CC BY
179УДК 947.(571)
Денис Николаевич ГЕРГИЛЕВ,
старший преподаватель кафедры истории России Гуманитарного института Сибирского федерального университета (г. Красноярск), кандидат исторических наук
СИБИРЬ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ ПЕТРА I
SIBERIA IN THE SYSTEM OF PETER THE GREAT'S ADMINISTRATIVE
TRANSFORMATIONS
Проведение губернской реформы 1708 г. привело к значительным территориально-административным изменениям в Сибири. Эти преобразования сближали управление восточными и общерусскими регионами. В ходе реформы вся присоединенная к тому времени территория Сибири вошла в состав крупнейшей Сибирской губернии. Таким образом, административное единство сибирского региона получило более четкое оформление.
The provincial reform of 1708 led to the significant territorial and administrative changes in Siberia. These transformations brought together management of the eastern and all-Russian regions. In the course of reform, all joined Siberian territory at that time became a part of the largest Siberian province. Thus, the administrative unity of the Siberian region was more clearly defined.
Ключевые слова: Петр I, губернская реформа, Сибирь, администрация.
Keywords: Peter the Great, provincial reform, Siberia, administration.
В XVII в. управление Россией было распределено между центральными учреждениями московского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по округам, не систематически, а терри-ториально.1 Такое государственное устройство к началу XVIII в. стало неэффективным. В условиях затяжной Северной войны необходимость проведения реформ была очевидна.
При проведении административных реформ Петр I стремился к достижению трех основных целей: увеличению налоговых поступлений в бюджет государства, административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства.2
Образцом для задуманной государственной реформы Петр Великий избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал принцип камерализма: введение в систему управления четкого
бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному признаку.3
Именным указом 1708 г.4 было объявлено о разделении России на губернии. Территория государства была разделена на 8 губерний, включающих 339 российских городов с уездами: Московскую, Ингерманландскую, Санкт-Петербургскую (с 1710 г.), Киевскую, Смоленскую, Ар-хангелогородскую, Казанскую, Азовскую и самую большую по территории Сибирскую.
Однако окончательное оформление губернского управления произошло лишь в 1712 г. В результате проведения реформы были уничтожены старые центральные органы управления - приказы. Во главе Сибирской губернии был поставлен судья Сибирского приказа М.П. Гагарин.5 В Москве, в Сибирском приказе, утратившем властные полномочия, остался ландрихтер дьяк И.Ё. Чепелев. Обязан-
ности комиссара от Сибирской губернии при Сенате в 1711-1714 гг. исполнял князь В.И. Гагарин.6 Основные функции Сибирского приказа в 1710-х гг. заключались в организации китайских караванов и торговле сибирской пушниной. 21 января 1719 г. Сенатом именным указом было определено «Сибирский приказ и китайский торг ведать, також и дела Сибирской губернии управлять... князю Алексею Михайловичу Черкасскому»7. Сибирский приказ был упразднен во время коллежской реформы Петра I. В 1720-х г. оценка китайских и сибирских товаров была передана Штатс-конторе. По указу Сената от 18 мая 1724 г. Штатс-контора выделила двух офицеров, которые были «вместо Сибирского приказа и оценки сибирских и китайских товаров». Главным из них был майор Г.Е. Засецкий, с 1725 г. именовавшийся «управителем Сибирской канцелярии»8.
Упразднение приказов привело к сосредоточению всех властных полномочий на местах в руках губернатора, старое личное начало в управлении после образования Сибирской губернии в 1711 г. было только усилено. Однако Петр I пытался создать механизмы, которые бы ограничили личную власть губернатора коллегиальными началами. Приступая к проведению реформы в 1708 г., царь предполагал, что губернатор будет управлять губернией вместе с четырьмя «губернскими персонами»: обер-комендантом (командиром всех военных сил), обер-комис-саром (ответственным за денежные сборы), обер-провиантом (ответственным за хлебные сборы) и ландрихтером (главой губернской юстиции). Реально в российских губерниях была введена только должность обер-коменданта.9
Результатом новой попытки придать власти губернатора коллегиальный характер стал именной указ от 24 апреля 1713 г., которым царь повелевал «учинить ландра-торов». Кандидатов в ландраты (двух человек) должен был представлять губернатор, а утверждать Сенат. Предполагалось, что ландраты составят при губернаторе
совет и будут «все дела с губернатором делать и подписывать»10. В 1714 г. прошли оживленные переговоры между князем М.П. Гагариным и Сенатом, в ходе которых были отобраны 18 «царедворцев» для назначения ландратами в Сибирь. Но губернский совет ландратов в Сибири, как и во всей России, не успел вступить в действие, так как именной указ от 28 января 1715 г. полностью изменил их обязанности в местном управлении.11
Бюрократическим аппаратом, позволявшим князю М.П. Гагарину успешно справляться со своими обязанностями, был новый орган - Сибирская губернская канцелярия. В 1713 г. все дела в ней вершили пять дьяков и 24 подьячих - семь старых, два «средней статьи» и 15 молодых. Структура канцелярии была в основном унаследована от Тобольской приказной палаты. Известно о действии в это время приходного и расходного, разрядного и судного «столов» губернской канцелярии.12 По указу о разделении России на губернии в состав Сибирской вошли города: Тобольск, Енисейск, Илимск, Тара, Березов, Сургут, Тюмень, Томск, Манга-зея, Иркутск, Кузнецк, Туринск, Верхотурье, Якутск, Красноярск, Пелым, Нарым и Кетск, а также приписанные вновь «поморские города» - Кунгур, Пермь Великая, Чердынь, Соль Камская, Кай-городок, Яренск и Вятка с уездами.13 Присоединение «поморских городов» к Сибирской губернии происходило с личного разрешения Петра I14 при активном посредничестве князя А.Д. Меньшикова, за которое М.П. Гагарин приказывал дьякам Сибирского приказа прислать ему собольи и лисьи меха.15 Свою версию присоединения этих городов выдвинул В.Н. Татищев, по мнению которого основным движущим элементом была жадность М.П. Гагарина.16 Учреждение Сибирской губернии привело к ликвидации старой единицы административного деления -разряда, но сам принцип объединения нескольких уездов сохранился.
Реализация губернской реформы привела к замене старого термина «воевода»
новым - «комендант», причем иногда они встречаются как взаимозаменяемые в одном и том же документе. В Сибири князь М.П. Гагарин повелел «воевод писать комендантами» после своего приезда в Тобольск в октябре 1712 г.17
Петр I предпринял попытку отделить гражданское управление от военного на уровне уезда. Именным указом от 28 января 1715 г. были полностью изменены обязанности ландрата в местном управлении. Согласно этому указу должности обер-коменданта и коменданта упразднялись в тех городах, где не было военного гарнизона. Комендант должен был стать исключительно командиром гарнизона, а его административные, судебные и фискальные обязанности переходили к ландратам. Указом от 10 ноября 1715 г. ландратам было велено провести перепись крестьян, бобылей и других тяглецов.18
Само законодательство 1715 г. о лан-дратах почти не нашло применения в Сибири. Во всех городах Сибирской губернии были военные гарнизоны (либо регулярные военные части, либо служилые люди «по прибору»), поэтому в большинстве городов сохранились коменданты, которые продолжали исполнять прежние обязанности. Нет данных о разделении Сибирской губернии на ландратс-кие доли и о переписи дворов ландрата-ми. В Санкт-Петербург по требованию Сената ландратских переписных книг из Сибири прислано не было, а сами ланд-раты по вызову не явились.19
Сохранились сведения о деятельности только двух ландратов в Сибирской губернии - тобольского В.П. Грекова и якутского И. Ракитина. В.П. Греков управлял Тобольском вместе с обер-комен-дантом С.П. Карповым в 1717-1719 гг., князь М.П. Гагарин назвал его в письме царскому секретарю А.В. Макарову даже «ландратом Сибирской губернии». Якутский ландрат И. Ракитин сменил в 1716 г. коменданта П. Немтинова и единолично управлял уездом до 29 марта 1720 г.20
Будучи в должности «начального человека» Сибирского приказа, в последствии сибирского губернатора, М.П. Гагарин
полностью контролировал в 1706-1718 гг. все назначения на должности воевод, обер-комендантов, комендантов и ландратов. После возникновения Сибирской губернии по его предложениям из Сената в Сибирь было послано «ис шляхетства для правления дел тамошних 48 человек».
С 1711 г. по 1719 г., на должностях обер-комендантов, комендантов и ландра-тов в Сибири работали 57 человек, в том числе 32 стольника, 8 московских служилых людей «по отечеству», 8 офицеров, 1 выходец из московской Мещанской слободы, 3 дьяка и 5 выходцев из сибирских дворян и детей боярских.21
Выбирая среди претендентов на должности воевод и комендантов, М.П. Гагарин стремился окружить себя родственниками и старыми «знакомцами». При назначении на должности комендантов и ландратов князь М.П. Гагарин учитывал более не «породу», а «заслуги», административный опыт и преданность претенден-та.22 Так, в 1708-1709 гг. на службе в Сибири пребывали трое племянников князя М.П. Гагарина.23 Должность коменданта Томска в 1713-1715 гг. занимал «свойственник» М.П. Гагарина стольник Р.А. Тарханиотов.24
Мероприятия князя М.П. Гагарина по отбору верных ему чиновников вступали в противоречие с законодательством Петра I. Губернская реформа привела к крупным изменениям в обеспечении гражданской службы, которые свидетельствуют о бюрократизации общества. Состав и обеспечение служащих губернской канцелярии были определены именным указом 1715 г. Согласно этому указу губернской канцелярией единолично руководил губернатор с жалованьем в 1 200 руб. и 600 пудов хлеба.25 Канцелярские дела вершили подьячие, которым было определено фиксированное жалованье: старым подьячим - 60 руб. и 30 пудов хлеба, «средней статьи» - 40 руб. и 20 пудов, молодым - 15 руб. и 10 пудов хлеба в год.26 В том же году было определено жалованье ландрату и его подчиненным: ландрат - 120 руб. и 120 четвертей хлеба,
комиссар - 60 руб. и 60 четвертей хлеба, четырем подьячим - по нормам, определенным для губернской канцелярии. Жалованье за должность вводилось вместо окладного жалованья, «кормление от дел» отныне квалифицировалось как взяточничество.
Приказчики, назначавшиеся комендантом, оставались главным звеном управления «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». В 1711 г. появился именной указ, по которому этот пережиток кормленческой системы управления вообще упразднялся, а вместо приказчиков в слободах должны были выбираться из крестьян бурмистры: в больших слободах по три, в малых - по два человека. В некоторых сибирских слободах приказчики действительно исчезали (острогами они продолжали управлять и после 1711 г.). Восстановление власти казенных приказчиков в слободах относится исследователями к 1716 г.27 Но бурмистры в деревне сохранялись и после этого: в 1721 г. с томских крестьян собирали по три копейки с одной десятины казенной пашни «на выборных бурмистров»28.
Создание бюрократического органа надзора за деятельностью государственных чиновников стало главным новшеством губернской реформы. Именным указом от 2 марта 1711 г. был учрежден институт фискалов. Организация и обязанности фискалатуры были подробно определены именным указом от 17 марта 1714 г. Во главе ее был поставлен обер-фискал и с ним четыре «товарища», «в том числе два из купечества, которые б могли купеческое состояние тайно ведать». Обер-фис-кал назначался царем и непосредственно «сносился» с Сенатом. При губернских канцеляриях назначались провинциал-фискалы с тремя «товарищами», в городах («смотря по пропорции города») - от одного до двух фискалов.29
Учреждение фискалов, доходы которых зависели от количества и качества их доносов, вызывало повсеместное недовольство в России. С тем же отношением фискалы встречались и в Сибири. Сибир-
ский провинциал-фискал И.И. Уваров жаловался князю М.П. Гагарину на то, что в городах Сибири коменданты препятствуют деятельности фискалов. Отношение сибиряков к этой должности ярко проявилось в деле о назначении енисейского фискала. Комендант Енисейска послал служилого К. Аксенова с доношени-ями к губернатору в Тобольск. От князя М.П. Гагарина казак привез запечатанный пакет с указами для коменданта. В пакете оказался указ о назначении К. Аксенова енисейским фискалом (назначение фискалов входило в полномочия губернатора). Все жалобы и просьбы К. Аксенова об освобождении его от позорных обязанностей оказались безответны.30
В итоге губернская реформа привела к перестройке управления Сибири на бюрократических началах и по «иноземным» образцам. Властные полномочия Сибирского приказа перешли к губернатору, что привело к унификации управления краем в рамках всего российского государства. Сложилась иерархия местного управления из четырех звеньев, характерная для бюрократической организации: губерния - разряд (обер-комендантская провинция) - уезд - крестьянские остроги и слободы и ясачные волости. Важным этапом в становлении бюрократического управления стали замена принципа «породы» принципом «заслуги» при повышении по службе, введение жалованья за «должность», присяги «на верность государственной службе». Создание института фискалов стало проявлением бюрократического принципа недоверия «слугам» государства сверху донизу. В ходе реформы выросла численность аппарата управления: если в 1699 г. в Сибири количество воевод и их «товарищей», дьяков и подьячих всех приказных изб составляло 153 человек, то в 1715 г. числились уже 184 чиновника.31
Эти преобразования сближали управление восточными и общерусскими регионами. В ходе губернской реформы 1708 г. вся присоединенная к тому времени территория Сибири вошла в состав крупней-
шей Сибирской губернии. Таким образом, административное единство сибирского региона получило более четкое оформление. Однако необходимо учитывать, что в состав губернии вошли и территории, лежавшие за пределами географического региона, значительная часть Урала, а также так называемые поморские города. Конечно, такая административная единица была чрезвычайно громоздкой для эффективного управления.32
В период петровских реформ аппарат местного управления подвергся серьезной модернизации, которая рационализировала административно-территориальное деление, разделила компетенции центральных и местных органов власти, унифицировала структуры управления, ограничила возможности для произвола властей, отделила суд от администрации. Новый аппарат местного управления, в том числе в восточных регионах России, в значительной степени был установлен по общероссийскому образцу. При этом, несмотря на несомненные успехи в деле унификации системы управления на уровне центральных институтов, местное управление по-прежнему характеризовалось региональными и локальными линиями, что в значительной степени обуславливалось сохранением традиционных структур низового управления. Конечно же, на среднем уровне (губернско-провинциальном) во многом стихийно сложившаяся система XVII в. уступила место европеизированной шведско-германской структуре, введенной во всем государстве. Что же касается посадского, острожного и сельского уровней, то изменения здесь произошли чисто терминологические. Абсолютно не задетыми петровскими реформами оказались коренные народы Сибири.
1 Развитие русского права второй половины XVII-XVIII вв. М., 1992. С. 127-130; Административно-территориальное устройство России. История и современность. М., 2003. С. 58-98.
2 Ключевский В.О. Сочинения : в 9 т. Т. 4. Курс русской истории. М., 1989. Ч. 4. С. 368.
3 Анисимов Е.В. Империя. Возникновение и рост. Поворот к Европе // Власть и реформы от самодержавной к советской России. СПб., 1996. С. 120.
4 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ) - 1. Т. 4. №2218. 1708. 18 декабря.
5 Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого: следствие по делу сибирского губернатора М.П. Гагарина. Новосибирск, 1996. С. 47.
6 Седов Д.О. Строители империи: очерки государственной и криминальной деятельности сподвижников Петра I. Новосибирск, 1996. С. 107, 224.
7 Российский государственный архив древних актов (РГАДА). Ф. 248. Кн. 156. Ё.121, 121 об.
8 РГАДА. Ф.248. Кн. 1926. Ё.57-58; Кн. 1943. Ё. 897.
9 ПСЗРИ - 1. Т. 4. №2097 от 12 марта 1706 г., 2135 от 17 января 1707 г.
10 ПСЗРИ - 1. Т. 5. №2673 от 24 апреля 1713 г.
11 ПСЗРИ - 1. Т. 5. №2964 от 10 декабря 1715 г.
12 Азиатская Россия в геополитической и цивилизационной динамике. XVI-XX вв. / В.В. Алексеев [и др.] ; Ин-т истории и археологии УрО. М., 2004. С. 213.
13 ПСЗРИ - 1. Т. 4. №2218. 18 декабря 1708 г.
14 Письма и бумаги императора Петра Великого. Т. V. Вып. 1. СПб., 1907. С. 131.
15 РГАДА. Ф. 214. Оп. 5. Д. 942-а. Ё. 1 об - 2.
16 Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири в XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. М.-Новосибирск, 2003. С. 33.
17 Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / под ред.
B.В. Коновалова. Тюмень, 2000. С.42.
18 ПСЗРИ - 1. Т. 5. №2964 от 10 декабря 1715 г.
19 Клочков, М.В. Население России при Петре Великом по переписям того времени. Т. 1. Переписи дворов и населения (1678-1721). СПб., 1911.
C. 318-350.
20 Иванов В.Ф. Русские письменные источники по истории Якутии XVIII - начала XIX вв. Новосибирск, 1991. С. 56.
21 Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири в XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. С. 86. Вершинин Е.В. Воеводское управление Сибири (XVII в.). Екатеринбург, 1998. С. 160.
22 РГАДА. Ф.214. Оп. 5. Д. 2648. Ё. 36об.
23 РГАДА. Ф.214. Оп. 5. Д. 1865. Ё. 2; Д. 1956. Ё. 1; Ф. 248. Кн. 156. л.3.
24 РГАДА. Ф.214. Оп. 5. Д. 2662. Ё. 1-24.
25 Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. №1. С. 6.
26 ПСЗРИ - 1. Т. 5. №2879 от 28 января 1715 г.
27 Власть в Сибири: XVI - начало XX вв. / сост. М.О. Акишин, А.В. Ремнев. 2-е изд., пе-рераб. и доп. Новосибирск, 2005. С. 50.
28 Емельянов Н.Ф. Население Среднего При-обья в феодальную эпоху (состав, занятия и повинности). Томск, 1980. Ч.1. С. 132.
29 ПСЗРИ - 1. Т. 5. 2786 от 17 марта 1714 г.
30 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727 гг. М., 1902. С. 305.
31 Писарькова Ё.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII вв. М., 2007. С. 115.
32 Азиатская Россия в геополитической и цивилизационной динамике. XVI-XX вв. С. 333.
