CC BY
25
Статья посвящена такому новому механизму взаимодействия участников рынка в различных отраслях, как системная кооперация. Это - не только хозяйственные связи, но и стандартные процедуры взаимодействия различных участников рынка, что проиллюстрировано на примере сервитутного права в телекоммуникационных сетях.
Ключееые слова: системная кооперация, хозяйственные связи, информационные системы, отрасль связи, сервитут
Сервитут как основа совместной деятельности
К. Н. ГОРБУНОВ, ОАО «Вымпелком», Новосибирск
E-mail: [email protected]
Развитие рыночных отношений обусловило широкое распространение в практике гражданского оборота отношений частной собственности на земельные участки и иные объекты недвижимости. В силу объективных предпосылок владельцам-соседям нередко приходится пользоваться чужим имуществом, так как без этого невозможно использовать собственное. В первую очередь, это касается инфраструктурных отраслей. Но не всякий собственник готов к действиям сторонних лиц в отношении своего имущества. Столкновение интересов двух собственников должно четко и однозначно законодательно регулироваться, чтобы на практике не возникало разночтений. Это привело к возрождению института сер-витутного права, особенно актуального в системной кооперации, для которой характерны усложнение форм взаимодействия участников экономической деятельности и увеличение количества взаимодействующих субъектов.
© ЭКО 2010 г.
Практические коллизии
Земельные отношения в России по-прежнему находятся в стадии реформирования. Земля как важнейший ресурс, составляющий богатство нашего общества, используется не всегда эффективно. Одна из основных причин кроется в неразре-шенности вопроса о принадлежности земельных отношений к определенному правовому институту. В силу этого в земельно-правовых отношениях возникают коллизии, затрудняющие эффективный гражданско-правовой оборот земли и других объектов недвижимости. В преобладающих публикациях юристов экономические вопросы взаимоотношений зачастую остаются в тени.
Для понимания сути проблемы в реальной экономической практике приведем характерный пример, попавший 22 января 2010 г. в раздел «Новости» официального сайта Томского центра научно-технической информации1.
Оператор связи ООО «Горэлектросвязь» в г. Томске (стопроцентная дочерняя компания ООО «Горсеть») в шестой раз повысил арендную плату поставщикам интернет-услуг, у которых кабельные линии идут через контактную сеть электротранспорта. Теперь поставщикам интернет-услуг, чьи кабельные линии протянуты через контактную сеть электротранспорта, каждый проводок обойдется в 490 руб. ежемесячно.
Но повышение тарифа - полбеды. Интересно, что ООО «Горэлектросвязь» в Томске намерено протянуть свою оптоволоконную сеть, причем через те же контактные линии. А провайдерам предложено свои линии демонтировать. До будущего оптоволокна операторов обещают допустить, но за тарифы ООО «Горэлектросвязь» и по конкурсу. Провайдеры, анализируя происходящее, заявляют о переделе рынка интер-нет-провайдинга - расчистке наработанного поля под нового игрока. А это, несомненно, отразится на абонентах.
Вуалирование истинных причин этой коллизии довольно стандартно - в течение всего 2009 г. провайдерам не раз
1 Томский центр научно-технической информации. Официальный сайт. Новости от 22.01.2010 г. URL: http://www.cnti.tomsk.su/news/_read/463
ИНСТИТУТЫ РЫНКА
5*
приходилось слышать от мэрии, что пора-де заняться внешним видом города и убрать так называемые «сопли» с опор2. Город «засопливел» 2-3 года назад, когда операторы начали искать варианты для прокладывания кабельных интернет-линий. Воздушный путь через опоры контактных сетей провайдеры выбрали из-за того, что подземные коммуникации принадлежат основному игроку - компании «Сибирьтелеком», который бережет резерв и поэтому не всегда дает добро на подключение конкурентам. Альтернатива - многомиллионное строительство новых подземных линий, но за этот вариант пока никто не берется.
Томский пример не единичен (любой крупный город сталкивается с подобной ситуацией) и отчетливо демонстрирует экономические проблемы слабо развитого сервитутного права, регламенты которого даже не обсуждаются. Особенно это касается сферы телекоммуникаций.
Так, на сегодня есть ряд проблем, связанных с осуществлением права доступа оператора связи к объектам недвижимости и земельным ресурсам третьих лиц. На заседании «круглого стола» (март 2008 г.), посвященного приоритетным направлениям совершенствования законодательства в сфере инфокоммуникаций и связи утверждалось, что «процедура оформления аренды земельного участка для установки на нем башни связи сегодня состоит из 16 этапов и занимает более 300 дней. Для получения всех необходимых документов необходимо собрать около 44 подписей должностных лиц. Причиной такой волокиты является тот факт, что возведение антенных опор приравнено к капитальному строительству, несмотря на то, что антенная опора является типовым каркасным сооружением»3.
Выход из этой ситуации эксперты видят в регулировании прав и интересов собственников и операторов связи посредством сервитутного права. Они подчеркивают, что именно
2 Отметим, что господин В. Резников, глава «Горсетей», учредивших ООО «Горэлектросвязь», одновременно является депутатом Томской городской думы.
3 Необходимо развивать институт сервитутного права в сфере инфоком-муникаций. Новости. - 21.03.2008. URL: http://www.eg-online.ru/news/ 64334/
в сфере коммуникаций и связи в силу их специфики необходимо развивать институт сервитутного права.
Законодательства некоторых европейских стран (Англия, Германия, Швеция), с одной стороны, расценивают сервитут как средство преодоления монополизма собственника земельного участка, а с другой - не допускают установления чрезмерно обременительного сервитута (плата за пользование сервитутом должна быть меньше земельного налога за сопоставимый земельный участок, поскольку не исключается возможность его использования самим собственником).
Земельный сервитут позволяет в заранее оговоренных и ограниченных правом пределах использовать находящийся в чужом владении земельный участок. Обладатель сервитута не владеет той частью чужой земли, которая является объектом сервитута, а может ею только пользоваться, причем лишь определенным образом.
Два вида сервитута
Сервитут может быть частным и публичным. Частный регулируется нормами гражданского законодательства, публичный - Земельного, Водного, Лесного, Градостроительного кодексов и устанавливается на основании закона или иного нормативного правового акта в интересах неопределенного круга лиц. Отдельные виды публичных земельных сервитутов предусмотрены ст. 23 Земельного кодекса РФ, водных - ст. 44 Водного кодекса РФ. Гражданский кодекс РФ распространяет действие норм о сервитутах в отношении земельных участков на другие объекты недвижимости (здания, сооружения и т.п.). Кроме того, решения, касающиеся публичного сервитута, принимаются с учетом результатов общественных слушаний.
Частный сервитут защищает интерес собственника (владельца, пользователя) недвижимости, например, в случаях: прохода и проезда через соседний земельный участок; прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также при необходимости работ для целей водоснабжения и мелиорации.
Частный сервитут может устанавливаться и при прокладке и эксплуатации инженерных сетей. Как правило, упомянутые
мероприятия затрагивают интересы более чем одного собственника недвижимости, причем со стороны не только собственников обременяемых участков, но и лиц, требующих этого обременения. К тому же прокладка и эксплуатация инженерных сетей обычно осуществляются в интересах достаточно широкого круга лиц, в том числе и тех, которых вряд ли можно даже с натяжкой назвать собственниками (владельцами, пользователями) соседствующей недвижимости. Эксперты считают, что в подобной ситуации целесообразнее сервитут публичный4, хотя в п. 3 ст. 23 Земельного кодекса РФ, где перечислены случаи, предусматривающие правомерность этой меры, о прокладке инженерных сетей нет ни слова. Что удивительно.
Публичные сервитуты могут устанавливаться, когда преследуются следующие цели:
• проход или проезд через земельный участок;
• использование земельного участка для ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
• размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
• проведение дренажных работ на земельном участке;
• забор воды и водопой;
• прогон сельскохозяйственных животных через земельный участок;
• сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;
• использование земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте в установленные сроки и в установленном порядке;
• временное пользование земельного участка для проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
• свободный доступ к прибрежной полосе.
4 Бадулин О.Г. Некоторые аспекты правового регулирования земельных сервитутов // Арбитражная практика. - 2007. - № 06(75) июнь. URL: http:// www.arbitr-praktika.ru/Arch/2007/ap200706-1.htm
Следует учитывать, что цели, о которых идет речь при установлении того или другого вида сервитута, во-первых, частично пересекаются, а во-вторых, частный сервитут призван регламентировать размещение объекта, имеющего общественное значение (те же инженерные сети), а публичный - гарантировать интересы частных лиц5.
Информация о сервитуте
Практика оформления сервитутов - это, прежде всего, достоверный источник сведений обо всех характеристиках земельного участка, необходимых для формирования прозрачных отношений между продавцом и покупателем.
Данная информация может быть получена покупателем, любым заинтересованным лицом и из других источников, но при дополнительных затратах, порой весьма серьезных. К примеру, можно запросить соответствующие организации («Газпром», «Ростехнадзор» и проч.), не проходят ли по данному участку трубы или другие коммуникации. На практике мало кто это делает - земельный участок просто покупают.
При наличии зарегистрированного сервитута обременять себя такими заботами уже не нужно. Только сервитут дает информацию об условиях, на которых осуществляется право пользования участком. Например, собственник участка может быть в курсе, что по его землям проходит система водоснабжения, но не знать, какие ограничения предусмотрены в связи с этим фактом: где можно возводить сооружения, на какой глубине прокладывать коммуникации и т. д.
Сервитут как право ограниченного пользования чужим участком - для прохода и проезда, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи, трубопроводов и т. п., считается серьезным и безусловным обременением земли. Оно ограничивает ее использование и снижает рыночную стоимость. Поэтому собственники участков не стремятся оформлять сервитуты на своей территории. Те юридические лица, в чьих интересах должен быть установлен сервитут, чаще всего тоже не горят желанием закрепить свое право юридически,
5 См., например, подп. 2, 4, 6-9 п. 3 ст. 23 Земельного кодекса РФ.
потому что собственник участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату за пользование его землей. Публичный сервитут пока не получил в нашей стране широкого распространения: по состоянию на 1 января 2005 г. в России было зарегистрировано всего около 1000 сервиту-тов, преимущественно частных6.
Нет субъекта - нет проблем
Основное отличие публичного сервитута от частного - отсутствие конкретного, обладающего законными правами субъекта, в пользу которого установлен сервитут. В связи с этим высказывается мнение, что такие сервитуты не ограничены вещными правами в собственном смысле этого слова, поскольку не устанавливают права на чужую вещь, а лишь определяют «пределы прав публичных или частных собственников соответствующих недвижимостей»7. Из содержания п. 7 ст. 23 Земельного кодекса РФ можно заключить, что органы государственной власти и местного самоуправления, предоставляя гражданам и юридическим лицам земельные участки в пользование или во владение, одновременно ограничивают пределы таких прав.
Публичный сервитут есть ограничение (обременение) других вещных прав (права собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования) на недвижимое имущество. Для обозначения именно таких ограничений (об-ременений) в нашем законодательстве применяется термин «публичный сервитут». Он имеет несколько особый смысл в российской хозяйственной практике.
Публичные сервитуты в нашем законодательстве устанавливаются в порядке императива, а не в частноправовом (договорном). Есть мнение8, что упоминающиеся в современном российском законодательстве «публичные сервитуты»
6 Без сервитутов - хаос // Ведомости. - 2006. - 13 нояб. URL: http:// www.arendator.ru/articles/1/art/10802/
7 Калиничев А.В. Земельный сервитут в российском законодательстве: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 15.
8 Калиничев А. В. Земельный сервитут в российском законодательстве: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 15.
не являются разновидностью прав сервитутного типа. Более того, они вообще не относятся к категории вещных прав, представляя собой только пределы реализации (ограничения) права собственности на земельные участки, водные объекты и участки лесного фонда, устанавливаемые в силу прямого указания закона.
Все эти позиции можно отразить и в акте органа государственной власти, местного самоуправления и т.д. Но тогда возникнет однозначный императив, который полностью исключает баланс частного и публичного. Возможность установления публичных сервитутов базируется на закрепленном в Земельном кодексе РФ (ст. 1 п. 1 подп. 11) принципе сочетания при использовании и охране земель, интересов общества и законных интересов граждан, которым принадлежат земельные участки. Собственнику обремененного участка из средств защиты своих интересов остаются лишь право обращения в суд и попытка доказать необоснованность действий публичного образования по установлению публичного сервитута.
Чтобы не ломать сложившуюся на сегодняшний день структуру законодательных актов, предлагается выделить в системе сервитутов ограничения публичного характера, например, ввести в практику заключение договора между административным органом и собственником обременяемого земельного участка. Такой шаг позволил бы снять ряд острых вопросов, возникающих в связи с публичным сервитутом.
Договор между администрацией и собственником упростит механизмы назначения платы за обременение и определения сроков, на которые устанавливается сервитут. Хотя в условиях значительной зависимости российского бизнеса от представителей органов власти обращение в суд с претензией на орган власти может иметь долговременные негативные последствия для бизнеса.
В период преодоления государственной монополии на землю институт публичного сервитута призван исключить злоупотребления со стороны новых собственников, которые (в большинстве своем) этот институт стараются игнорировать. Хотя в дальнейшем в нашем законодательстве стоило бы вообще отказаться от понятия публичного сервитута, обозначив
лишь ограничения публичного характера. (Замечу, что институт публичного сервитута обойден вниманием зарубежных законодателей.) Уже сейчас можно было бы рассматривать публичные сервитуты как ограничения и обременения участка земли в публичных интересах, а не как сервитут.
Публичным сервитутом может пользоваться либо неопределенное число лиц, либо лица определенные, но действующие в публичных интересах. Например, временное пользование земельным участком для производства изыскательских, исследовательских и других работ не может рассматриваться как сервитут публичный, если работы проводятся коммерческой организацией и в целях получения ею прибыли. Это же относится и к инженерным сооружениям. Вопрос об установлении публичных сервитутов достаточно часто поднимается именно компаниями, занимающимися прокладкой и эксплуатацией таких инженерных сетей. Бесспорно, вопрос установления сервитутов на владениях множества собственников для одной коммуникации является сложным, а его решение трудоемко. Но если мы хотим соблюсти все принципы российского законодательства и юридической логики вообще, то говорить надо именно о частном земельном сервитуте или даже об аренде земли.
Причины отставания
Причины перечисленных экономических и юридических неопределенностей очевидны. В силу отсутствия на протяжении длительного времени в России права частной собственности были «упущены из виду» и сопряженные с этим правом институты. Советское законодательство трактовало лишь отдаленно схожее с понятием «сервитут» институт застройки. Коммерческий оборот земли отсутствовал, все объекты распределялись, строились и вводились государством. Многие линейные объекты - подземные кабели, трубопроводы,газо-проводы, наземные линии электропередачи, а также дороги, расположенные сегодня на землях частных собственников, возводились без оформления полноценной разрешительной и проектной документации. Необходимости регулировать
земельные отношения не было, что позднее привело к возникновению серьезных проблем.
Нормы, регулирующие ограничения прав собственника в пользу других лиц, как отдельный институт права появились в отечественном законодательстве на закате СССР. Одним из первых нормативных актов, затрагивающих ограничения, был Земельный кодекс РСФСР 1991 г.: на основании ст. 54 права собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца и арендатора могут быть ограничены в интересах других природопользователей. Ограничения установлены на основании законов и иных нормативных актов, преимущественно федеральных.
Но каким образом эти нормы соблюдаются на практике? По опыту работы можно сказать, что нормы Земельного кодекса дают договаривающимся сторонам практически полную свободу: как стороны договорятся, так и будет. Но действие этой договоренности прекращается сразу после процедуры купли-продажи данного земельного участка. Если во многих странах подобные ситуации регулируются законами или принятыми в бизнесе обычаями, то в России таких традиций нет.
После длительного юридического забвения возрождение сервитутных отношений произошло с принятием в 1994 г. первой части Гражданского кодекса РФ (действующей и в настоящее время). В документ включены четыре статьи, посвященные институту сервитутного права и возникающим на его основе правоотношениям.
Принятие последующих законов в развитие положений ГК РФ привело к расширению применимости норм, регулирующих сервитутные отношения. Кроме Гражданского кодекса, сервитуты регулируются Земельным кодексом и рядом федеральных законов («О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «О связи», «О гидрометеорологической службе», «О мелиорации земель», «О племенном животноводстве», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и др.).
Отмечу, что действующие Водный и Градостроительный кодексы не дают определений сервитута и вообще не содержат норм, касающихся сервитутных правоотношений.
К сожалению, четкого и однозначного толкования всех существенных аспектов, связанных с данными правоотношениями, не сложилось даже на теоретическом уровне. Не выработано единого понятия сервитута, которое бы не противоречило нормам не только гражданского, но и остальным отраслям законодательства, также использующим данный институт. Нет классификации сервитутов применительно к современному российскому законодательству, даже в Гражданском кодексе РФ единый полный перечень земельных сервитутов отсутствует.
Противоречивость законодательства, регулирующего различные виды ограничений (обременений), и сервитут в частности, порождает неопределенность в экономической практике. Возникающие сложности приходится разрешать сообразно ситуации, а не на основе правовых норм.
ГК РФ не регулирует установление частных сервитутов на земельных участках, закрепленных на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды (земель государственной, муниципальной собственности). Тем не менее у смежных землепользователей (соседей) может возникнуть необходимость в ограниченном использовании таких участков. Указанный недостаток носит не только теоретический, но и практический характер.
Допустим, существует реальная потребность проложить кабель, оптоволоконную линию, трубу теплосети по участку, находящемуся в чьей-то собственности. Если буквально следовать ст. 274 ГК РФ, то правоотношение будет носить двусторонний характер: собственник и лицо, требующее установления сервитута. Тем не менее в данном случае будут нарушены права иного землеобладателя - например, Минобороны России, ведь последний будет вынужден терпеть различные неудобства в виде ограничений в праве пользования земельным участком. Поэтому правоотношение должно носить трехсторонний характер. Данный аргумент подтверждает и реальная практика.
Сервитутные отношения в подобных случаях следует определять как трехстороннее соглашение: собственник, земле-обладатель и лицо, требующее установления частного сервитута. При этом землеобладатель имеет право:
1) требовать уменьшения арендной платы в случае, если он является арендатором земельного участка9;
2) частичной либо полной компенсации (не налоговой льготы) за уплату земельного налога в случае, если он является землепользователем либо землевладельцем10.
Но эти нормы так или иначе подталкивают участников рынка к действиям, которые не оговорены нормативными актами для каждого частного случая. По этой причине участники рынка стремятся договориться между собой без обращения в суд (которое только усложняет дело), а в правовой сфере введены процедуры досудебного урегулирования.
В практике часто встречаются случаи, когда владелец земли вместе с кадастровым планом земельного участка получает и ограничение в виде сервитута: «Использовать согласно требованиям Правил и инструкции пользования инженерными коммуникациями». Это подтверждает, что в гражданском обороте сервитуты устанавливают на основании какого-либо ненормативного правового акта органа государственной власти или местного самоуправления, что в данном случае противоречит ст. 23 ЗК РФ.
В хозяйственной практике правовая неопределенность приводит к необходимости решать каждый вопрос отдельно, сообразно обстоятельствам в случаях, когда долговременные отношения связаны с территорией, и даже обращение в арбитраж нельзя считать стандартным решением проблемы.
Чем поможет арбитраж
Арбитражная практика в подобных случаях руководствуется следующими соображениями. Поскольку факт нахождения кабельных линий на территории спорного земельного участка подтвержден документально и не опровергнут истцом, включение в договор купли-продажи условий об ограничениях
9 Арендатор также имеет право требовать расторжения договора аренды и возмещения всех убытков в соответствии со ст. 450, 451, 613 ГК РФ.
10 Согласно ст. 388 НК РФ налогоплательщиками признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.
и обеспечении доступа в коридоры инженерных коммуникаций эксплуатационных служб для проведения работ соответствует действующему законодательству. При наличии действующего постановления заместителя мэра города, а также плана коммуникаций города ответчик не вправе заключить договор купли-продажи без оспариваемых ограничений11.
Реализовывать право защиты могут административные органы, установившие публичный сервитут. Согласно п. 4 ст. 216 ГК РФ вещные права лица, не являющегося собственником, защищаются от нарушений со стороны любых лиц в порядке, предусмотренном ст. 305 ГК РФ. Но возможность защиты должна быть не только у каждой из сторон. В судебной практике уже сейчас есть примеры защиты прав собственников земельных участков от необоснованных обременений, налагаемых на основе решений местной власти.
Необходимость сервитутного права как элемента цивилизованного рынка земли осознается на федеральном уровне. Регистрационная служба при сделках купли-продажи участков дополнительно к договору требует гарантийное письмо с перечнем всех обременений участка. Однако в отсутствие практики сервитутов продавец оказывается в тупиковой ситуации: не сообщить об обременениях нельзя, так как это противоречит закону, а если сообщать - возникает вопрос, почему на землю не оформлен сервитут и эти обременения не закреплены юридически?
Регистрационная палата регистрирует сервитут, как и любые сделки с недвижимостью. Сведения о сервитуте содержатся в выписке из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), а также в кадастровом плане участка.
Очевидно, что нормативного регулирования земельных отношений в области сервитутов недостаточно. Если в какой-то момент собственники земли осознают необходимость установления такой практики, белые пятна в законодательстве и отсутствие юридического опыта в этом вопросе серьезно
11 См., например: Ким Д. Ч. Теория и практика применения частного сервитута. URL: http://www.kmcon.ru/main/articles/jurist9/jurist9_ 2714.html
осложнят оборот земельных участков. Касается это прежде всего линейных объектов - для них нужно специальное регулирование. Понятно, что существует разница между городскими землями и землями вне города: городская земля испещрена коммуникациями, и то, что применимо для земель за пределами города, вряд ли будет «работать» на его территории.
Пока законодательство такой разницы не замечает.
* * *
Цивилизованной системы взаимоотношений между субъектами земельного рынка, регулируемых сервитутами, в России нет, а судебные споры между собственниками (в условиях растущего оборота земель) могут привести к массовому и повсеместному установлению сервитутов. При нынешнем нормативно-правовом регулировании не ясно, кому отдавать предпочтение в той или иной ситуации. А это приводит к внеправовым действиям на рынке, рейдерству, многочисленным судебным искам, а также тормозит развитие системной кооперации в той части, где она связана с земельными отношениями. Любой территориально распределенный бизнес, к которому относится и отрасль телекоммуникаций, сталкивается с затронутыми проблемами в своей текущей деятельности и при разработке стратегических планов развития.
