВМС США опубликовало новую стратегию под названием «Кооперативная стратегия военно-морских сил XXI века» (A Cooperative Strategy For 21st Century Seapower), в которой указано, что для США, как морской державы, господство на море является главным инструментом для решения политических задач, а также поддержания военного потенциала Америки в глобальном масштабе.
В этом документе отдельно рассмотрен вопрос о значении АТР для обеспечения национальной безопасности США и защиты их интересов.
Теперь в списке военных приоритетов ВМС этот регион тоже обозначен как один из самых главных. Владимир Иванов Тихоокеанская поступь Белого дома // http://nationalsafety.ru/n134354 22/06/2015
8 Ежегодник ЦАМТО-2012, с. 8.
9 Интервью Ричарда Битцингера // http://nationalsafety.ru/n141827 07/10/2015
10 Singapore and the US: Security Partners, Not Allies // http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Articles/Detail/?id= 168339
11 Singapore and the US: Security Partners, Not Allies // http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Articles/Detail/?id=168339
1 9
Shannon Tiezzi. China Decries US P-8 Deployment in Singapore as 'Regional Militarization' // http://thediplomat.com/2015/12/china-decries-us-p-8-
deployment-in-singapore-as-regional-militarization/ December 09, 2015
1 ^
China will have to 'rethink approach' on South China Sea // The Straits Times, November 21, 2015.
14 US, Singapore Ink New Defense Pact // http://thediplomat.com/2015/12/us-singapore-ink-new-defense-pact/ December 08, 2015.
15 Cooperation Afloat Readiness and Training
16 S'pore-US Carat exercise kicks off // The Straits Times, July 20, 2016.
1 7
Official visit a sign of US emphasis on Asia, not just Singapore: PM Lee Hsien Loong http://www.straitstimes.com/singapore/official-visit-a-sign-of-us-emphasis-on-asia-not-just-singapore-pm-lee-hsien-loong 04/08/2016.
1 Я
Jane Chan. Singapore and the South China Sea: Being an Effective Coordinator and Honest Broker // RONDTABLE Non-claimant Perspectives on the South China Sea Disputes. Asia Policy, Number 21 (January 2016), p. 42.
19 Ibid, p. 42-43.
20 Ibid, p. 45.
