CC BY
76
УДК 343.8
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2016. Вып. 1
А. Л. Гуринская
СЕТЕВЫЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ В СФЕРЕ КОНТРОЛЯ НАД ПРЕСТУПНОСТЬЮ
В статье рассматривается концепция сетевого управления применительно к вопросам осуществления противодействия преступности и обеспечения безопасности от угроз криминального характера. Развитие сетевых подходов в политической науке и науке государственного управления не осталось незамеченным криминологами. Трансформации в сфере реализации уголовной политики, связанные с вовлечением в деятельность по обеспечению безопасности негосударственных акторов, и изменившийся характер угроз заставили задуматься о необходимости использования новых управленческих подходов. Отдельное внимание в работе уделяется теории узлового управления в сети, ее критике. Делается вывод о необходимости изучения сетевых взаимодействий в области противодействия преступности в России. Библиогр. 42 назв.
Ключевые слова: противодействие преступности, уголовная политика, политические сети, государственное управление, сетевое управление, безопасность.
A. L. Gurinskaya
GOVERNANCE IN THE AREA OF CRIME CONTROL
The article describes the concept of governance in the area of crime control and security provision. Development of the network analysis in political science and public administration did not come unnoticed by the criminologists. Recent transformations in the area of policing and crime control (the involvement of non-state actors in crime control activities and the changing nature of criminal threats) require to think about adopting new governance strategies. The article analyzes the concept of nodal governance and main arguments of its critics. The author concludes with setting an agenda for further research of the networked arrangements in crime control in Russia. Refs 42.
Keywords: crime control, policy, political networks, public administration, governance, security.
Введение
Вопросы управления в сфере противодействия преступности, или — по сложившейся в последние десятилетия в англо-американской школе криминологической мысли терминологической традиции — обеспечения безопасности, редко становятся объектом пристального внимания отечественных ученых. Однако успешное противодействие преступности невозможно без изучения не только самого феномена преступности — ее причин и свойств, позволяющего выбрать наиболее эффективные подходы, но и без научно обоснованной управленческой стратегии. Связь проблемы государственного управления и вопросов обеспечения безопасности личности обосновывается в некоторых криминологических работах российских исследователей [1]. Вместе с тем в зарубежных текстах термин «управление безопасностью» (governance of security) часто используется как синоним таких
Гуринская Анна Леонидовна — кандидат юридических наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., д.7/9; a.gurinskaya@ spbu.ru
Gurinskaya A. L. — PhD, Associate Professor, Saint Petersburg State University, St.Petersburg State University, 7/9 Universitetskaya nab., St.Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]
© Санкт-Петербургский государственный университет, 2016
40
понятий, как борьба с преступностью, контроль над преступностью и уголовная политика. Важно, что управленческая деятельность при этом не сводится лишь к деятельности государственных органов исполнительной власти [2, с. 25-26], а рассматривается в более широком смысле слова — как сознательная деятельность разнообразных акторов по достижению общих целей [3, p. 842].
Термин «governance» сам по себе не является новым для науки и практики государственного управления, он использовался на протяжении последних нескольких веков в качестве синонима слова «управление» [4, p. 34]. И лишь с 70-80-х годов ХХ в. это понятие стало применяться для обозначения новых управленческих процессов, связанных с ослаблением роли в них государственных органов и усилением роли бизнес-структур и гражданского общества. В настоящей работе мы будем рассматривать термин «governance» в значении, предложенном основоположником современной теории сетевого управления Р. Родсом. Поэтому в контексте проблем управления в сфере контроля над преступностью и обеспечения безопасности мы будем переводить «governance» как «сетевое управление», или «управление в сети», либо же говорить о сетевых подходах к управлению. При этом следует отметить, что в русскоязычной литературе используются и другие варианты перевода этого термина — «управление на высших уровнях организации», «руководство», «общее управление», «политическое управление» [5, с. 190].
Безусловно, современная политическая наука в России неоднократно и достаточно подробно обращалась к вопросам сетевых подходов в управлении. В трудах же отечественных криминологов и специалистов по уголовной политике это направление практически не разработано. За пределами внимания ученых остаются как общетеоретические подходы науки государственного управления, так и проблемы, связанные с возможностью применения этих подходов в российском контексте. В связи с этим наши задачи — охарактеризовать общие вопросы, связанные с применением сетевого подхода, освещенные в политологической литературе; продемонстрировать значение сетевого управления для практики контроля над преступностью на современном этапе; описать особенности одной из разновидностей сетевого подхода — узлового управления в сети; выявить и продемонстрировать основные проблемы, связанные с реализацией сетевых управленческих подходов на практике. Данная работа призвана заложить теоретическую основу для дальнейших исследований возможностей применения сетевой методологии для анализа и совершенствования управленческих процессов, связанных с противодействием преступности в России.
Теоретические проблемы сетевого подхода к управлению в политической науке
Термин «governance» в последние десятилетия часто встречается в работах, посвященных проблемам управления на современном этапе развития общества, однако при этом у него нет четкого и однозначного значения. Управление как governance не синонимично управлению как government, хотя и до, и после 90-х годов ХХ в. эти термины зачастую использовались как взаимозаменяемые. Необходимость применения слова «управление» в новом смысле была вызвана тем, что в связи с изменением условий управления изменились и его методы. Представляется возможным
выделить как внешние по отношению к государству факторы, приведшие к трансформации его роли в процессе управления, так и внутренние. Ко внешним можно отнести, во-первых, возрастание роли и давления на государство со стороны международного сообщества, во-вторых, неспособность государства изолировать национальную экономику и общество от влияния глобальных финансовых рынков и, в третьих, возрастание роли международных организаций — таких, например, как Европейский Союз [6, p. 223]. Внутренние же факторы связаны с тем, что, с одной стороны, государственной иерархической бюрократической системе не всегда удавалось доказать свою способность справляться с усложнившимися управленческими задачами, а с другой — с появлением разнообразных негосударственных структур (зачастую по инициативе или с одобрения государства), способных и готовых взять на себя часть управленческих функций.
Родс указывает, что термин «governance» может использоваться как минимум в шести смыслах [7, p. 653]:
— управление, роль в котором государства минимальна, а рыночные и квазирыночные структуры привлечены к оказанию государственных услуг;
— использование в государственном управлении подходов, свойственных управлению корпорациями, которое не сводится к простому менеджменту организации, а предполагает применение таких принципов, как открытость информации, честность и подотчетность, основанных на четком распределении обязанностей и ответственности за их исполнение;
— новый государственный менеджмент, который в общем виде может быть охарактеризован, с одной стороны, как использование в государственном управлении методов повышения и оценки эффективности деятельности, свойственных компаниям на рынке, таких как профессиональное управление, наличие стандартов и способов контроля производительности, управление по результатам, оценка соотношения затрат и прибыли, близость к конечному потребителю; с другой — как повышение эффективности государственного управления с помощью приватизации, увеличения конкуренции, создания рыночной среды;
— «хорошее управление» — концепция, используемая Всемирным Банком как условие предоставления кредитов развивающимся странам, предполагающая использование в государственном управлении повышающих конкурентность рыночных механизмов, реформу государственной службы (сокращение числа служащих и повышение их ответственности), строгую бюджетную дисциплину, привлечение к управленческой деятельности некоммерческих организаций, а также политическую стабильность, снижение уровня насилия и коррупции, следование принципам верховенства права и уважения прав человека [8];
— социо-кибернетическая система, которая предполагает, что современное государство является полицентрическим: в нем не существует единой суверенной власти, а центральное правительство не является верховной властью, поскольку управленческая деятельность осуществляется зачастую «без правительства» — множеством взаимозависимых государственных и негосударственных акторов (разных для каждой управленческой сферы), руководствующихся общими целями, использующих новые формы управленческой деятельности [9; 10];
— самоорганизующиеся сети [7, р. 652], представляющие собой несколько взаимозависимых акторов, вовлеченных в предоставление государственных услуг
[7, р. 658], и обменивающиеся своими ресурсами для решения согласованных задач, оказания максимального влияния на конечный результат и поддержания своей независимости от других игроков; сетевое взаимодействие строится на основе доверия между участниками сети и на основе договоренности между ними.
По мнению Родса, термин «governance» все же следует использовать именно в этом последнем, шестом смысле, когда речь идет о самоорганизующихся (т. е. автономных и самоуправляющихся) межорганизационных сетях, которые дополняют рынки и властные иерархические структуры, служат им альтернативой, позволяя распределять ресурсы и осуществлять контроль и координацию действий. Управление тогда сводится к управлению сетями и посредством сетей. При этом сетевое управление, по мнению Родса, не единственно возможная форма управления, оно позволяет, руководствуясь не идеологическими, а практическими соображениями, выбирать наиболее эффективный способ управленческой деятельности и те структуры, которые будут к этому привлечены: традиционные иерархические бюрократические системы, рыночные механизмы или же сетевые образования. Сети не следует воспринимать как подчиненные и подотчетные государству структуры — они в значительной степени автономны, сопротивляются его руководящей роли, разрабатывая свои собственные подходы и выстраивая свою архитектуру пространства.
Исследователями выделяются следующие ключевые характеристики управленческих сетей:
(1) Взаимозависимость организаций. Правление — более широкая, чем управление, категория, охватывающая и негосударственных акторов. Границы между публичным, частным и добровольным (некоммерческим) сектором становятся подвижными и нечеткими [7, р. 660]. Сетевые формы взаимодействия становятся доминирующими в современной государственной политике. Это связано с чрезмерной бюрократизацией и неэффективностью государственного аппарата и, как следствие этого, утратой государством легитимности в качестве единственного субъекта управления [6, р. 225].
(2) Продолжительное взаимодействие между членами сети, вызванное необходимостью обмениваться ресурсами и договариваться об общих целях [7, р. 660]. В результате этого взаимодействия происходит смешение частных и публичных ресурсов, необходимых для реализации политических решений. Обмен ресурсами проходит в форме партнерской деятельности, в рамках которой государство может, например, добиться снятия некоторых процедурных ограничений в определенной сфере в обмен на финансовые ресурсы для реализации проекта, направленного на достижение общего блага [6, р. 226].
(3) Взаимодействие в рамках сети похоже на игру, укоренено в доверии и урегулировано правилами игры, которые обсуждаются и о которых договариваются члены сети. В итоге для реализации публичной политики удается использовать более широкий спектр инструментов, чем те, что обычно применяются в публичном секторе, сетевые структуры более открыты к инновациям [6, p. 227].
(4) Существенная степень автономии от государства. Сети не подотчетны государству; они являются самоорганизующимися. Но несмотря на то, что государство не занимает привилегированную позицию суверена, оно может не напрямую и не самым совершенным образом руководить сетями [7, p. 660]. Утрата государством
способности прямого контроля за действиями других управленческих акторов не приводит, однако, к тому, что оно исключается полностью из процесса управления, но сохраняет лишь возможность влияния на деятельность сетевых структур. Государство вынуждено не использовать традиционные методы доминирования, а идти на переговоры с бизнес-структурами и представителями гражданского общества в качестве равного субъекта [6, p. 226].
Как было указано выше, термин governance может использоваться и для описания управленческих подходов, свойственных концепции нового государственного менеджмента, также ставшей ответом на кризис системы централизованного бюрократического иерархического государственного управления [2, с. 212]. Этот подход был сформулирован в работе Д. Осборна и Т. Гэблера «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор», изданной в 1992 г. [11]. Он основан на ряде принципов, к числу которых относятся: изменение роли государства в публичной политике (оно должно «задавать курс, а не грести»), децентрализация управления, его ориентация на бизнес-модели, предпочтение рыночных механизмов, учет потребностей потребителей государственных услуг, вовлечение местного сообщества в реализацию управленческих решений, введение элементов соревновательности (таких, как замена монополии на рынке государственных услуг), ориентация на достижение реальных результатов, акцент на предупреждение проблем, а не на их решение после возникновения [12].
Однако, в отличие от нового государственного менеджмента, сетевое управление не предполагает радикального изменения самой культуры предоставления государственных услуг, поэтому оно лучше сочетается с более традиционными централизованными тенденциями управления. Модели сетевого управления тесно связаны с той политической культурой, в рамках которой они реализуются, а новый государственный менеджмент сориентирован на изменение ценностей и практик публичного сектора — основной своей задачей он видит не слияние и трансформацию ценностных ориентаций государственных и негосударственных структур, а насаждение ценностей корпоративного сектора в сфере производства публичных услуг [6, p. 233].
Таким образом, сетевое управление — относительно новая концепция, которая, однако, заняла свою нишу в области науки и практики сетевого управления. В связи с признанием места и роли сетей в осуществлении управленческой деятельности возникает ряд теоретических вопросов, связанных с переосмыслением роли государства, легитимности сетевых структур, доверия к новым формам взаимодействия между государством, частным сектором, некоммерческими образованиями и объединениями граждан. Вопросы суверенитета государства, легитимности и доверия в контексте проблем управления поднимаются не только политологами, но и криминологами, которые изучают проблемы совершенствования уголовной политики.
Трансформация сферы контроля над преступностью и сетевые подходы к управлению
Концепция сетевого управления рассматривает альтернативы государствен-ноцентрированным способам управленческой деятельности, опирающимся на иерархически организованную бюрократическую систему. Необходимость поиска
альтернатив традиционным способам управления в конце XX в. становится совершенно очевидной в области противодействия преступности и обеспечения безопасности. В настоящей работе мы не будем затрагивать вопросы обеспечения национальной безопасности в целом, тем более что роли сетевых структур в совершенствовании управления обществом по обеспечению безопасности уже были предметом рассмотрения отечественных ученых [13]. Мы будем рассматривать безопасность в более узком смысле — как безопасность от угроз криминального характера. Именно в таком контексте изучаются проблемы безопасности в работах зарубежных криминологов и специалистов в области уголовной юстиции.
Как и в других областях жизни, в сфере контроля над преступностью (или обеспечения безопасности) в последние десятилетия все большее участие в реализации политики по противодействию преступности и осуществлении полицейских функций принимают негосударственные акторы. Более того, в определенной степени можно говорить о существовании фундаментального мифа о том, что именно государство всегда являлось сувереном, обладающим монополией на применение насилия в целях поддержания правопорядка и борьбы с преступностью, и о том, что оно в состоянии самостоятельно справиться с этой функцией [14, p. 448-449]. Этот миф постепенно был развенчан в последние десятилетия в связи с тем, что на фоне растущих показателей преступности все более очевидной стала неспособность государства эффективно осуществлять социальный контроль. Постепенно полицейская деятельность (policing) во многих государствах стала немыслимой без участия негосударственных акторов [15, p. 5]. Кроме того, немаловажным фактором, также ставящим под сомнение миф о способности государства самостоятельно сдерживать преступность, стало осознание того, что наибольшие угрозы безопасности личности в современном мире перестали быть сосредоточены на территории одного государства; преступность все чаще стала носить транснациональный характер. Террористические организации, наркокартели, организованные группы, занимающиеся нелегальной торговлей оружием и людьми, также представляют собой сетевые сообщества, не имеющие четких институциональных границ и зачастую не ограниченные территорией какого-либо одного государства. В связи с этим государства вынуждены взаимодействовать друг с другом, создавать межгосударственные организации, деятельность которых направлена на выработку решений по противодействию новым угрозам. Это взаимодействие строится на сетевой основе.
В криминологической литературе появляются работы, описывающие разнообразные аспекты сетевого взаимодействия государственных, надгосударствен-ных и частных структур в обеспечении полицейской деятельности [16-22]. Например, И. Лоадер указывает на две явные тенденции в обеспечении исполнения полицейской функции: фрагментацию и диверсификацию [16, p. 323]. С одной стороны, традиционные институты государства (как центральные, так и на местах) по-прежнему занимаются поддержанием правопорядка и противодействием преступности. С другой стороны, появляются разнообразные институты, которые вовлечены в эту же деятельность, но не являются государственными. Если классифицировать эти институты, то можно выделить их пять категорий:
(1) Государственные — традиционные подразделения полиции, а также подразделения, обеспечивающие исполнение специальных полицейских задач. В Великобритании полицейские функции исполняются также на местном уровне — такие подразделения подчиняются местным органам власти.
(2) Действующие по государственному заказу — необходимость обеспечения безопасности определенных объектов определяется государством, но выполняется эта деятельность частными компаниями. Таким образом может обеспечиваться охрана государственных учреждений, установка и эксплуатация оборудования для осуществления видеонаблюдения и т. д.
(3) Действующие на надгосударственном уровне — такие организации, как Интерпол, Европол, организации, обеспечивающие безопасность границ зоны действия Шенгенского соглашения, и прочие организации, мандат которых определяется межправительственными соглашениями.
(4) Действующие независимо от государства — те организации, которые представлены на рынке товаров и услуг по обеспечению безопасности: собственные отделы безопасности частных компаний, частные охранные компании, компании, поставляющие оборудование для обеспечения безопасности — системы контроля доступа, видеонаблюдения и занимающиеся обслуживанием этого оборудования.
(5) Действующие на уровне граждан и местных сообществ — патрули и системы наблюдения в жилых зонах, организованные гражданами (часто при поддержке и одобрении местных органов власти); спорадические формы виджилантизма — привлечение «виновного» к неформальной ответственности силами самих граждан; организованные силами гражданского общества патрули по защите отдельных объектов или зон, так называемая гражданская полиция [16, p. 323-325].
Таким образом, можно говорить о том, что пейзаж, на фоне которого разворачивается уголовная политика западных государств, изменился до неузнаваемости; одновременно меняются и диверсифицируются подходы к контролю преступности, ученые говорят о «превентивном повороте» в сфере уголовной политики [23]. Возникают и новые подходы к управлению в сфере обеспечения безопасности и осмыслению проблем и задач, которые в связи с этим встают перед акторами, задействованными в этой области. Для обозначения нового способа государственного управления, при котором управленческие решения исходят не только от государственных органов, а представляют собой продукт структурного взаимодействия политических институтов в рамках сложившихся политических сетей криминологи также используют концепцию сетевого управления, сформулированную Род-сом [24].
Узловое управление в сети как способ обеспечения безопасности от криминальных угроз
Одной из разновидностей сетевого подхода в криминологии является концепция узлового управления в сети (nodal governance). Следует отметить, что вопросы появления новых игроков на рынке безопасности, изменения роли государства в уголовной политике рассматривались и в рамках других теоретических подходов. Вместе с тем практически ни одна работа (по крайней мере англоязычная), посвященная проблемам управления безопасностью, не обходится без упоминания о теории узлового управления.
В теоретическом отношении эта концепция берет начало в идеях Н. Лумана о сложных социальных системах [25] и Ф. Хайека о недостатках централизованного подхода к управлению, направленного сверху вниз [26], а также, безусловно,
в концепции сетевого общества и управления в нем М. Кастельса [27]. Основоположниками и основными разработчиками концепции узлового управления в сети в криминологии являются К. Ширинг и Дж. Вуд, а также Л. Джонстон [28; 29].
Само понятие сети применительно к данной управленческой области определяется как процесс — продолжающийся, повторяющийся в течение более или менее продолжительного периода времени, осуществляемый с помощью различных акторов (узлов сети), находящихся в разнообразных властных отношениях [30, р. 4]. Сети имеют множество разновидностей [31]. Они могут быть линейны, тогда информация и ресурсы в них передаются по прямой от одного узла к другому и ни один из узлов невозможно «перескочить». Другой вид — центрированные сети, в которых все узлы связаны с центральным и вынуждены взаимодействовать через него. Третий вид — матричные сети, в них все узлы одновременно связаны друг с другом.
Итак, что же согласно теории узлового управления представляют собой узловые точки сети. Это некое пространство, в котором в определенный момент времени происходит управленческая деятельность, включающее в себя четыре основных элемента [28, р. 13]:
• Способ мышления (ментальность) о тех проблемах, ради управлениями которыми и появился данный узел. Например, можно говорить о том, что для учреждений системы уголовной юстиции основным типом ментально-сти является наказательный, а для корпоративных структур — нацеленный на снижение рисков. Это не значит, что в определенной узловой точке мен-тальность выражена в чистом виде: так, традиционные полицейские структуры все интенсивнее в своей деятельности используют превентивные технологии, что свидетельствует о частичном слиянии в ряде случаев этих двух ментальных рамок [28, р. 96]. Примером может послужить взятие на вооружение полицией Нью-Йорка таких стратегий противодействия преступности, как «стратегия разбитых окон» и «нулевой терпимости», которые позволили существенно снизить уровень преступности в мегаполисе. Стратегии были направлены на предотвращение мелких правонарушений и преступлений, с одной стороны, и на усиление наказания за совершение данных деяний — с другой.
• Совокупность методов (технологии) обеспечения безопасности.
• Ресурсы (социальные, экономические, культурные), которые позволяют поддерживать существование узла и его деятельность.
• Структуры, позволяющие мобилизовать ресурсы, ментальности и технологии на протяжении времени (институты).
Узлы сети могут существовать в различных формах — от государств, органов государственной власти до некоммерческих организаций, отдельных граждан, их объединений (частей этих объединений) и бизнес-структур. Узлы могут быть большими и маленькими, тесно или слабо связанными между собой, с различными условиями вступления в них; их границы могут быть четкими или размытыми [32, р. 501]. Каждый узел уникален — его структура может быть совершенно отличной о структуры другого узла той же сети. Более того, не все узлы появляются или создаются для исполнения каких-либо управленческих функций. Важно отметить, что
узел не виртуален, а вполне реален — он не просто точка, в которой сходятся потоки информации [33, р. 38].
Согласно Дж. Вуд сетевой управленческий узел обладает также следующими характеристиками [34, р. 219]:
• всегда наделен определенной институциональной формой, хотя бы даже и временной;
• стабилен (в течение определенного периода);
• имеет структуру, пусть не всегда формализованную и нормативно урегулированную (в этом смысле даже преступная группировка может характеризоваться в качестве сетевого управленческого узла);
• способен связывать элементы сети, а также мобилизовать ресурсы, мен-тальности и технологии.
Сетевые узлы могут быть частью единой интегрированной сети (например, отдел обеспечения безопасности в частной фирме), а также существовать как относительно независимые структуры, связанные с различными узлами других сетей (лоббистская организация). Существуют также и узлы, которые могут быть обозначены как «суперструктуры», или «суперузлы», — они в качестве командных центров способны объединять представителей других сетевых узлов, а также их ресурсы и технологии для осуществления какой-то общей цели (бизнес-ассоциации).
С. Беррис подчеркивает, что узлы сети не равны друг другу по степени открытости, эффективности, возможности взаимодействия и оказания влияния на другие узлы, а также по используемым способам такого влияния [33, р. 39]. Довольно сложно сравнивать небольшую некоммерческую организацию, обладающую небольшими финансовыми ресурсами, но завоевавшую уважение в своей области и использующую этот социальный капитал для того, чтобы убедить других использовать какой-либо определенный подход к решению проблемной ситуации, с крупной ассоциацией представителей бизнеса, которая способна не только вложить серьезные финансовые ресурсы в решение стоящей задачи, но и использовать в том числе и экономическое принуждение в качестве меры для достижения управленческих целей.
Узлы сети решают управленческие задачи с помощью разнообразных методов. Они используют поощрение, принуждение, убеждение, апеллируют к букве закона или оказывают социальное давление, стигматизируют или угрожают. Объектом их воздействия могут быть непосредственно сами индивиды, а также другие сетевые узлы. Внедрившись в «суперузел», его участник получает бесценный доступ к другим сетевым участникам и рычаги воздействия на них.
Необходимо отметить, что, как указывают Ширинг и Вуд, в рамках концепции узлового управления в сети ни одному из узлов, включая те из них, которые представляют собой государственные структуры, не придается приоритетное значение [29, с. 404]. Управление мыслится не как осуществление власти одним агентом над другим (как в государственно центрированных моделях управления), а как меняющееся взаимодействие между агентами. Ошибочным было бы считать, что узлы всегда эффективно взаимодействуют друг с другом — они могут отрицать наличие друг друга, вступать в прямой конфликт, взаимодействовать только в том случае, если это может принести им ощутимую выгоду.
Например, Э. Джо, изучив процессы взаимодействия между полицией и частной охранной компанией, предоставляющей услуги по обеспечению безопасности
в ряде крупных офисных зданий, пришла к выводу, что охранники имеют совершенно иное представление о природе преступности, чем полицейские (девиант-ность определяется не в терминах морали, а инструментально — причиняет ли деяние ущерб интересам клиента), видят свою задачу не в привлечении виновных к ответственности или содействии этому, а в снижении убытков, которые может понести их работодатель, используют отличные от полицейских методы работы (основанные на проактивных стратегиях и добровольном сотрудничестве правонарушителя), делятся с полицией ресурсами и информацией лишь в тех случаях, когда это не противоречит этим представлениям, задачам и методам [35, р. 62, 81]. Взаимоотношение этих структур нельзя описать как конфликтное, но различие в «ментальности» нередко становится препятствием для эффективной кооперации.
Критика сетевых подходов к управлению в науке о преступности
Подчеркивая своевременность и достоинства выработанного Л. Джонстоном и К. Ширингом подхода к анализу современного состояния противодействия преступности с помощью метафоры узлов сети и соглашаясь с тем, что эта метафора хорошо описывает ряд ситуаций, когда государство становится одним из действующих лиц на поле обеспечения безопасности, И. Лоадер и Н. Уокер высказали два принципиальных замечания относительно основной идеи теории узлового управления [36]. Как указано выше, эта идея заключается в том, государство и его институты являются лишь одним узлом среди многих других и этот узел совершенно не обязательно должен занимать доминирующее положение в сети.
Во-первых, сомнение вызывает убежденность в том, что государство утратило особую роль в установлении правил, администрировании и даже непосредственном обеспечении безопасности. Несмотря на то что у государства больше нет монополии в сфере непосредственного применения силы (а возможно, эта монополия всегда была иллюзорна), а в ряде сфер жизни обеспечение безопасности было взято на себя негосударственными акторами, государство вместе с тем сохраняет свою власть над теми, кто применяет принуждение [36, р. 224]. Его слово всегда остается последним в вопросе о том, кого можно допустить к обеспечению безопасности. Представляется, что этот довод соответствует действительности. Так, хотя в ряде стран мира число частных охранников превышает число сотрудников полиции и продолжает неуклонно расти, государственные органы сохраняют за собой полномочия по лицензированию частных охранных предприятий и охранников, предъявляя к ним разнообразные требования по степени подготовки и проверяя их благонадежность [37]. Государство может и не быть ключевым узлом в сети обеспечения безопасности или даже вообще не присутствовать в ней, но так или иначе оно придает определенную структуру этой сети — с помощью прямого регулирования или просто отсутствия возражений по поводу ее существования [36, р. 225].
Во-вторых, если рассматривать безопасность как общественное благо, к пользованию которым в равной степени должны быть допущены все граждане, то следует признать как ключевую роль государства в координации усилий по обеспечению безопасности, так и то, что оно и его публичные институты представляют собой пространство, в рамках которого только и возможно разрешение глобальных противоречий между позициями граждан и их объединений, а также
формирование и поддержание инклюзивных форм политического сообщества [36, р. 226]. Субъективное ощущение безопасности индивидом невозможно без ощущения себя полноправным членом, гражданином такого сообщества, базовые ценности которого он разделяет и которому он доверяет. В связи с этим главной задачей, которая в полной мере не решена, остается найти путь реализации интересов всего общества, а не его отдельных групп при обеспечении безопасности. Открытыми остаются вопросы о легитимности и эффективности сетевых структур, об их способности обеспечить реализацию принципов равенства и соблюдения прав человека при осуществлении управленческой деятельности и непосредственных функций по поддержанию правопорядка [16, р. 324].
Эти идеи о ключевой роли государства в обеспечении безопасности были подробно развиты в других работах Лоадера и Уокера [38; 39]. Их концепция получила наименование «стоящего на якоре плюрализма», поскольку государство рассматривалось ими в качестве якоря для корабля, миссия которого заключается в обеспечении безопасности. А. Кроуфорд, соглашаясь с описанной выше критикой концепции управления узлами сети, указал, что идея о государстве как якоре хорошо согласуется с моделью управления, предложенной Д. Осборном и Т. Гэблером. Они также использовали метафору плывущего судна для описания процесса управления; на этом судне государству отводилась роль штурмана, а не гребца. По мнению Кроуфорда, государство следует рассматривать как надежный якорь, поскольку оно обладает символической властью, культурным авторитетом и легитимностью, является особым ресурсом и источником информации, позволяющим следовать намеченному курсу и, наконец, представляет собой ту силу, к которой можно обратиться в том случае, когда все иные формы контроля и способы обеспечения безопасности уже исчерпаны [40, р. 459].
Кроме того, Кроуфорд предложил и свои критические аргументы относительно концепции управления узлами сети. Так, основываясь на результатах собственных исследований в Англии и Уэльсе, он утверждает, что те структуры, которые в теориях сетевого управления описываются как классические виды сетей, обеспечивающих безопасность (например, Партнерства по снижению преступности и правонарушений), на самом деле не обладали большим потенциалом в этой сфере, не были автономны от государства, практически не вовлекали в свою деятельность ни частный сектор, ни местное сообщество и не работали на благо этого сообщества [40, р. 460-461].
Отвечая на призыв основоположников концепции управления узлами сети проводить эмпирические исследования взаимодействия управленческих узлов, Кроуфорд выявил пять моделей такого взаимодействия: государственно-монополистическую; ту, в которой государство «управляет на расстоянии»; сетевую, или «узловую» (описанную Джонстоном и Ширингом); рыночную и модель частного управления. Его исследование показало, что все эти модели сосуществуют одновременно, порой странным образом взаимодействуя друг с другом, формируя мозаичную структуру обеспечения безопасности [40, р. 466]. При этом он отверг предположение о том, что сетевая модель является доминирующей [41, р. 90].
Одна из главных проблем, которая также возникает в связи с плюрализацией осуществления полицейской функции и развитием разных форм сетевого взаимодействия, — это проблема ответственности и отчетности. Традиционные формы
контроля за полицией (с помощью демократических институтов, а также административных методов) не очень эффективно работают в фрагментированной и диверсифицированной сетевой среде. Эти традиционные формы включают, во-первых, правовые механизмы, обеспечивающие защиту граждан от произвола полиции, во-вторых, демократические формы контроля (в Великобритании полиция обязана сотрудничать с различными государственными органами и отчитываться о своей деятельности перед ними), в третьих, внутриорганизационные способы контроля (кодексы этики, дисциплинарные кодексы и т. д.), в четвертых, управленческие механизмы (оценка эффективности деятельности, финансовый контроль и аудит). С помощью этих механизмов общество традиционно обеспечивало выполнение полицией своей главной задачи по обеспечению безопасности, с одной стороны, и защищало себя от потенциальной угрозы ущемления полицией прав человека — с другой [16,р. 325].
Еще одним препятствием на пути реализации концепции сетевого управления и обеспечения эффективного взаимодействия различных внутрисетевых акторов на практике являются жесткие правовые рамки и стандарты. Существование таких преград может порождать неформальный характер взаимодействия между субъектами, что также не способствует прозрачности решений и следованию принципу равенства при их принятии [15, с. 5].
Нельзя сказать, что разработчики теории узлового управления в сети оставили эту критику незамеченной. В ряде работ Ширинг и Джонстон подчеркивают, что эффективная координация и интеграция различных узлов управленческой сети является центральной политической проблемой [42, р. 61], и указывают на то, что значение государства в качестве одного из узлов сети не следует недооценивать [32, р. 504].
Заключение
Несмотря на новизну концепции сетевого управления и ряд существенных проблем, возникающих при ее практической реализации, следует констатировать, что в сфере противодействия преступности эта модель продемонстрировала свою эффективность. Безусловно, открытыми остаются вопросы об обеспечении прозрачности и подотчетности деятельности сетевых сообществ, вовлеченных в управленческую деятельность, а также о роли и месте государства и его институтов в условиях новых глобальных рисков и вызовов. Представляется, что сфера общественных отношений в области противодействия преступности в Российской Федерации также подверглась серьезным трансформациям в последние десятилетия — наряду с государством защиту от криминальных угроз предоставляют также многочисленные охранные компании, возникают дискуссии о более широком привлечении к этой деятельности граждан и их объединений. В связи с этим изучение того, каким образом осуществляется взаимодействие этих акторов с целью реализации управленческих функций, представляется перспективной исследовательской задачей. Для решения этой задачи продуктивным было бы объединение усилий специалистов в области политической науки, криминологов и юристов, продолжение изучения зарубежного опыта и оценка его применимости в отечественных условиях.
Литература
1. Горшенков Г. Г. Безопасность личности и государственное управление: уч. пос. Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской акад. гос. службы, 2006. 108 с.
2. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. Ч. I: Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л. В. Сморгунова. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. 384 с.
3. Jones T. The Governance of Security: Pluralization, Privatization, and Polarization in Crime Control // The Oxford Handbook of Criminology / eds M. Maguire, R. Morgan and R. Reiner. Oxford: Oxford University Press, 2007. P. 842-864.
4. Michaels R. The Mirage of Non-State Governance // Utah Law Review. 2010. N 1. P. 31-45.
5. Сморгунов Л. В., Шерстобитов А. С. Политические сети: Теория и методы анализа: Учебник для студентов вузов. М.: Аспект Пресс, 2014. 320 с.
6. Peters G. B., Pierre J. Governance Without Government? Rethinking Public Administration // Journal of Public Administration Research and Theory. 1998. Vol. 8, N 2. P. 223-243.
7. Rhodes R. The New Governance: Governing without Government // Political Studies. 1996. Vol. XLIV. P. 652-667.
8. Kaufmann D., Kraay A. Governance Indicators: Where are We, Where Should We be Going? Policy Research Working Paper 4370. URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/wps4370.pdf (accessed: 27.09.2015).
9. Modern Governance / ed. by J. Kooiman. London: Sage, 1993. 280 p.
10. Governance without Government: Order and Change in World Politics / eds . J. N. Rosenau, E. O. Czem-piel. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 311 p.
11. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, New York: A Plume Book, 1992. 405 p.
12. Osborne D. Reinventing Government // Public Productivity & Management Review. 1993. Vol. XVI, N 4, Summer. P. 349-356.
13. Петров С. И. Актуальные аспекты совершенствования управления обществом по обеспечению национальной безопасности и устойчивого развития // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6. 2015. Вып. 1. С. 28-36.
14. Garland D. The Limits of the Sovereign State. Strategies of Crime Control in Contemporary Society // The British Journal of Criminology. 1996. Vol. 36, N 4. P. 445-471.
15. Crawford A. Introduction:governance and security // Crime and Insecurity. The governance of safety in Europe. Edited by A.Crawford. Routledge, 2012. 336 p.
16. Loader I. Plural Policing and Democratic Governance // Social and Legal Studies. 2000. Vol. 9(3). P. 323-345.
17. Bayley D. H., Shearing C. D. The future of policing // Law and Society Review. 1996. Vol. 30, N 3. P. 585-606.
18. Brodeur J. P. High and low policing in post-9/11 times // Policing. 2007. Vol.1(1). P. 25-37.
19. Hoogenboom B. Grey policing: A theoretical framework // Policing and Society: An International Journal. 1991. Vol.2(1). P. 17-30.
20. Jones T., Newburn T. The transformation of policing? Understanding current trends in policing systems // British journal of criminology. 2002. Vol. 42(1). P. 129-146.
21. Newburn T. The commodification of policing: security networks in the late modern city // Urban Studies. 2001. Vol. 38(5-6). P. 829-848.
22. Shearing C. D. The relation between public and private policing. // Modern Policing / eds M. Tonry, N. Morris. Chicago: University of Chicago Press, 1992. P. 399-434.
23. Peeters R. The price of prevention: The preventative turn in crime policy and its consequences for the role of the state // Punishment & Society. 2015, Vol. 17(2). P. 163-183.
24. Rhodes R. A. W. Understanding Governance. Buckingham; Philadelphia: Open University Press, 1997. 235 p.
25. Луман Н. Социальные системы. Очерк общей теории. СПб.: Наука, 2007. 641 с.
26. Хайек Ф. А. Право, законодательство и свобода. Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М.: ИРИСЭН, 2006. 644 с.
27. Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / пер. с англ. под науч. ред. О. И. Шкаратана. М.:ГУ ВШЭ, 2000. 608с.
28. Johnston L., Shearing C. Governing Security: Explorations in Policing and Justice. London: Rout-ledge, 2003. 177 p.
29. Shearing C., Wood J. Nodal governance, democracy, and the new 'denizens' // Journal of law and society. 2003. Vol. 30(3). P. 400-419.
30. Wood J., Dupont B. Introduction: Understanding the Governance of Security // Democracy, Society and the Governance of Security / eds J. Wood, B. Dupont. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. P. 1-10.
31. Networks and Netwars: The Future of Terror, Crime and Militancy / eds J. Arquilla, D. Ronfeldt. California: Rand Corporation, 2001. 380 p.
32. Shearing C., Johnston L. Nodal Wars and Network Fallacies: A Genealogical Analysis of Global Insecurities // Theoretical Criminology. 2010. Vol. 14(4). P. 495-514.
33. Burris S., Drahos P., Shearing C. Nodal Governance // Australian Journal of Legal Philosophy. 2005. Vol. 30. P. 30-58.
34. Wood J. Research and Innovation in the Field of Security: A Nodal Governance View // Democracy, Society and the Governance of Security / eds J. Wood, B. Dupont. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. P. 217-240.
35. Joh E. The Paradox of Private Policing // The Journal of Criminal Law and Criminology. 2004. Vol. 95 (1). P. 49-132.
36. Loader I., Walker N. State of Denial? Rethinking the Governance of Security // Punishment and Society. 2004. Vol. 6(2). P. 221-228.
37. Nalla M., Gurinskaya A., Dzmytryieva A. Exploring the Nature of the Private Security Guard Industry in Russia: How Does it Compare with Other Easter-European Countries // Преступность и социальный контроль в обществе постмодерна. Сборник материалов XXVIII международной Балтийской криминологической конференции: в 2 ч. Ч. 2. СПб.: Алеф-Пресс, 2015. С. 42-53.
38. Loader I., Walker N. Necessary Virtues: the Legitimate Place of the State in the Production of Security // Democracy, Society and the Governance of Security / eds J. Wood, B. Dupont. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. P. 165-195.
39. Loader, I., Walker, N. Civilizing Security. Cambridge: Cambridge University Press, 2007. 291 p.
40. Crawford A. Networked Governance and the Post-Regulatory State? Steering, Rowing and Anchoring the Provision of Policing and Security // Theoretical Criminology. 2006. Vol. 10(4). P. 449-479.
41. Crawford A., Lister S., Blackburn S., Burnett J. Plural Policing: The Mixed Economy of Visible Patrols in England and Wales. Bristol: Policy Press, 2005. 109 p.
42. Shearing C. Nodal Security // Police Quarterly. 2005. Vol. 8(1). P. 57-63.
References
1. Gorshenkov G. G. Bezopasnost' lichnosti i gosudarstvennoe upravlenie: uch. pos. [Human security and public administration: textbook]. N. Novgorod: Izd-vo Volgo-Viatskoi akad. gos. sluzhby, 2006. 108 p. (In Russian)
2. Gosudarstvennaia politika i upravlenie: uchebnik: v 2 ch. Ch. I: Kontseptsii i problemy gosudarstvennoi politiki i upravleniia [Public Policy and Administartion. Textbook. 2 vols. Vol. 1. Conceptions and Problems of Public Policy and Administartion]. Ed. by L. Smorgunov. Moscow, Rossiiskaia politicheskaia entsiklopediia (ROSSPEN), 2006. 384 p. (In Russian)
3. Jones T. The Governance of Security: Pluralization, Privatization, and Polarization in Crime Control. The Oxford Handbook of Criminology. Eds M. Maguire, R. Morgan and R. Reiner. Oxford, Oxford University Press, 2007, pp. 842-864.
4. Michaels R. The Mirage of Non-State Governance. Utah Law Review, 2010, no. 1, pp. 31-45.
5. Smorgunov L. V., Sherstobitov A. S. Politicheskie seti: Teoriia i metody analiza: Uchebnik dlia studentov vuzov [Political Networks: Theory and Methods of Study: Textbook]. Moscow, Aspekt Press Publ., 2014. 320 p. (In Russian)
6. Peters G. B., Pierre J. Governance Without Government? Rethinking Public Administration. Journal of Public Administration Research and Theory, 1998, vol. 8, no. 2, pp. 223-243.
7. Rhodes R. The New Governance: Governing without Government. Political Studies, 1996, vol. XLIV, pp. 652-667.
8. Kaufmann D., Kraay A. Governance Indicators: Where are We, Where Should We be Going? Policy Research Working Paper 4370. Available at: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/wps4370.pdf (accessed 27.09.2015).
9. Modern Governance. Ed. by J. Kooiman. London, Sage, 1993. 280 p.
10. Governance without Government: Order and Change in World Politics. Eds J. N. Rosenau, E. O. Czem-piel. Cambridge, Cambridge University Press, 1992. 311 p.
11. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, New York, A Plume Book, 1992. 405 p.
12. Osborne D. Reinventing Government. Public Productivity & Management Review, 1993, vol. XVI, no. 4, Summer, pp. 349-356.
13. Petrov S. I. Aktual'nye aspekty sovershenstvovaniia upravleniia obshchestvom po obespecheniiu natsional'noi bezopasnosti i ustoichivogo razvitiia [Actual aspects of improving the governance of society to ensure national security and sustainable development]. Vestnik of Saint-Petersburg University. Ser. 6, 2015, issue 1, pp. 28-36.
14. Garland D. The Limits of the Sovereign State. Strategies of Crime Control in Contemporary Society. The British Journal of Criminology, 1996, vol. 36, no. 4, pp. 445-471. (In Russian)
15. Crawford A. Introduction:governance and security. Crime and Insecurity. The governance of safety in Europe. Ed. by A. Crawford. Routledge, 2012. 336 p.
16. Loader I. Plural Policing and Democratic Governance. Social and Legal Studies, 2000, vol. 9(3), pp. 323-345.
17. Bayley D. H., Shearing C. D. The future of policing. Law and Society Review, 1996, vol. 30, no. 3, pp. 585-606.
18. Brodeur J. P. High and low policing in post-9/11 times. Policing, 2007, vol.1(1). P. 25-37.
19. Hoogenboom B. Grey policing: A theoretical framework. Policing and Society: An International Journal, 1991, vol.2(1), pp. 17-30.
20. Jones T., Newburn T. The transformation of policing? Understanding current trends in policing systems. British journal of criminology, 2002, vol. 42(1), pp. 129-146.
21. Newburn T. The commodification of policing: security networks in the late modern city. Urban Studies, 2001, vol. 38(5-6), pp. 829-848.
22. Shearing C. D. The relation between public and private policing. Eds M. Tonry, N. Morris. Modern Policing. Chicago, University of Chicago Press, 1992, pp. 399-434.
23. Peeters R. The price of prevention: The preventative turn in crime policy and its consequences for the role of the state. Punishment & Society, 2015, vol. 17(2), pp. 163-183.
24. Rhodes R. A. W. Understanding Governance. Buckingham; Philadelphia, Open University Press, 1997. 235 p.
25. Luman N. Sotsial'nye sistemy. Ocherk obshchei teorii [Social Systems. Essay on the general theory]. St. Petersburg, Nauka Publ., 2007. 641 p. (In Russian)
26. Khaiek F. A. Pravo, zakonodatel'stvo i svoboda. Sovremennoe ponimanie liberal'nykh printsipov spravedlivosti i politiki [Law, Legislation and Liberty. Modern understanding of liberal principles of justice and policy]. Moscow, IRISEN, 2006. 644 p. (In Russian)
27. Kastel's M. Informatsionnaia epokha: ekonomika, obshchestvo i kul'tura [The Information Age: Economy, Society and Culture]. Transl. and ed. by O. I. Shkaratan. Moscow, GU VShE, 2000. 608 p. (In Russian)
28. Johnston L., Shearing C. Governing Security: Explorations in Policing and Justice. London, Routledge, 2003. 177 p.
29. Shearing C., Wood J. Nodal governance, democracy, and the new 'denizens'. Journal of law and society, 2003, vol. 30(3), pp. 400-419.
30. Wood J., Dupont B. Introduction: Understanding the Governance of Security. Democracy, Society and the Governance of Security. Eds J. Wood, B. Dupont. Cambridge, Cambridge University Press, 2006, pp. 1-10.
31. Networks and Netwars: The Future of Terror, Crime and Militancy. Eds J. Arquilla, D. Ronfeldt. California, Rand Corporation, 2001. 380 p.
32. Shearing C., Johnston L. Nodal Wars and Network Fallacies: A Genealogical Analysis of Global Insecurities. Theoretical Criminology, 2010, vol. 14(4), pp. 495-514.
33. Burris S., Drahos P., Shearing C. Nodal Governance. Australian Journal of Legal Philosophy, 2005, vol. 30, pp. 30-58.
34. Wood J. Research and Innovation in the Field of Security: A Nodal Governance View. Democracy, Society and the Governance of Security. Eds J. Wood, B. Dupont. Cambridge, Cambridge University Press, 2006, pp. 217-240.
35. Joh E. The Paradox of Private Policing. The Journal of Sriminal Law and Criminology, 2004, vol. 95 (1), pp. 49-132.
36. Loader I., Walker N. State of Denial? Rethinking the Governance of Security. Punishment and Society, 2004, vol. 6(2), pp. 221-228.
37. Nalla M., Gurinskaya A., Dzmytryieva A. Exploring the Nature of the Private Security Guard Industry in Russia: How Does it Compare with Other Easter-European Countries. Prestupnost' i sotsialnyi kontrol' v obshchestvepostmoderna. Sbornik materialovXXVIIImezhdunarodnoi Baltiiskoi kriminologicheskoi konferentsii. V 2ch. Ch. 2. [Crime and social control in the postmodern society. The collection of materials of VIII International Baltic Criminological conference. 2 parts. Part 2]. St. Petersburg, Alef-Press Publ., 2015, pp. 42-53.
38. Loader I., Walker N. Necessary Virtues: the Legitimate Place of the State in the Production of Security. Democracy, Society and the Governance of Security. Eds J. Wood, B. Dupont. Cambridge, Cambridge University Press, 2006, pp. 165-195.
39. Loader, I., Walker, N. Civilizing Security. Cambridge, Cambridge University Press, 2007. 291 p.
40. Crawford A. Networked Governance and the Post-Regulatory State? Steering, Rowing and Anchoring the Provision of Policing and Security. Theoretical Criminology, 2006, vol. 10(4), pp. 449-479.
41. Crawford A., Lister S., Blackburn S., Burnett J. Plural Policing: The Mixed Economy of Visible Patrols in England and Wales. Bristol, Policy Press, 2005. 109 p.
42. Shearing C. Nodal Security. Police Quarterly, 2005, vol. 8(1), pp. 57-63.
Статья поступила в редакцию 20 сентября 2015 г.
55
