CC BY
595Козлова А.А., Синяева О.Ю. Сильные и слабые стороны внедрения проектного менеджмента в государственное управление // Лидерство и менеджмент. — 2016. — Т. 3. — № 1. — С. 7-16. — doi: 10.18334/lim.3.1.2099
Язык публикации: русский
Leadership and Management, 2016, Volume 3, Issue 1
Strengths and Weaknesses of the Implementation of Project Management in Public Administration
Anastasia Kozlova1, Olga Sinyaeva1
1 The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation
ABSTRACT_
The article describes the implementation of project management in the public administration system. It presents the obstacles often encountered in public administration which can be avoided by means of project management. It lists the pros and cons of using project management in public administration. It describes the experience of application of project management in executive authorities of the Perm region.
KEYWORDS_
project management, public administration system, project-based approach, project administration, administrative reform
CITATION_
Kozlova, A.A., Sinyaeva, O.Yu. (2016). Strengths and Weaknesses of the Implementation of Project Management in Public Administration. Leadership and Management, 3(1), 7-16. doi: 10.18334/lim.3.1.2099
JEL: H83, 020, 030 Original Research Language: Russian
Received: 19 Nov 2015, Published: 30 Mar 2016
© Kozlova A.A., Sinyaeva O.Yu. / Publication: Creative Economy Publishers This work is licensed under a Creative Commons BY-NC-ND 3.0
и
For correspondence: siniaeva@list.ru
HIGHLIGHTS
► the main thing is not the sustainability of a public institution or a project, but continuity related to the actions and changes due to changes in internal and external conditions
► one of the weaknesses of project management in the public sphere is the lack of interconnection between strategic and project management
► public officers do not pay enough attention to the risks
► lower administrative officials should be not only the executives, but participants in the decision-making processes
► operation of state structures should be evaluated by the final result of their work, not by the level of their activity
► the application of project approach will contribute to the transition to commercial companies management models, that is, a change of corporate culture and work style of public authorities
► dedicated managers can select and adapt project management models to a specific project
Лидерство и менеджмент, 2016, Том 3, Выпуск 1
Сильные и слабые стороны внедрения проектного менеджмента в государственное управление
Анастасия Козлова1, Ольга Синяева1
1 Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Россия
АННОТАЦИЯ_
Статья посвящена описанию внедрения проектного менеджмента в системе государственного управления. Даны проблемы, часто встречающиеся в государственном управлении, которые можно избежать, благодаря проектному управлению. Перечислены плюсы и минусы использования проектного менеджмента в государственном управлении. Рассмотрен опыт использования управления проектами в исполнительных органах государственной власти Пермского края.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА_
проектный менеджмент, система государственного управления, проектный подход, управление проектами, административная реформа
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:_
Козлова А.А., Синяева О.Ю. Сильные и слабые стороны внедрения проектного менеджмента в государственное управление // Лидерство и менеджмент. — 2016. — Т. 3. — № 1. — С. 7-16. — М: 10.18334/!1т.3.1.2099
JEL: H83, O20, O30 Язык публикации: русский
© Козлова A.A., Синяева О.Ю. / Публикация: Издательство «Креативная экономика» Статья распространяется по лицензии Creative Commons BY-NC-ND 3.0
н Для связи: siniaeva@list.ru
ТЕЗИСЫ
► главное - не устойчивость государственного учреждения или проекта, а преемственность к действиям и изменениям в связи с изменениями внутренних и внешних условий
► одной из слабых сторон проектного управления в государственной сфере является недостаточная взаимосвязь между стратегическим и проектным менеджментом
► государственные служащие не уделяют должного внимания рискам
► чиновники нижних управленческих этажей должны являться не просто исполнителями, а участниками в процессах принятия решений
► деятельность государственных структур следует оценивать по конечному результату их деятельности, а не по уровню их активности
► применение проектного подхода поспособствует переходу к моделям управления коммерческих компаний, то есть изменению корпоративной культуры и стиля работы органов власти
► специализированные менеджеры могут подбирать и адаптировать модели проектного менеджмента под определенный проект
Об авторах:
Козлова Анастасия Андреевна, Институт общественных наук, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Синяева Ольга Юрьевна, кандидат экономических наук, доцент; доцент кафедры государственного управления Института общественных наук, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (siniaeva@list.ru)
Введение
В России 10 лет назад было принято распоряжение Правительства Российской Федерации «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», главной целью которого являлось внедрение в систему государственного управления инструментов и методов управления, выработанных в бизнес-сфере. Такие изменения во всем в мире начались гораздо раньше, с 1980-х гг., и охватили они страны от США, Новой Зеландии, Швеции до Индии, Монголии и Китая. Данные изменения были необходимы, потому что традиционная система государственного управления уже не могла обеспечивать устойчивый рост. Развитие проектного менеджмента в государственном управлении - это определенный ответ на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерархии, централизации, стабильности организации и государственной службы. Выход из кризиса виделся в переосмыслении государственного управления на основе использования принципов проектного менеджмента.
Однако нельзя проектный менеджмент полностью перенять с бизнеса на государственное управление, это может привести к различным неблагоприятным последствиям и к непринятию новой системы. В данной статье проанализированы плюсы и минусы проектного подхода в сфере государственного управления, каких проблем можно будет избежать, а какие неизбежно возникнут, и приведены примеры использования проектного менеджмента в государственном управлении.
Сущность проектного менеджмента
Проектный менеджмент подразумевает четкое определение целей, распределение ответственности и ресурсов, планирование работы с учетом имеющихся рисков и возможностей, постоянное контролирование ситуации и своевременное реагирование на возникающие изменения и отклонения для достижения целей проекта в рамках установленного времени, бюджета и качества.
Стандартные проблемы, возникающие при реализации проектов
Следует привести в пример историю одного проекта: здание Сиднейской оперы, которое стало символом Австралии. Данный проект был запущен в 1959 году, и планировалось, что завершится он через 4 года, а будет затрачено 7 миллионов австралийских долларов. В итоге в 1966
году произошла отставка датского архитектора Йорна Утсона, в 1967 году был назначен новый архитектор проекта, сроки проекта увеличились до 14 лет, а затрачено было почти в 15 раз больше, чем предполагалось1.
Данная ситуация в мире не нова, поэтому, основываясь на данном примере, можно выделить ряд проблем, с которыми обычно сталкиваются при реализации различного рода проектов2:
— нечеткое формулирование целей и результатов проекта;
— нечеткое формулирование сроков реализации проекта;
— недостаточно проработанные стратегия и план реализации проекта;
— неадекватная организационная структура управления проекта;
— несоответствие интересов участников проекта;
— неэффективные коммуникации внутри проекта и с внешними организациями.
Преимущества и недостатки проектного менеджмента в государственном управлении
Проектный менеджмент из своего определения предполагает не просто решение вышеперечисленных проблем, а отсутствие предпосылок к возникновению данных проблем и преодоление трудностей в администрировании и исполнении функций государства. Однако помимо преимуществ возникают также и недостатки, которые тоже, несомненно, нужно учитывать.
Преимущества проектного менеджмента
Во-первых, главное не устойчивость государственного учреждения или проекта, а преемственность к действиям и изменениям в связи с изменениями внутренних и внешних условий (Маркова, 2014). Проводя аналогию с бизнесом, например во время экономического кризиса, наиболее устойчива та компания, которая способна быстро и гибко реагировать на изменения внешних условий. Такими же должны быть и государственные учреждения, которые смогут адекватно смотреть на любые возникающие изменения в мире, предлагать четко сформулированные методы борьбы с ними.
1 История создания Сиднейского оперного театра (2011). Режим доступа: http://www.planet-earth.ru/operny-teatr-sidney/
2 Шестопалов, П. (2015). Выгоды и возможности применения проектного управления в органах государственной власти. Режим доступа: http://mineconomic.pnzreg.ru/
Во-вторых, чиновники нижних управленческих этажей должны являться не просто исполнителями, а участниками в процессах принятия решений, что подразумевает делегирование некоторых полномочий органов власти. Необходимо переходить от традиционной иерархической структуры к горизонтальной, то есть имеется в виду использование командного управления, где определенные полномочия передаются от руководителя отдела к руководителю команды. Таким образом, ответственность за достижение цели проекта распространяется между всеми участниками и не концентрируется в руках одного человека, который стоит выше остальных.
В-третьих, деятельность государственных структур следует оценивать по конечному результату их деятельности, а не по уровню их активности. Во время реализации какого-либо проекта может проводиться масштабная пиар-компания, благодаря которой люди будут верить в неизбежный успех реализации данного проекта и ожидать высоких результатов. А в итоге будет формироваться плохое мнение о деятельности государственных органов, когда после такой активности во время реализации проекта результаты не оправдают своих ожиданий.
В-четвертых, применение проектного подхода поспособствует переходу к моделям управления коммерческих компаний, то есть изменению корпоративной культуры и стиля работы органов власти, что приведет к своевременному выполнению поставленных задач, эффективности совместной деятельности различных подразделений и соблюдению высокого уровня дисциплины.
В-пятых, специализированные менеджеры могут осуществлять помощь государственным учреждениям в реализации каких-либо проектов, подбирать и адаптировать модели проектного менеджмента под определенный проект. Это необходимо на начальной стадии, так как проектные менеджеры уже имеют определенный опыт в данной сфере.
Таким образом, проектный менеджмент поможет усовершенствовать работу органов государственной власти, повысить гибкость и прозрачность их работы.
Недостатки проектного менеджмента
Однако следует учитывать ряд трудностей, которые могут возникнуть при внедрении проектного подхода в государственное управление. При описании сопутствующих проблем во внимание берется
опыт ИОГВ (исполнительных органов государственной власти) Пермского края в сфере управления проектами.
При внедрении проектного подхода в государственное управление создаются основные нормативно-правовые документы регулирования управления проектами (распоряжение губернатора Пермского края «Об оформлении проектов», постановление Правительства Пермского края «Об утверждении Порядка предоставления, отбора, разработки и реализации краевых проектов»3). Но, несмотря на принятие данных документов, оформление материалов по проектам в Пермском крае не соблюдается, информация представляется сложным для восприятия языком, а какие-либо изменения в проекте не всегда отображены в материалах. Хаотичность расположения проектной документации и актуализированной информации, которые как следствие приводят к ненадлежащему управлению проектами, решается путем использования программных средств УП. Так, например, практически каждый чиновник правительства США использует на своем персональном компьютере программные средства УП в составе набора стандартных пакетов программ4. Более того, по данным Международной ассоциации Управления проектами (1РМА), использование современной методологии и инструментария УП позволяет обычно сэкономить порядка 20-30 % времени и около 15-20 % средств, затрачиваемых на осуществление проектов и программ5.
Опыт Пермского края показал, что установка цели являлась одной из главных проблем при внедрении проектного менеджмента, но, несмотря на это, государственные служащие должны уметь корректно формулировать цель проекта. Решение данной проблемы подразумевает, что государственные служащие должны проходить определенное обучение в области проектного менеджмента. Однако даже после этого в Пермском крае не все госслужащие владели базовыми теоретическими знаниями и навыками проектного управления и в принципе не всегда понимали, какой результат они должны будут иметь.
Также одной из слабых сторон проектного управления в государственной сфере является недостаточная взаимосвязь между
3 Постановление Правительства Пермского края от 05.04.2007 № 52-п «Об утверждении Порядка представления, отбора, разработки и реализации краевых проектов»; Распоряжение губернатора Пермского края от 14.03.2007 № 23-р «Об оформлении проектов».
4 Воропаев, В. Управление проектами - неиспользованный ресурс в экономике России. Режим доступа: http://www.e-xecutive.ru/knowledge/announcement/331624/
5 Там же.
стратегическим и проектным менеджментом. Ярким примером является реализация такого проекта, как «Развитие лесопромышленного кластера», целью которого является открытие новых промышленных производств. Проект a priori предполагает транспортную доступность лесопромышленных предприятий к сырью, в то время как региональная «Транспортная стратегия на период 2010-2030 годов», разработанная Министерством градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края, не предусматривает развитие дорожной сети в этом направлении»6. То есть следует реализовывать только те проекты, которые соответствуют стратегии города или региона.
Проблема планирования рисков также имеет место быть. По результатам исследования государственные служащие достаточно эффективно разрабатывают сам проект, составляют план его реализации, распределяют роли, но не уделяют должного внимания рискам. По мнению экспертов, в Пермском крае «работа с рисками развита слабо, так как проектное управление только внедряется. Тот, кто хочет и может, делает это для себя. Отслеживание рисков - интерес руководителей и кураторов проекта. Если им нужно, то будут рекомендации, если нет -нет. Решение о применении на практику рекомендаций тоже зависит от руководителя»7.
Более того, одна из сложностей внедрения проектного подхода в систему государственного управления - это сложность в оценивании результатов проекта. Неумение оценивать результаты «дает неверное представление о соответствии цели и полученного результата» (Магданов, 2013).
Заключение
Таким образом, наряду с плюсами использования проектного менеджмента в государственном управлении неизбежно возникновение ряда проблем, которые не приведут к ожидаемому результату от применения проектного подхода в органах государственной власти. Поэтому необходимо подробно изучать опыт зарубежных стран (однако не следует полностью перенимать зарубежные способы внедрения проектного менеджмента в государственное управление, так как это
6 Бондаревская, А.А. (2010). Управление проектной деятельностью на региональном уровне. В книге Экономика и управление: актуальные проблемы и поиск путей решения (С. 54). Пермь: Пермский государственный университет.
7 Красильников, Д.Г., Троицкая, Е.А. (2009). Новый государственный менеджмент и административная реформа в Пермском крае. В книге Ars administrandi: Ежегодник - 2009 (С. 74-84). Пермь.
может привести к возникновению других проблем) и, конечно же, опыт
ИОГВ Пермского края, для того чтобы не допустить тех ошибок и
проблем, которые уже можно избежать на начальном этапе внедрения
проектного менеджмента в систему государственного управления.
ИСТОЧНИКИ:
Магданов, П.В. (2013). Проблемы теории и практики стратегического планирования (С. 25). Пермь: ПГНИУ.
Маркова, В.Д. (2014). Проектный менеджмент в государственном управлении. В книге Актуальные проблемы развития Новосибирской области и пути их решения (Ч. 2; С. 94-102). Новосибирск: Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН.
Бондаревская, А.А. (2010). Управление проектной деятельностью на региональном
уровне. В книге Экономика и управление: актуальные проблемы и поиск путей решения (С. 54). Пермь: Пермский государственный университет.
Воропаев, В. Управление проектами - неиспользованный ресурс в экономике России. Режим доступа: http://www.e-xecutive.ru/knowledge/announcement/331624/
История создания Сиднейского оперного театра (2011). Режим доступа: http://www.planet-earth.ru/operny-teatr-sidney/
Красильников, Д.Г., Троицкая, Е.А. (2009). Новый государственный менеджмент и административная реформа в Пермском крае. В книге Ars administrandi: Ежегодник. - 2009 (С. 74-84). Пермь.
Постановление Правительства Пермского края от 05.04.2007 № 52-п «Об утверждении Порядка представления, отбора, разработки и реализации краевых проектов».
Распоряжение губернатора Пермского края от 14.03.2007 № 23-р «Об оформлении проектов».
Шестопалов, П. (2015). Выгоды и возможности применения проектного управления в органах государственной власти. Режим доступа: http://mineconomic.pnzreg.ru/
