CC BY
474
СОЦИАЛЬНЫЕ ЗАБОТЫ
Владислав АНТРОПОВ
ШВЕДСКИЙ ОПЫТ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
В экономической модели Швеции первостепенную роль играет социальная политика, которая призвана создавать нормальные условия воспроизводства рабочей силы - обстоятельство исключительной важности для Швеции, если иметь в виду специфику её развития и место в международном разделении труда. В свою очередь, это является инструментом ослабления социальной напряжённости, нейтрализации классовых антагонизмов и конфликтов. В шведской модели социальная политика способствует преобразованию отношений в духе социальной справедливости, выравниванию доходов и сглаживанию экономического неравенства.
Важнейшим компонентом социальной политики Швеции и стержневым элементом шведского "государства всеобщего благосостояния" является система социальной защиты. Когда в конце 70-х годов XX века в ряде экономически развитых стран мира был проведён опрос среди молодых людей о том, что они считают наибольшим достижением своей страны и общества, доля тех, кто выбрал в этом качестве систему социальной защиты, распределилась следующим образом: Швеция - 60%, Англия - 45, Западная Германия - 30, Швейцария - 25, США - 24 и Франция - 11%1. Значение социальной защиты в Швеции может быть проиллюстрировано и статистическими данными. Если принимать в расчёт только доход в форме зарплаты (в среднем около 2,5 тыс. долларов в месяц), то 36% населения страны можно было бы отнести к разряду бедных (наивысший показатель в группе промышленно развитых стран мира). Однако после перераспределения совокупного общественного дохода через систему налогов и социальных выплат (1/3 госбюджета уходит на социальные нужды) плюс соци-
1 Heclo H., Madsen H. Polky and politics in Sweden, Temple University Press, Philadelphia, 1987. - P. 154.
© Антропов Владислав Владимирович - к.э.н., к.филос.н., доцент кафедры "Экономическая теория"МГТУим. Н.Э. Баумана.
альные статьи расходов муниципальных бюджетов и выплаты из пенсионных и иных страховых фондов), в категорию бедных попадает всего лишь 5,6% населения. Сравнимые аналогичные показатели для США составляют соответственно 27% и 17%.
Предыстория социального государства
В отличие от американской и других схожих с ней систем социальной защиты, основополагающим принципом шведской социальной модели является её универсальность, то есть охват всех слоёв населения. Вторым по важности принципом, характерным для многих европейских "социальных экономик", в наибольшей степени реализованным в Швеции, является принцип солидарности, состоящий в том, что все граждане равным образом и вне зависимости от их социального статуса принимают участие в финансировании системы социальной защиты, внося соразмерный своим доходам вклад. Наконец, необходимым элементом в такой системе выступает государство, берущее на себя функции перераспределения социальных благ от обеспеченных к наиболее уязвимым категориям населения. Дороговизна подобной системы (уровень налогообложения в Швеции составляет около 67%, он является одним из самых высоких в мире) в полной мере компенсируется высокой степенью социальной защищённости населения, отсутствием шокирующих контрастов между богатством и бедностью и, соответственно, высокой политической и социальной стабильностью.
Истоки шведской системы социальной защиты восходят к 80-м годам XIX столетия. В это время Швеция, так же как и другие скандинавские страны, была аграрной страной, более 50% населения которой жило в деревнях и занималось рыболовством и сельским хозяйством. До Первой мировой войны Швеция была одной из беднейших стран Европы, что явилось не последней причиной переселения миллионов шведов в Северную Америку.
Ключевой датой в шведской социальной политике стал 1913 год, когда шведский парламент почти единогласно утвердил введение системы основных (народных) пенсий. Эта система пенсионного обеспечения включала в себя два компонента. Первый - это пенсионное страхование, финансировавшееся из страховых взносов застрахованных лиц. Как взносы, так и выплаты определялись, исходя из доходов, и рассчитывались индивидуально. Структура этой системы страхования отражала существенные различия, которые были в оплате труда мужчин и женщин в то время. Следует отметить, что в начале 1930-х годов пенсионные выплаты были минимальными и соответствовали зарплате, которую получал промышленный рабочий за несколько часов своего труда. Таким образом, реальное финансовое значение пенсионного страхования для того времени было незначительным. Второй компонент пенсионного страхования -пенсия по инвалидности - финансировался государством, размер выплат зависел как от дохода, так и от потребностей потерявшего трудоспособность работника. Как правило, эта пенсия выплачивалась лицам старше 67 лет, которые не имели средств к существованию. Около одной трети пенсий из фонда дополни-
тельного пенсионного страхования выплачивалось нетрудоспособным лицам моложе 67 лет, а две трети - на общих основаниях лицам старше 67 лет1. Для того времени размеры пенсионного обеспечения были достаточно низкими и не могли гарантировать достойный уровень жизни пожилому человеку. Обе части пенсионного обеспечения базировались на разных принципах финансирования. Первая - на основе либерального принципа индивидуальной ответственности (за счёт самостоятельной выплаты страховых взносов), а вторая - на основе государственного финансирования.
В 1930-1940 годах Швеция столкнулась с рядом проблем в социально-экономической области. К ним следует отнести и растущую безработицу, вызванную всеобщим экономическим кризисом 1930-х годов, и бедность, связанную с увеличением числа пожилых неработающих людей и ростом числа многодетных бедных семей, и кризис рождаемости - все эти трудности привели в 1932 году к смене власти. Важнейшей целью избранного социал-демократического правительства было реформирование шведского общества на основе государственного вмешательства и изменения политической системы страны. Одной из особенностей политической системы Швеции стала ориентация на всеобщее согласие, которое, проявлялось в том, что в парламентских комиссиях по выработке экономической и социальной политики могли принять участие все представленные в парламенте партии и таким образом получить возможность влиять на предложенные большинством реформы.
Основная задача нового правительства в социальной политике, которую оно должно было решать, состояла в выведении незанятого населения на рынок труда. Речь шла об осуществлении принципа "всеобщей занятости", который тогда в социал-демократическом словоупотреблении обозначался как "рабочий принцип". Активная политика на рынке труда признавалась важнейшей целью борьбы против безработицы с точки зрения профсоюзов. Следующей задачей социал-демократической партии в сфере занятости было введение в 1934 году государственной поддержки профсоюзного социального страхования по безработице. В соответствии с новой системой страхования по безработице, названной "моделью Гента" - по имени бельгийского города - государство финансово поддерживало кассы страхования по безработице, основанные и управлявшиеся тогда национальными профсоюзами. Тем не менее проблема состояла в том, что пособия по безработице были так же незначительны, как и пенсии. Поэтому в 1930-е годы страхование по безработице не получило достаточного распространения. Однако вскоре усиление политической власти профсоюзов привело к расширению государственной поддержки, и в 1941 году страховые кассы профсоюзов добились регистрации профсоюзного страхования по безработице и получения государственных дотаций. Но самой существенной проблемой в данной области был вопрос об унификации страхования по безработице. Согласно "модели Гента" страхованию по безработице не подлежали те категории тру-
1 Henningsen, B. Der Wohlfahrtsstaat Schweden, /Nordeuropaeische Studien, Band 21/, Nomos Verlag, Baden-Baden, 1986. S. 92-93.
дящихся, которые были либо длительное время безработными, либо оказывались таковыми в течение определённого времени не один раз. По этой причине количество не являющихся застрахованными работников в 1950 году оценивалось от 700 000 до 2 450 000 человек1. С этой точки зрения, по мнению ряда исследователей, решение о государственной поддержке профсоюзных касс страхования по безработице было ошибкой, поскольку при высокой степени организации профсоюзного движения в Швеции такая, управляемая одними профсоюзами система не смогла бы быть достаточно эффективной. В отличие от профсоюзов, парламентские партии предпочитали управляемую на государственном уровне систему обязательного страхования, что, безусловно, привело бы к потере профсоюзами важной сферы своего влияния. Однако профсоюзные организации были достаточно сильны, чтобы и в дальнейшем с успехом добиваться расширения финансовой поддержки государства. Главной целью профсоюзов в этом вопросе являлось сохранение профсоюзного влияния на рабочее движение, что было для них, несомненно, важнее, нежели принцип распространения страхования по безработице на всех работающих путём введения единой всеобщей системы страхования на государственном уровне.
Становление шведской модели
В 1946 году прежняя система пенсионного страхования была заменена новой, финансирование которой осуществлялось в основном за счёт бюджетных средств. Первоначально новая система пенсионного обеспечения охватывала только пенсионеров по возрасту, но затем постепенно была распространена на инвалидов и вдов. Введение подобной системы финансирования было не только в интересах социал-демократов и их электората, но и соответствовала также интересам сельского населения, которое представляли тогда крестьянская и консервативная партии Швеции. Новая система пенсионного страхования охватывала практически всё трудоспособное население - как мужчин, так и женщин. Основная пенсия была существенно повышена, а пенсионные выплаты стали достаточными для обеспечения безбедной жизни рядового пенсионера: в том случае, если пенсия не превышала 20% от средней заработной платы в промышленности, её уровень позволял пенсионеру, как правило, жить без дополнительной финансовой поддержки из других источников. Начиная с этого времени, согласно статистическим данным, пенсионеры впервые не попадают в группу населения с низкими доходами. В дальнейшем система всеобщего пенсионного страхования была дополнена жилищным пособием (для пенсионеров, живущих по договору найма) таким образом, что региональные различия прожиточных минимумов выравнивались.
В 1948 году было введено всеобщее обязательное медицинское страхование (ОМС). Согласно новой системе ОМС подлежали все трудящиеся в трудоспособном возрасте. Помимо этих основных схем социальной защиты в эти годы в
1 Sozialstaat in Europa. Geschichte, Entwicklung, Perspektiven, Westdeutscher Verlag, 2001. S. 178.
Швеции были введены также и другие дополнительные формы государственной поддержки, среди которых, в частности, можно назвать пособие для родителей, которое заменило средства, выплачиваемые до этого матерям при рождении ребёнка. До 1955 года наиболее развитой областью социального страхования являлась система страхования от несчастных случаев, которая финансировалась взносами предпринимателей. В 1955 году существовавшая до того система страхования от несчастных случаев на производстве была включена в общую систему всеобщего ОМС, а в 1976 году эта система была улучшена путём введения принципа полной компенсации потерянных доходов.
Развитие системы социального страхования в Швеции означало также и трансформацию управления этой системой. Для первых схем социального страхования, таких как страхование от несчастных случаев на производстве и пенсионного страхования, существовали специальные органы - государственное страховое общество и государственный пенсионный наблюдательный совет, которые осуществляли управление этой системой. Последний в своей работе опирался на собственные местные пенсионные учреждения во всех районах страны. В отличие от пенсионного страхования и страхования от несчастных случаев, система медицинского страхования ещё до 1955 года имела собственные органы управления - больничные кассы, членами которых являлись представители политических партий, религиозных объединений и профсоюзов. В результате реформы медицинского страхования 1955 года прежние больничные кассы (после объединения с кассами пенсионного страхования они были переименованы во "всеобщие кассы социального страхования"), не являясь частью государственного управленческого аппарата, сохранили свою самостоятельность. Эти региональные учреждения, имевшие собственные наблюдательные советы, члены которых назначались правительством и парламентом, подчинялись центральному органу шведской системы социального страхования - государственному учреждению страхования.
Важным вопросом организации системы социального страхования в Швеции является её финансирование. Для довоенной системы пенсионного страхования была характерна аккумуляция страховых взносов в едином государственном пенсионном фонде, пополнение которого также производилось напрямую из государственного бюджета. Реформа пенсионного страхования, проведённая после Второй мировой войны, оставила в силе прежнюю форму финансирования пенсионного фонда из государственного бюджета. Однако финансирование всеобщей дополнительной пенсии осуществлялось уже не за счёт государственных средств, а за счёт страховых взносов работодателя, которые вычитались из общей суммы зарплаты работающих на предприятии. На сегодняшний день работодатели уплачивают несколько разновидностей страховых взносов, определяемых теми видами социального страхования, которые существуют в Швеции.
Общий обзор шведской системы социальной защиты не был бы полным без упоминания двух других форм участия государства в социально-экономической сфере. Во-первых, это обширные государственные жилищные субвенции. Почти 20% шведского рынка жилья контролируются специальными кооперативны-
ми организациями. Кроме того, финансирование кооперативного жилищного строительства в Швеции осуществляется в основном за счёт государственных субвенций: так, почти 15% квартир на рынке жилья принадлежат к этому типу. Во-вторых, это обширные аграрные субвенции, целью предоставления которых является поддержание конкурентоспособности национальных сельхозпроизводителей на мировом уровне. Предоставление этих субвенций способствовало не только стабильности развития сельского хозяйства, но и предотвращению громких протестов в связи с вынужденными сокращениями в сельскохозяйственном производстве.
Шведская семья в социальной политике
Важной социально-экономической задачей, которую приходилось решать правительству Швеции тех лет, было проведение новой семейной политики и, прежде всего, преодоление кризиса рождаемости в стране и принятие мер для содействия приросту населения. Если в 1930-1940-х годах основной акцент в шведской семейной политике был сделан на той модели семьи, в которой главную роль играл супруг, своим трудом содержавший всех остальных членов семьи, то уже в 1946 году согласно внесённому правительством новому законопроекту финансовая поддержка оказывалась уже и женщинам, которые в случае болезни могли рассчитывать на денежное пособие, а также специальные дотации, выплачивавшиеся на детей. Таким образом, новая социальная политика включала в себя ряд мер, которые существенно улучшали финансовое положение жён и детей по отношению к их супругам и отцам. Наиболее интересным моментом здесь представляется та деталь, что пособие на детей выплачивалось непосредственно матери, а не отцу, что, конечно же, снижало случаи нецелевого использования отдельными "несознательными" отцами семейств выделяемых государством средств на содержание детей. Следует отметить, что закон о детских пособиях укреплял прежде всего положение матерей, поскольку государство выплачивало пособие независимо от того, были ли в браке родители или были разведены, поддерживал ли разведённый супруг ребёнка или нет. Проводившаяся в те годы социальная политика в отношении семьи преследовала две противоречивые цели. С одной стороны, за счёт введения детских пособий и финансовой поддержки матерей поддерживался распространённый в те годы стереотип женщины-домохозяйки, истинное предназначение которой -работа по дому и уход за детьми. С другой стороны, эта политика укрепляла положение матерей в рамках семьи и делала женщин всё более независимыми от их мужей. За первые 15 лет своего правления социал-демократы так перестроили шведскую социальную политику и систему социального страхования, что с 1950-х годов Швеция имела совершенно новую систему социальной защиты. Уже с 1948 года пенсии по старости были настолько велики, что позволяли пожилым не обращаться к другим источникам дохода для обеспечения своей жизни. Детские пособия выплачивались для всех детей страны, независимо от уровня дохода их родителей. Медицинское страхование и страхование по безработице были ещё добровольными, но, несмотря на это, они частично фи-
нансировались государством и находились под его контролем. Минимальная защита от неблагоприятных жизненных обстоятельств была гарантирована практически для каждого. Таким образом, в разработке и реализации этой социальной политики социал-демократы выступили настоящими новаторами, целью которых было улучшение экономического положения не только отдельных групп трудящихся, но и всего населения страны в целом.
Скандинавская модель социального государства в том виде, как она формировалась в 1950-1960-е годы, содействовала постепенному уравниванию женщин и мужчин в экономической сфере, что, в частности, проявлялось в ориентации социальной политики, направленной на стимулирование женщин самостоятельно и независимо от своих семей иметь собственный источник дохода, а значит, быть полноправными участниками рынка труда. Эта часть социальной политики, которая, надо признать, следовала общей, характерной для многих стран тенденции усиления роли женщин в экономической сфере, несомненно оказала существенное влияние на шведское общество. Можно отметить несколько особенностей этой тенденции, характерных именно для Швеции. Во-первых, это касается системы школьного образования, в которой женщины, как и мужчины, ориентировались теперь на профессиональную подготовку и учёбу, а в дальнейшем - на получение квалифицированных рабочих мест наравне с мужчинами. Плохо ли это или хорошо, когда семейные ценности и заботы уходят подчас на второй план, а основным становится осуществление того, что совсем недавно было прерогативой мужчин, то есть профессиональный рост и делание карьеры, - другой вопрос. Во-вторых, существенные изменения происходят в сфере оплаты труда. Равная оплата труда за равный труд как для мужчин, так и для женщин - цель, которой, к сожалению, не достигли до сего дня даже в Швеции. И, наконец, растущий общественный сектор нуждался в женских рабочих руках, особенно в тех отраслях, где их доля была традиционно высока. Все эти особенности, связанные с новой ролью женщины в шведском обществе, привели к развитию новых отраслей социального обеспечения: организации детских садов, групп продлённого дня и др. Итак, вовлечение женщин в общественное производство привело к широкому участию их в системе социального страхования. Однако половая дифференциация по доходам, характерная для рынка труда, воспроизводилась в большей или меньшей степени системой социального страхования, поскольку эта система базировалась на принципе страхования дохода.
Итоги шведских реформ
В конце Второй мировой войны Швеция находилась в выгодной экономической ситуации: отсутствие военных действий и не затронутая разрушениями промышленность позволили избежать груза восстановления народного хозяйства практически с нуля, как это было в других европейских странах. Экономический рост Швеции после войны был таким, что позволил ей занять третье место среди самых богатых стран мира.
"Золотой век" шведской социальной модели пришёлся на 60-е - начало 70-х годов XX века, когда Швеция по показателю национального дохода на душу
населения занимала третье место в списке богатейших стран Европы. Экономический кризис 1970-х годов сказался в Швеции несколько позже, чем в других западноевропейских странах: только с 1977 года его последствия стали ощутимыми. Выросший уровень безработицы и дефицит бюджета привели к сокращению занятых в государственном секторе. К началу 1990-х годов уровень безработицы в Швеции достиг среднеевропейского уровня и находился в пределах от 10 до 14%. Всё это давало некоторым аналитикам основания рассматривать этот кризис как конец шведской модели. В начале 1990-х годов социал-демократы должны были вновь искать ответы на вопросы, касающиеся будущего шведского государства, находить решение проблем эффективности шведской модели социального государства и согласия избирателей и впредь поддерживать непрерывное расширение социального государства и государственного сектора. С начала 1990-х годов вне зависимости от политической ориентации правящего кабинета наметилась тенденция к постепенному сокращению государственного финансирования социального сектора, а также к пересмотру объёмов пособий, ограничению временных рамок их получения и сокращению числа занятых в социальном секторе. В парламенте и в разных политических партиях обсуждаются идеи перехода от всеобщего к избирательному принципу социальной защиты, то есть поддержке наиболее уязвимых групп населения. Реализация подобных сценариев структурной реформы таит в себе немалый риск, связанный с тем, что создававшаяся десятилетиями социал-демократами "уравнительная" система имеет достаточно сильную поддержку не только среди левых, но даже и среди либерально настроенных избирателей. Даже умеренное сокращение расходов на социальную сферу, как правило, вызывает болезненную реакцию населения и профсоюзов. По этой причине нынешнее социал-демократическое правительство вынуждено считаться с подобными настроениями.
Поиск новых ответов и идей происходил на фоне растущей неолиберальной критики со стороны консервативных партий, требовавших изменения социальной политики в духе "тетчеризма" и "рейганомики". Противодействие правительству исходило также и со стороны шведского союза работодателей (8ЛБ), и со стороны крупных фирм, грозивших перевести свои активы за границу. Для разрешения сложившейся ситуации правительство разработало так называемый "третий путь" финансовой политики, расположенный между неолиберальной, с одной стороны, и кейнсианской - с другой, экономической политикой. Он базировался на сдерживании зарплаты и на экономической политике, ориентированной на совокупное предложение. Экономическая политика "третьего пути" означала, что прежними позициями социал-демократы в социальной политике, ориентированной на всеобщее благосостояние, частично пожертвовали в целях контролируемого преобразования шведского общества, для того, что часто называли "новой экономикой". Этот процесс трансформации может рассматриваться и как социал-демократический проект преобразований, необходимых для спасения социального государства. Это означало, что, во-первых, социал-демократическая партия пыталась искать компромиссы между разными социальными интересами, а во-вторых, социал-демократы вынуждены были пере-
страивать социальные учреждения в соответствии с нормами Евросоюза. Наконец, изменения в социальной политике теперь были уже связаны как с новыми процессами глобального экономического характера, так и с изменением ценностных ориентиров в самом шведском обществе.
Социал-демократы постарались придать традиционным левым ценностям (социальной справедливости и социальной защите) новое, соответствующее времени звучание. Эту перемену акцентов можно отчётливо проследить в тех политических решениях, которые были приняты внеочередным съездом шведской социал-демократической партии в марте 2000 года, на котором, в частности, отмечалось, что "каждая социальная реформа в Швеции была победой - не только для реализации социального обеспечения и справедливости, - но и победой для дальнейшего экономического развития в целом. История показала, что социальная справедливость способствовала тому, чтобы сделать Швецию технологически и экономически прогрессивной"1. Последствия проведения "новой политики" не стали для Швеции безусловным прорывом вперёд, они противоречивы, но свидетельствуют о положительных тенденциях в социально-экономической сфере.
* * *
Одной из определяющих черт шведской модели является высокий уровень национальной солидарности шведов. Сегодня это проявляется в сплочённости профсоюзов с наёмными работниками, консолидации основной массы населения в стремлении к достижению высокого уровня социальных гарантий и экономического благосостояния. Широко распространённая в других странах с рыночной экономикой практика активного противостояния профсоюзов и работодателей в Швеции практически отсутствует. Значительную роль в этом процессе сыграло подписанное в 1938 году соглашение между Центральным объединением профсоюзов Швеции и Шведским союзом работодателей, в котором были оформлены взаимоотношения между трудовыми коллективами и предпринимателями. Именно благодаря национальной солидарности стала возможна налоговая политика, которая в сочетании с социальной политикой образует механизм более равномерного распределения личных доходов граждан.
В наши дни социальное государство в Швеции уже не воспринимается как результат борьбы за власть между трудом и капиталом, политикой и рынком, а скорее существует как система общественного согласия, которая делает Швецию с её высокообразованной и конкурентоспособной рабочей силой привлекательным местом для международных инвестиций и финансового капитала, где социальное государство побуждает граждан участвовать в экономическом развитии общего для всех дела.
1 Sozialstaat in Europa. Geschichte, Entwicklung, Perspektiven, Westdeutscher Verlag, 2001. S. 195.
