«Северное измерение»: стратегии участников

Бусыгина Ирина Марковна; Филиппов Михаил Георгиевич

Статья посвящена инициативе ЕС «Северное измерение», в которой участвуют также Северо-Запад России, Норвегия и Исландия. Отмечается, что «Северное измерение» в теоретической перспективе может рассматриваться как часть стратегически связанных многоуровневых взаимодействий между государствами-членами ЕС и Россией. На этой основе анализируются последствия и эффекты стратегической взаимозависимости между всеми уровнями отношений России и Евросоюза.

This article is devoted to the "Northern Dimension" initiative of the EU which also includes North-West Russia, Norway and Iceland. It is noted that the "Northern Dimension" in the theoretical perspective can be considered as part of strategic multi-level interactions between member-states of the EU and Russia. On this basis, the authors analyze implications and effects of the strategic interdependence of all the EU-Russia relation levels.

Ключевые слова: Европейский союз (ЕС), Россия, «Северное измерение» (СИ), трансграничное сотрудничество, межрегиональное сотрудничество, суб-сидиарность во внешней политике ЕС.

Key words: European Union (EU), Russia, the "Northern Dimension" (ND), cross-border cooperation, inter-regional cooperation, subsidiarity in the EU foreign policy.

Инициатива ЕС «Северное измерение» была выдвинута Финляндией в 1997 г. и принята Европейской комиссией в качестве стратегии ЕС в 1999 г. первоначально на период с 2000 по 2003 г. Важнейшей составной частью «Северного измерения» является развитие трансграничного сотрудничества между сопредельными административными единицами стран-участниц. В соответствии с документами ЕС оно охватывает территории Финляндии, Швеции, Норвегии, Исландии, стран Балтии и Польши, а также Карелию, Мурманскую, Архангельскую, Ленинградскую, Псковскую, Новгородскую, Вологодскую, Калининградскую области Российской Федерации и г. Санкт-Петербург.

Уникальность программы «Северное измерение» состоит в том, что сотрудничество между странами-участницами должно осуществляться горизонтально и вертикально на нескольких уровнях: государственном, региональном, локальном. «Северное измерение» означает для России дополнительную возможность привлечь внимание партнеров как к освоению богатств еще плохо обжитых территорий, так и к совместному решению проблем российского Северо-Запада, имеющих трансграничное влияние [2, c. 180]. Среди них: защита окружающей среды, развитие транспортной и пограничной инфраструктуры, проблемы безработицы и здравоохранения.

УДК: 339.96 (474/476)

И. М. Бусыгина М. Г. Филиппов

«СЕВЕРНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ»: СТРАТЕГИИ УЧАСТНИКОВ

Углубление «Северного измерения ЕС» — в значительной мере работа по конкретным направлениям (policies). Однако она имеет выраженное горизонтальное измерение, в котором большую роль играет координация. Особенно в сфере финансирования взаимодействие и координация деятельности инструментов ЕС и международных финансовых учреждений может обеспечить большую эффективность и дать практические результаты.

В 2003 г. Еврокомиссия учредила Второй план действий «Северного измерения» на 2004—2006 гг. Второе «Северное измерение» должно было внести вклад в реализацию политики добрососедства. В настоящее время в рамках «Северного измерения» действуют два партнерства: Природоохранное партнерство и Партнерство в области здравоохранения и социального обеспечения (создано в соответствии с Декларацией, принятой на состоявшейся 27—28 октября 2003 г. в Осло международной конференции). За четыре года функционирования Природоохранное партнерство зарекомендовало себя как действенный многосторонний механизм сотрудничества, имеющий адекватную финансовую базу и менеджера проектов — Европейский банк реконструкции и развития. Общий объем средств Партнерства — 1,8 млрд евро. В рамках Партнерства осуществляются 15 проектов, которые в основном финансируются международными банками развития на возвратной основе, а часть средств предоставляется в форме грантов в качестве софинансирования из специального фонда Природоохранного партнерства. Проектами первой очереди в рамках партнерства являются юго-западные очистные сооружения Санкт-Петербурга (проект завершен в 2005 г.); строительство комплекса защитных сооружений от наводнений в Санкт-Петербурге; завод по сжиганию отходов в Санкт-Петербурге (проект завершен в 2007 г.); программа природоохранных инвестиций для Ленинградской области; проекты модернизации ЖКХ в Архангельске, Сыктывкаре и Новгороде; проекты реконструкции систем централизованного теплоснабжения в Калининграде и Мурманске; организация сбора и удаления отходов в Калининграде; проект прекращения прямого сброса стоков в реку Неву; экологическая программа реки Ладоги, проекты городского водоснабжения Калининграда и Вологды [3, c. 31].

Несмотря на то что инициатива «Северное измерение» с самого начала ожесточенно критиковалась, в ее рамках было достигнуто немало; возможно, ключевым ее достоинством является то, что она способствовала эффективному вовлечению России в европейские структуры вне так называемой «высокой политики». Интерес к «Северному измерению», его практике и теоретическому опыту ныне распространяется гораздо шире Северной Европы и стран, непосредственно в эту инициативу вовлеченных [6].

Однако инициатива «Северное измерение» интересна не только сама по себе, но в контексте отношений между Европейским Союзом и Россией. В теоретической перспективе «Северное измерение» можно рассматривать как часть стратегически связанных многоуровневых

Т. Пальмовский

взаимодействий между государствами-членами ЕС и Россией. Исследователи уже неоднократно подчеркивали принципиальную важность многоуровневого характера отношений между этими двумя субъектами: речь идет об 1) отношениях между институтами ЕС и российскими институтами; 2) двусторонними отношениями Россия — государства-члены ЕС; 3) трансграничными связями и сотрудничеством на региональном (субнациональном) уровне [12]. Базируясь на этом, мы можем сделать следующий шаг и попытаться более предметно проанализировать последствия и эффекты стратегической взаимозависимости между всеми уровнями отношений России и Евросоюза.

Основной наш аргумент заключается в том, что оба субъекта, взаимодействуя на множестве институциональных уровней и балансируя между ними, пытаются достичь различных целей в одно и то же время. Основные акторы должны принимать во внимание последствия взаимодействий на всех уровнях, однако при этом они придают разный «вес» (разную значимость) результатам этих взаимодействий. Поэтому выбор стратегии (или тактики) сотрудничества или отказа от нее на одном уровне может объяснить характер решений, принимаемых на других уровнях.

Отношения ЕС — Россия: общий контекст

Отношения между Россией и Европейским союзом в последние годы складываются крайне интересно: наблюдается все более усиливающийся контраст между бурно развивающейся сферой взаимной торговли и внешнеполитическими отношениями, которые близки к «точке замерзания». В 2007 г. этот контраст уже в качестве устойчивой тенденции закрепился и даже усилился, поскольку взаимная торговля продолжала динамично развиваться к взаимной выгоде участников, а сфера внешнеполитических отношений принимала все более неблагоприятные для России формы, значительно ослабляя внешнеполитические позиции нашей страны не только сейчас, но и на будущее. Можно утверждать, что к середине 2007 г. произошел переход к принципиально новой парадигме в позиции ЕС по отношению к России — европейские лидеры признали несостоятельность попыток влиять на реформы в России и начали создавать механизм выработки общих мер, позволяющих нейтрализовать возможные негативные действия России в отношении Союза.

Благоприятный вектор развития внешнеполитических отношений с европейскими странами и Союзом в целом достиг максимума в 1997 г., когда наконец полностью вступило в силу подписанное еще в 1994 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между ЕС и Россией. К этому моменту Амстердамский договор определил конституционные (договорные) принципы внешней политики ЕС.

Отношения с Россией рассматривались как тот общий внешнеполитический проект, относительно которого у стран-членов ЕС имеется единство целей и который станет «пилотным проектом», на котором можно будет отработать механизмы взаимоотношений ЕС (как объединения) с внешним миром. Найти такой общий проект было крайне важно, ведь трудность развития общей внешней политики для ЕС заключается в противоречивых внешнеполитических интересах разных стран, и прежде всего Германии, Франции и Великобритании. Но поскольку все страны Евросоюза заинтересованы в предсказуемости России, ее обеспечение и есть наиболее очевидный первоочередной проект новой общей внешней политики [1]. Амстердамский договор учредил в качестве одного из главных инструментов внешней политики «общие стратегии» ЕС во внешней политике. Самой первой «общей стратегией» ЕС (принятой в июне 1999 г.) стала программа действий по обеспечению демократии и рыночной конкуренции в России. В целом ожидалось, что совместными усилиями на Россию можно будет влиять таким же образом, как влияли западные державы-победительницы на развитие послевоенных Германии и Японии, добиваясь развития в них демократии и конкурентного рынка как главных средств обеспечения предсказуемой и добрососедской внешней политики. Как известно, государства с демократически избранными правительствами не могут позволить себе враждовать друг с другом.

Летом 1999 г. могло бы показаться, что перед Россией открылись хорошие возможности извлечь значимые дивиденды из заинтересованности функционеров ЕС в успехе своего первого внешнеполитического проекта, нацеленного на превращение России в демократическую европейскую державу, играющую по общим европейским правилам. Однако вскоре после прихода к власти Владимира Путина российская сторона стала активно сопротивляться попыткам ЕС проводить единую внешнюю политику в адрес России. Прежде всего Россия пыталась играть на противоречиях внутри Европейского союза. Однако быстро выяснилось, что попытки играть на противоречиях, а особенно противопоставлять «старую» Европу новым членам Союза оказываются контрпродуктивными. Это стало совершенно очевидным в 2007 г., когда неожиданно для российской дипломатии Польша заблокировала запланированное на саммите Россия — ЕС в Самаре подписание новой версии СПС, чего Россия добивалась более пяти лет. Руководство Союза не только не стало «одергивать» Польшу, как надеялась российская сторона, но на самом саммите (который из-за польского вето оказался провальным) председатель Еврокомиссии Мануэль Баррозо твердо заявил о поддержке позиции Польши.

Здесь необходимо пояснить, что важнейшей особенностью ЕС является то, что это межгосударственное объединение находится в процессе формирования. Это в существенной мере определяет внешнеполитические стратегии Союза, которые мотивированы не столько внеш-

неполитическими интересами ЕС (каковые по большей части еще не сформированы), сколько попытками создать условия для дальнейшего расширения полномочий Союза, в том числе полномочий, необходимых для формирования из него реального субъекта внешнеполитической деятельности. Для этого страны-участницы должны отказаться от наиболее существенной части своего суверенитета, а это может произойти только при наличии серьезных побудительных мотивов. К настоящему моменту экономическое сотрудничество в рамках ЕС во многом достигло уровня федеративного союза, так что Союз выступает в качестве полноправного представителя общих интересов стран-участниц. В других же сферах, прежде всего в сфере внешней политики, объединение весьма ограниченно: принципы принятия решений носят межгосударственный характер, т. е. решения принимаются только в том случае, если достигнут консенсус среди стран-участниц. А это означает, что в этой сфере еще не сложился механизм выработки общего «интереса», а есть всего лишь возможность опираться на «общий знаменатель» интересов отдельных стран.

Данная посылка: Европейский союз не сформировал еще механизм выработки общих интересов, часто приводит российских дипломатов к ложному выводу о том, что можно (и следует) пытаться играть на противоречиях интересов стран-участниц Союза. При этом не учитывается, что в настоящий момент для многих европейских политиков основной интерес заключается в выстраивании общих институтов (правил) внешней политики ЕС. Несмотря на различия в предпочтениях по поводу конкретных вопросов, объединяющим является понимание необходимости выработать правила, определяющие будущее развитие внешней политики Союза.

Однако растущее политическое напряжение между ЕС и Россией может быть «компенсировано» сотрудничеством на других институциональных уровнях. Так, политические трения на самом верхнем уровне может стимулировать правительство России более активно участвовать в региональных (пространственных) инициативах Союза (таких как СИ). При этом критически важным является то, что для достижения успеха в этом балансировании между уровнями, контекст СИ должен быть строго отделен от проблематики «высокой политики». В этом случае программа(ы) трансграничного и межрегионального сотрудничества станут работать более эффективно, если будут концентрироваться вокруг локализованных и неполитизированных вопросов. Надо признать, что программы такого рода слабо приспособлены для разработки таких «высоких» политизированных тем, как развитие демократии в России, свобода СМИ, права человека, а также безопасность и вопросы поставок энергоресурсов. Иными словами, как идеологи, так и практики СИ должны сознательно избегать вовлечения в определенные (политизированные) проблемы.

Можно предположить, что если одни акторы выберут как приоритет уровень отношений между Россией и ЕС в целом, то другие будут заинтересованы в развитии двусторонних отношений. Точно также и приоритетные области у разных акторов будут различны. В целом можно ожидать, что члены ЕС и субнациональные территории (регионы) будут следовать разным, возможно, даже противоречивым стратегиям в отношении России. Более того, один и тот же актор станет использовать разные стратегии на разных институциональных площадках. Например, Финляндия будет по-разному действовать в Евросовете, в рамках «Северного измерения» и в двусторонних отношениях с Россией. Так что дефицит последовательности во внешней политике ЕС — это естественное следствие его многоуровенной структуры управления.

Развитие «Северного измерения» — это хорошая иллюстрация того, что напряжение в области «высокой политики» не обязательно должно резко сократить возможности практического сотрудничества на нижних уровнях. Разные формы межрегионального сотрудничества в рамках «Северного измерения» продвинулись гораздо дальше, чем полагали критики этой инициативы; несмотря на многочисленные трудности, инициатива не была серьезно затронута и вовлечена в ухудшающиеся отношения между Россией и ЕС, и, что наиболее важно, Россия не вышла из инициативы, сохранив свои обязательства.

Формула успеха: малые шаги малых стран

Как показывает Аальто [4], СИ было прежде всего попыткой преодолеть нарастающее размежевание между ЕС и Россией посредством совместного решения практических функциональных проблем, а не еще одним каналом борьбы за «высокую политику». Безопасность и вопросы политики были либо исключены из повестки дня, или обсуждались в самом ограниченном объеме. Возможно, наиболее удачным стало решение не поднимать в рамках СИ вопросов поставок нефти и газа; лишь ядерная безопасность и энергосбережение были включены в Экологическое партнерство в рамках СИ. Важность Севера для энергетической стратегии ЕС прекрасно осознается «евробюрократией»: «Северное измерение представляет собой существенную границу для безопасности поставок в силу важности российских и норвежских поставок энергоносителей ("The Northern Dimension represents one essential frontier for security of supply due to the importance of Russian and Norwegian energy supplies' (Commission, 1999)).

Так, с самого начала СИ было ориентировано на партнерский и равноправный подход, было открытым для равноправного участия стран — не членов ЕС. Как подчеркивают Ланнон и Ван Эльсуведе, «тот факт, что эти страны-партнеры были вовлечены в процесс с самого начала и участвовали в конференции министров иностранных дел по «Северному измерению», весьма необычен в контексте ЕС. Другими

словами, ожидалось, что страны-партнеры будут не только принимать политику, но и делать ее ("the fact that these partner countries have become involved in the process from the very beginning and participated in the Foreign Ministers' conferences on the Northern Dimension is rather unusual in the EU context. In other words, the partner countries were expected to be not only policy-takers but also policymakers") [9, р. 25]. Браунинг и Йон-ниеми также согласны с тем, что открытость для участия внешних партнеров в смысле возможности формирования политики — это действительно отличительная черта СИ [5]. Для всех участвующих стран эта вовлеченность в инициативу создает возможность (и площадки!) для обсуждения интересующих всех проблем на равноправной основе. Так что партнерский и равноправный подход фактически гарантировал то, что СИ будет заниматься ограниченным числом вопросов, «приемлемых» для всех участников. И действительно, как правило, СИ занимается функциональным сотрудничеством в сфере так называемой «низкой» политики.

С течением времени Финляндия начала прилагать усилия к трансформации образа СИ — от внешнеполитического проекта к проекту сотрудничества, который в равной степени принадлежал странам-партнерам и ЕС [14, р. 6]. Из всех стран-партнеров по СИ только Финляндия входит в ЭВС, однако довольно скептически относится к продвижению общей оборонной политики. Так что для внешнего наблюдателя СИ может показаться проектом, в рамках которого страны Севера Европы намерены сепаратно строить свои отношения с миром, и в частности с Россией. СИ может рассматриваться даже как своего рода «северная альтернатива» «восточному» и «южному» векторам развития ЕС. Как предполагает Тренин [13], существует возможность формирования новой общей глобальной идентичности — «северной».

Неоднократно подчеркивалось, что СИ доказывает то, что малые страны ЕС могут много добиться, проводя «умную маленькую политику» ("smart small policies"). В случае России речь идет о регионах, которые активно участвовали в деятельности СИ, а успех сотрудничества в высшей степени зависел от интереса и вовлеченности местных и региональных (субнациональных) акторов.

Такого рода инициативы и проекты не случайно разворачиваются на субнациональном уровне — этого требует, помимо прочего, технология практически-ориентированного сотрудничества. Попытки согласовать и реализовать подобные проекты между национальными правительствами неизбежно влекут за собой огромные трансакционные издержки. Межрегиональные контакты, напротив, позволяют сохранить издержки низкими; сотрудничество развивается как «общая практика», вне «высокого» политического контекста.

Принцип субсидиарности во внешней политике ЕС и «Северное измерение»

Развитие «измерений» — это форма исключения: партнерство в определенном измерении означает, что государство не может рассчитывать на полноценное членство в Союзе [8, р. 7]. СИ имеет и северную, и восточную составляющие. И с точки зрения его восточной «географии» это действительно граница между Европой и не-Европой [11, р. 96]. Если понимать СИ в этом смысле, то оно действительно базируется в Брюсселе, в тех кабинетах, где разрабатывается внешняя политика ЕС [11, р. 97]. Иными словами, если концептуализировать СИ как один из элементов внешней политики ЕС, то оно превращается не более чем в усеченную региональную часть общей стратегии ЕС по отношению к России.

Альтернативное будущее для СИ могло бы заключаться в поддержании определенной степени автономии от внешней политики ЕС; СИ уже имеет важные инновации и отличия от традиционных инструментов внешней политики, что облегчает достижение автономии. СИ — это комбинация партнерского, равноправного и многоуровневого подходов, и такая уникальная комбинация создает «особую форму субси-диарности», которая заключается в том, что страны-члены ЕС формулируют и реализуют внешнюю политику в сотрудничестве с внешними акторами, способными генерировать необходимую «мощность» для решения отдельных проблем [7, р. 390]. Субсидиарность такого рода позволит ЕС проводить многоуровневую внешнюю политику. С другой стороны, «наиболее заинтересованные» ("the member states most concerned") смогут избежать противоречий «высокой политики», сосредоточившись на тех областях сотрудничества, где вовлеченность региональных и субрегиональных акторов приведет к созданию добавленной стоимости (Northern Dimension Policy Framework Document, 2006).

Принцип субсидиарности в применении к СИ принципиально отличается от идей концепций «Европы разных скоростей» или «Европы региональных блоков». Возможно, его легче всего объяснить через подход многоуровневого управления, который предполагает, что акторы могут воздействовать на процесс принятия решений в ЕС через разнообразные каналы — от работы с европейскими институтами до непрямого действия через региональные, национальные и субнациональные структуры. Формирующаяся таким образом политика есть «результат накладывающихся друг на друга компетенций, напряженно-стей и конфликтов в системе многоуровневого управления [10].

С применением субсидиарной логики к СИ можно ожидать, что процесс принятия решений по частным, «локализованным» вопросам, будет децентрализованным, т. е. рассредоточенным между различными институциональными уровнями — региональным, национальным, субнациональным, при этом наднациональные институты будут сохранять ответственность за формулирование общей политики в отношении России. Таким образом, разные вопросы будут входить в компетенцию

различных игроков в зависимости от степени их важности и наличия общего интереса.

Отметим, что логика субсидиарности для СИ ни в коем случае не противоречит (и дополняет) наш аргумент, выдвинутый в начале статьи: ключевые акторы при определении своих стратегий будут руководствоваться, во-первых, общим контекстом отношений между Россией и ЕС, а во-вторых, выдвижением разных приоритетов на разных уровнях и по отношению к различным вопросам. Вовлеченность СИ в области «высокой политики» выгодна скорее европейским (наднациональным) акторам, нежели странам-участницам, субнациональным единицам и региону в целом.

Список литературы

1. Бусыгина И. Асимметричная интеграция в Евросоюзе // Международные процессы. 2007. Т. 5, №3. С. 18—28.

2. Кондратьева Н. Большая Европа и региональное развитие// Расширение Европейского Союза и Россия. М., 2006.

3. Финляндия и Северное измерение. Издательство Министерства иностранных дел Финляндии, 2008.

4. Aalto Pami. European Union and the making of a wider northern Europe. New York: Routledge, 2006.

5. Browning Christopher, Pertti Joenniemi. The European Union's Two Dimensions: The Eastern and the Northern // Security dialogue. 2003. 34 (4):463—78.

6. Busygina I., Filippov M. End comment: EU-Russian relations and the limits of the Northern Dimension // The New Northern Dimension of the European Neighborhood / еd. by Michael Emerson and Pami Aalto, Centre for European Policy Studies (CEPS), Brussels, Belgium, 2008. P. 204—220.

7. Filtenborg, Mette Sicard, Stefan Ganzle, Elisabeth Johanson. An Alternative Theoretical Approach to EU Foreign Policy: Network Governance and the Case of the Northern Dimension Initiative. Cooperation & Conflict. 2002. 37 (4):387—407.

8. Haukkala Hiski. A hole in the wall?: dimensionalism and the EU's «new neighbourhood policy». Helsinki: Finnish Institute of International Affairs, 2003.

9. Lannon Erwan, Peter Van Elsuwege. The EU's Northern Dimension and the EMP-ENP: Institutional Frameworks and Decision-Making Processes Compared // The European Union and the Mediterranean the Mediterranean's European challenge. Vol. 5 / ed. P. G. Xuereb. Msida: EDRC, University of Malta. 2004.

10. Marks Gary, Francois Nielsen, Leonard Ray, Jane E. Salk. Competencies, Cracks, and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union // Comparative political studies. 1996. 29 (2):164—92.

11. Moisio Sami. Back to Baltoscandia? European Union and Geo-Conceptual Remaking of the European North // Geopolitics. 2003. 8 (1):72—100.

12. Smith Hanna (ed.). The two-level game: Russia's relations with Great Britain, Finland and the European Union. Vol. 2. Helsinki: Aleksanteri Institute, 2006.

13. Trenin Dmitrii. Introduction: The Grand Redesign // Ambivalent neighbors: the EU, NATO and the price of membership / ed. A. Lieven and D. Trenin. Washington D. C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2003.

14. Vysotskaya Guedes Vieira, Alena. Dimensionalism in the EU External Relations and its implications for the ENP: the case of the Northern Dimension. The EU in International Affairs Conference 24—26 April 2008: Egmont Palace, Brussels, 2008.

Irina Busygina Mikhail Filippov

NORTHERN DIMENSION:

PARTICIPANT

STRATEGIES

This article is devoted to the "Northern Dimension" initiative of the EU which also includes North-West Russia, Norway and Iceland. It is noted that the "Northern Dimension" in the theoretical perspective can be considered as part of strategic multi-level interactions between member-states of the EU and Russia. On this basis, the authors analyze implications and effects of the strategic interdependence of all the EU-Russia relation levels.

<S>

Key words: European Union (EU), Russia, the "Northern Dimension" (ND), cross-border cooperation, inter-regional cooperation, subsidiarity in the EU foreign policy.

The EU "Northern Dimension" initiative was put forward by Finland in 1997 and was first adopted by the European Commission as a strategy of the EU for 2000—2003 in 1999. The key element of the "Northern Dimension" is the development of cross-border cooperation between separate administrative units of member states. In accordance with the EU documents, it includes the territories of Finland, Sweden, Norway, Iceland, Baltic States and Poland, as well as Karelia, the Murmansk, Arkhangelsk, Leningrad, Pskov, Novgorod, Vologda, Kaliningrad regions of the Russian Federation and Saint-Petersburg.

The unique character of the "Northern Dimension" programme (ND) lies in cooperation between participants conducted both vertically and horizontally at several levels: the state, regional and local ones. For Russia, the ND means an additional possibility to attract the attention of partners to the use of resources located in underdeveloped areas, as well as to find joint solutions to the problems of the Russian North-West cross border areas [2, p. 180]. For instance: environment protection, transport and border infrastructure, unemployment and healthcare problems and other issues.

The development of the ND is, to a great extent, an activity in the framework of certain policies. But it has a distinct horizontal dimension, where coordination plays a significant role. Interaction and coordination of the EU instruments and international finance institutions can provide for higher efficiency and lead to practical results, especially in funding

In 2003, the European Commission adopted the Second Northern Dimension Action Plan for 2004—2006. The second ND was aimed at contributing to the implementation of the Neighbourhood policy. Now, two partnerships are taking place in the ND framework: the Environmental Partnership and Partnership in Public Health and Social Well-being (established in accordance with the Declaration adopted at the Oslo International Conference on October 27—28, 2003). In four years, the Environmental Partnership has proved itself an efficient multilateral cooperation mechanism with an adequate financial base and project manager — The European Bank for

Reconstruction and Development. The total amount of funding is 1.8 billion euros. Fifteen projects are being implemented in the Partnership framework that are mainly financed by international development banks on a repayable basis, while a part of finance is provided by the Special Environmental Partnership Foundation as grants.

The first priority projects in the framework of the partnership are SouthEastern sewage disposal plants in Saint Petersburg (completed in 2005), the flood protection system in Saint Petersburg, the sludge combustion plant in Saint Petersburg (completed in 2007), the environmental investment programme for the Leningrad region; modernisation of housing and public utilities in Arkhangelsk, Syktyvkar and Novgorod, the modernisation of central heating systems in Kaliningrad and Murmansk, the organisation of waste management in Kaliningrad, cessation of waste disposal into the Neva, the Ladoga ecological programme, water supply in Kaliningrad and Vologda [3, p. 31].

Though the ND initiative was highly criticized from the beginning, it led to certain tangible results. Perhaps, its main advantage is the contribution to the efficient involvement of Russia into European structures beyond the so-called "high politics". The interest in the ND, its implementation and theoretical experience are expanding beyond Northern Europe and immediate participant states [6].

However, the ND initiative is not merely interesting in itself, but also in the context of EU-Russia relations. From a theoretical perspective, the ND can be considered an element of strategically connected multilevel interactions between the EU member states and Russia. Researchers have repeatedly emphasised the principal importance of the multilevel character of relations between these actors. It concerns (1) relations between the EU and Russian institutions; (2) bilateral Russia-the EU member states relations; (3) cross-border relations and cooperation at regional (subnational) level [12]. Proceeding from this, we can take the next step and try to analyse the consequences and effects of strategic interdependence between all Russia-the EU relation levels in more details.

Our basic argument is that both actors interacting at numerous institutional levels and balancing between them are trying to achieve different goals at the same time. The key actors should take into account the consequences of interaction at different levels, but at the same time they differently estimate the results of these interactions. Thus the choice or rejection of cooperation strategy (or tactics) at one level can explain the character of decisions made at other levels.

The EU-Russia Relations: General Context

Recently, the EU-Russia relations have developed in a peculiar manner: there is a growing discrepancy between the actively developing trade and foreign policy relations, which are approaching the 'freezing point'. In 2007, this discrepancy formed a steady tendency, since trade was developing to the benefit of both parties, while the sphere of external relations was increasing-

ly taking forms unfavourable for Russia, significantly weakening the international position of Russia not only at the present moment, but also for the future. The middle of 2007 conceivably saw the transition to a principally new paradigm of the EU standpoints in its relation to Russia — European leaders admitted the inadequacy of the attempts to influence the reforms in Russia and started establishing mechanisms aimed at the elaboration of joint solutions allowing neutralisation of possible negative actions of Russia towards the EU.

The favourable vector of international relations development reached its maximum in 1997 when, finally, the EU-Russia Partnership and Cooperation Agreement, signed in 1994, came into effect. At that moment, the Treaty of Amsterdam defined the constitutional (contractual) principles of the EU foreign policy.

Relations with Russia were considered a general foreign policy project that is characterised by the concordance of the member state objectives, At the same time it would be a "pilot project" to test new mechanisms of the interaction of the EU (as a body) with the outer world. It was crucial to find such a project, because the difficulty of the EU common policy development consists in contradictory foreign policy interests of different states, first of all, Germany, France and the UK. But, since all the EU member states are interested in the predictability of Russia, the provision of this predictability is the most evident first priority project of the new common foreign policy [1]. The Treaty of Amsterdam defined the EU "common strategies" in foreign policy as one of the most important instruments of the EU foreign policy. The first "common strategy" (adopted in June 1999) was the programme aimed at the development of democracy and market competition in Russia. In general, it was expected by means of joint efforts it would be possible to influence Russia in the same way Western victorious powers influenced the development of post-war Germany and Japan, aspiring to the establishment of democracy and competitive market as basic tools of a predictable good-neighbour policy. It is well-know that states with democratically elected governments cannot allow themselves to be at enmity with each other.

In summer 1999, it could seem that Russia got an opportunity to benefit from the interest of the EU states in the success of their first foreign policy project aimed at the transformation of Russia into a democratic European power, consistent with the common European rules. But soon after Vladimir Putin had come to power, Russia started resisting the EU attempts to conduct common foreign policy towards Russia. First of all, Russia tried to take advantage of the contradictions within the EU. But soon the attempts to take advantage of the contradictions and, especially, to oppose 'old' Europe to the new members of the EU proved to be counterproductive. It became evident in 2007, when, unexpectedly for the Russian diplomacy, Poland blocked the subscription of the new PCA planned at the EU-Russia summit in Samara, which Russia had been aiming at for five years. The leaders of the Union did not merely refrained from calling Poland to 'order', but at the summit itself (which was not successful due to the Polish veto) Manuel Barroso, the President of the European Commission, firmly declared his support to Poland.

It is important to mention, that one of the peculiarities of the EU is the fact that this intergovernmental structure is still undergoing the process of formation. It defines, to a great extent, the foreign policy strategies of the Union, which are motivated more by attempts to create conditions for the further accretion of the power to make the EU a real actor of foreign policy than by the EU foreign policy interests. Thus member states should reject the most significant part of their sovereignty which needs serious stimuli. Now, economic cooperation in the framework of the EU has almost reached the level of a federative union; and the Union represents the interests of all the member states. In other spheres, first of all, in foreign policy, solidarity is limited: the principles of decision-making have an intergovernmental character, i.e. a decision is made only if the member states reached an accord. It means that the mechanism of formulating "common interests" in this sphere has not been elaborated yet; there is only a "common denominator" of different interests.

The prerequisite — the EU has not formed a mechanism of formulating common interests — sometimes brings Russian diplomats to the false conclusion that it is possible (and one should try) to take advantage of the contradictions between the EU member states. At the same time they do not take into account that for many European politicians the basic interest consists in establishing common institutes (rules) of the EU foreign policy. Despite different positions on certain issues, there is a collective comprehension of the necessity to elaborate rules defining the future development of the EU foreign policy.

However, the increasing political tension between the EU and Russia can be 'compensated' by cooperation at other institutional levels. So, political frictions at the highest level can stimulate the participation of the Russian government in regional EU initiatives (such as the ND). At the same time, it is crucial that, in order to succeed in this balancing between levels, the ND context should be separated from the problem field of the 'high politics'. In this case, cross-border and interregional programme(s) will be more efficient if they are concentrated around local and not political issues. One should admit that such programmes are hardly applicable to such 'highly' politicised issues as the development of democracy in Russia, the freedom of media, human rights, security and energy resource supply. In other words, experts working at both practical and ideological levels of the ND should consciously avoid being involved in certain (political) problems.

It is possible to assume that if some actors choose the level of EU-Russia relations in general as a priority; others will be interested in the development of bilateral relations. So, the priorities of different actors will differ. In general, it can be expected that the EU member states and subnational territories (regions) will follow different and, maybe, contradictory strategies towards Russia. Moreover, the same actor will conduct different strategies at different institutional levels. For instance, Finland will act differently in the European Council, in the ND, and in bilateral relations with Russia. This lack of consistency in EU foreign policy is a natural consequence of its multilevel governmental structure.

The development of the ND is a good example of how the tension in the 'high politics' do not restrict cooperation at lower levels. Different forms of interregional cooperation in the framework of the ND achieved more significant progress that it was expected by the critics of the initiative. Despite numerous difficulties, the initiative was not seriously affected and involved in the deteriorating relations between Russia and the EU and, what is most important, Russia did not withdraw from the initiative maintaining its liabilities.

The Formula of Success: Small Steps of Small Powers

As Aalto shows [4], the ND was, first of all, an attempt to overcome the increasing demarcation between the EU and Russia by means of finding joint solutions to functional problems and not meeting at another 'high politics' battle field. Security and political issues were either excluded from the agenda or discussed in brief. Maybe, the best decision was not to tackle the issue of oil and gas supply in mass media. Only nuclear safety and energy efficiency were included in the ND Environmental Partnership. The importance of the North for the EU energy strategy is understood by 'European bureaucrats' perfectly well: "The Northern Dimension represents one essential frontier for security of supply due to the importance of Russian and Norwegian energy supplies." (The EU Commission 1999:11).

From the very beginning, the ND was oriented towards partnership and equality approach, was open to equal partnership of non-EU member states. As Lannon and Elsuwege point out: "The fact that these partner countries have become involved in the process from the very beginning and participated in the Foreign Ministers' conferences on the Northern Dimension is rather unusual in the EU context. In other words, the partner countries were expected to be not only policy-takers but also policy-makers" [9, p. 25]. Browning and Joenniemi [5] agree that openness to external participants is indeed a peculiar feature of the ND. For all member-states this involvement into the initiative grants an opportunity and grounds for the discussion of urgent problems on the basis of equality. The equality and partnership approach almost guaranteed that the ND would deal with a certain number of issues, 'acceptable' for all participants. And indeed, the ND, as a rule, conducts functional cooperation in the field of 'low' politics.

Later, Finland started to make efforts to transform the image of the ND — from a foreign policy to a cooperation project that equally belonged to the participant states and the EU [14, p. 6]. From all the partner states only Finland is a member of the EMU, but is still sceptical about a common defence policy. For an outside observer, the ND may seem a project, in the framework of which Northern European States try to separately build their relations with the rest of the world and Russia in particular. The ND can be also considered as a 'Northern alternative' to the eastern and southern vectors of the EU development. As Trenin assumes [13] there is a possibility of forming a new common global identity — the 'Northern' one.

It was repeatedly emphasized that the ND proves the ability of small EU powers to achieve much conducting 'smart small policies'. If in the case of

Russia, it concerns the regions that actively participated in the ND activity and success depended to a great extend on the interest and involvement of local and regional (subnational) actors.

It is not a coincidence that such initiatives and projects are implemented at subnational level — it demands, in addition, the technology of practically-oriented cooperation. The attempts to harmonise and realise such projects among national governments inevitably lead to significant transaction costs. On the contrary, interregional contacts allow keeping costs low; cooperation is developing as a 'general practice' beyond the 'high' policy context.

EU Foreign Policy Subsidiarity Principle and Northern Dimension

The development of "dimensions" is a form of exclusion: partnership in a certain dimension means that the state cannot count on full membership in the Union [8, p. 7]. The ND has both northern and eastern elements. And from the point of view of its eastern "geography" it is indeed a border between Europe and non-Europe [11]. If one understands the ND in this way, then it is based in Brussels in the offices where the EU foreign policy is being elaborated [11, p. 97]. In other words, if one conceptualises the ND as an element of the EU foreign policy, then it becomes a restricted regional part of the common EU strategy towards Russia.

Alternative future for the ND could consist in maintaining a certain degree of independence from the EU foreign policy; the ND already has important innovations and is different from the traditional instruments of foreign policy, which makes it easier to achieve autonomy. The ND is a combination of the partnership, equality and multilevel approaches, and such a unique combination creates a "special subsidiarity form" — the EU states formulate and realise foreign policy in collaboration with external actors able to generate necessary 'power' to solve certain problems [7, p. 390]. Such subsidiary allows the EU to conduct its multilevel foreign policy. On the other hand, the most concerned member states can avoid the contradictions of 'high' politics focusing on those fields of cooperation where the participation of regional and subregional actors will lead to the creation of additional value (the Northern Dimension Policy Framework Document, 2006).

The subsidiarity principle applied to the ND drastically differs from the ideas of "two-speed Europe" and "Europe of regions". Perhaps, it can be easily explained by means of multilevel governance approach, which implies that the actors can influence the decision-making process in the EU by numerous means — from collaborating with European institutions to indirect actions through regional, national and subnational bodies. The policy thus formed is a result of overlapping jurisdictions, tensions and conflicts in the multilevel governance system [10].

Applying this subsidiarity logic to the ND one can expect the process of 'localised' decision making become decentralised, i. e. dispersed among different institutional levels — regional, national, subnational; while supranational institutions will maintain responsibility for formulating the common

policy towards Russia. Thus, different questions will be located in the jurisdiction of different actor in dependence on their importance and presence of common interest.

Let us mention, that the ND subsidiarity logic does not contradict (but supplements) our argument put forward in the beginning of the article: the key actors will define their strategies in accordance with, firstly, the general context of EU-Russia relations, and, secondly, prioritisation at different levels and concerning different issues. European (supranational) actors are more likely to benefit from the participation of the ND in 'high' politics then the participant states, subnational units and the Region in general.

Bibliography

1. Бусыгина И. Асимметричная интеграция в Евросоюзе // Международные процессы. 2007. Т. 5, № 3. С. 18—28.

2. Кондратьева Н. Большая Европа и региональное развитие// Расширение Европейского Союза и Россия. М., 2006.

3. Финляндия и Северное измерение. Издательство Министерства иностранных дел Финляндии, 2008.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.