CC BY
339
СЭМЮЭЛ ХАНТИНГТОН О ВОЕННО-ГРАЖДАНСКИХ ОТНОШЕНИЯХ ВО ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ США
B.C. ДЕНИСЕНКО
Кафедра теории и истории международных отношений Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В.И. КАТРАНДЖИЕВ
(Болгария)
Выпускник кафедры теории истории международных отношений РУДН
В статье рассмотрены новые тенденции анализа военно-гражданских отношений в США и ряде других ведущих стран. Показана степень влияния и вовлечения американского военного истеблишмента в процессы формирования и реализации внешнеполитической стратегии США. Осуществлен анализ теории С. Хантингтона по вышеуказанным проблемам.
Военная проблематика занимает значительное место в научных поисках С. Хантингтона*. С 1954 по 1957 гг. — известный американский историк-между-народник, работает в должности помощника директора Института по проблемам войны и мира1. Большая работа по сбору, систематизации и сравнительной оценке научной литературы в области военно-гражданских отношений в США и ряде других крупных государств мира позволила гарвардскому профессору прийти к важному выводу о наметившейся новой тенденции в анализе военно-гражданских проблем. Суть ее заключается в изменении направленности анализа (от сугубо военно-технических оценок военных действий к более широкому истори-ко-политологическому подходу в исследовании военных вопросов. Широкое развитие получило понимание необходимости изучения военно-стратегических и внешнеполитических аспектов стратегии США в их взаимосвязанности и взаимозависимости. Оба аспекта составляют основу американской политики в сфере национальной безопасности.
Создание С. Хантингтоном теории военно-гражданских отношений происходило в процессе сравнительного изучения и обобщения военно-исторического опыта США, Японии и Германии. Анализ его теории дает понимание места и роли американского военного истеблишмента в социально-политической системе Соединенных Штатов, что, в свою очередь, позволяет более четко определить степень влияния и вовлечения американских военных в процессы становления и реализации внешнеполитической стратегии страны. Во всех своих работах, связанных с изучением военно-гражданских отношений, С. Хантингтон последовательно отстаивает точку зрения о том, что основной предпосылкой для сбалансированной системы взаимоотношений между гражданской и военной сферами достигается путем повышения эффективности гражданского контроля
Сэмюэл Хантингтон — профессор Гарвардского университета, директор Института стратегических исследований им. Дж. Олина.
над вооруженными силами. Впервые проблема гражданского контроля была рассмотрена подробно С. Хантингтоном в его основополагающей работе «Солдат и государство: теория и политика военно-гражданских отношений» (1957)2. Возвратившись к проблеме позднее, в статье «Реформирование военно-гражданских отношений» (1995), он анализирует проблему институциональной субординации военных и становления нового типа взаимоотношений между гражданскими и военными структурами в реформирующихся ныне по западноевропейскому образцу странах Восточной Европы. С. Хантингтон выделяет два типа гражданского контроля: объективный и субъективный.
Первый тип предполагает:
«1) высокий уровень военного профессионализма и осознание военными ограниченного характера их военной компетенции;
2) фактическое подчинение военных гражданскому политическому руководству, которое принимает основные решения в области внешней и военной политики;
3) признание политическим руководством за военными определенной сферы профессиональной компетенции и автономии;
4) в результате — минимальное вмешательство военных в политику, а политиков в военную сферу»3.
Однако, как подчеркивает С. Хантингтон, объективный контроль в идеальном виде недостижим.
Второй тип контроля — субъективный, характеризуется:
1) растущим вовлечением военного истеблишмента в институциональную, классовую и политическую борьбу;
2) потерей вооруженными силами нейтрального статуса в попытках их «приватизации» определенными структурами — партиями, лоббистскими группами и т. д.;
3) повышенной вероятностью вмешательства военных в процессы урегулирования внутриполитических кризисов, вплоть до свершения военных переворотов (теория наведения порядка)»4.
Конкретными проявлениями публичного контроля над военными являются: назначение гражданского лица на пост министра обороны, законодательный контроль над вооруженными силами (ВС), открытое обсуждение вопросов, связанных с оборонной политикой страны и принятием военного бюджета.
В американской концепции военно-гравданских отношений делается упор на четкое соблюдение принципа подчиненности действий военного истеблишмента политическому руководству.
Вопрос о войне является судьбоносным для каждого государства. Он не может и не должен решаться только военными. Генералитет ставит государственное руководство в известность о степени готовности ведения войны, заставляя их с большой осторожностью учитывать предел военного потенциала страны в процессе осуществления внешнеполитической стратегии. Однако окончательное решение в конечном счете остается за политиками. Решение об использовании военной силы является актом политической воли, которая определяет, когда следует и не следует воевать. С. Хантингтон соглашается с тезисом известного теоретика и военного мыслителя К. Клаузевица о том, «что война не обладает собственной логикой и целью. Солдат всегда подчиняется государственному лидеру»5. И хотя история международных отношений дает множество примеров, когда не до конца продуманный внешнеполитический курс оборачивается национальной катастрофой для многих государств, военным тем более не следует выступать в роли политиков. Солдат не несет ответственности за поступки тех государственных деятелей, политика которых уводит общество от осуществления общенациональных задач, отстаивая свои сугубо частные, временные интересы.
С. Хантингтон последователен в своем утверждении, что формирование и реализация внешнеполитической и военной стратегии США происходит в условиях сложного и порой небесконфликтного взаимодействия между гражданскими и военными структурами. Связано это, прежде всего, со спецификой выполняемых ими в обществе задач и различиями в ценностных установках и взглядах. С
историко-философских позиций С. Хантингтон обосновывает фундаментальный характер военно-гражданских противоречий. С одной стороны, общественно-политическая традиция США со времен американской революции основана на уважении американского конституционализма и принципов либеральной демократии. В американском обществе существует консенсус в отношении идей о личной свободе и независимости. С другой стороны, этим идеям противостоит военный консерватизм, построенный на принципах власти, иерархии, послушания, силы. Известный американский военный историк Паул Сибэри разделяет точку зрения С. Хантингтона о том, что трудно объединить либерально-демократическое государственное устройство, функционирующее в условиях децентрализованной системы управления, и реально сложившуюся централизованную американскую военно-политическую практику выработки и принятия национальной стратегии в области безопасности. «Америка остается гражданским обществом, — замечает Сибэри, — и ее гражданский облик сильно воздействует на наши военные традиции и жизнедеятельность американских институтов»6. С. Хантингтон со своей стороны также допускал, что наличие множества конкурирующих между собой государственных органов и корпоративно-групповых интересов мешало Соединенным Штатам сформулировать более последовательную, целостную и долгосрочную внешнеполитическую стратегию в период холодной войны. «В более узкой, военной сфере ... можно было добиться широкого согласия по выполнению основных задач в сфере сдерживания и обороны. Таким образом, на определенном этапе стало возможным выработать относительно взвешенную, целостную военную, но не общенациональную стратегию, учитывающую экономические, политические и дипломатические аспекты»7.
Занимая важное место в системе американских государственных органов власти, военный истеблишмент в рамках своей профессиональной компетенции обязан принимать непосредственное участие в процессе как военного, так и внешнеполитического планирования.
В этой связи С. Хантингтона выделяет три основные функции военного сообщества:
1) формулировать, какой военный потенциал нужен для гарантирования безопасности и уведомлять об этом государственных лидеров;
2) анализировать и докладывать о международной ситуации с военной точки зрения;
3) неукоснительно выполнять уже принятые решения, даже если они не совпадают и зачастую противоречат взглядам и позициям военного истеблишмента8.
Учет позиций генералитета обязателен в ходе обсуждения и анализа военных и иных угроз безопасности государства. Однако мнение военных экспертов должно нести исключительно рекомендательный характер. Американские военные всегда очень чувствительно и болезненно относились к проблемам обеспечения военно-стратегической безопасности, целесообразности участия США в военнополитических альянсах и степени вовлечения их вооруженных сил в урегулирование международных конфликтов. Военно-исторический опыт США подтверждает стремление американских военных играть значимую роль в обеспечении безопасности и защиты американской нации от внешних угроз. Однако выступления таких авторитетных генералов, как Брэдли и Макартур по ключевым вопросам внешней и военной политики от имени исполнительной власти и их открытое несогласие с официально проводимой политикой США в Корейском конфликте расценивалось представителями законодательной власти, как отход от норм гражданского контроля и чрезмерное возрастание роли военных в решении судеб страны. По мнению другого американского историка Р. Коха, попытка начальника объединенных штабов ВС США К. Пауэла заняться формулированием принципов новой американской стратегии в ходе успешной для НАТО и США военной операции «Буря в пустыне» (1991 г.) является ярким примером эрозии гражданского контроля. Р. Кох считает, что «военным следовало бы отказаться от общественных дебатов по вопросам внешней и военной политики, не зани-
матъся поиском союзников среди общественности и в Конгрессе в целях обеспечения средств на оборону и воздержаться от маневрирования в бюрократических кругах для реализации собственных целей»9.
Среди специалистов, занимающихся исследованиями военно-гражданских отношений, существуют различные мнения по поводу допустимых пределов политизации американского военного истеблишмента. По мнению С. Хантингтона, усиление участия военных в политической жизни происходит в переломные для страны периоды, когда система взаимодействия военных и гражданских структур проходит через стадию достижения нового равновесия. После окончания холодной войны неизбежно наступило обострение военно-гражданских отношений, ибо полному пересмотру подверглись военные и внешнеполитические элементы стратегии (участие ВС США в боевых и невоенных, гуманитарных миссиях за рубежом, вопросы финансирования, численности ВС, отношения с натовскими партнерами, вопросы продвижения НАТО на Восток и др.). «Военный истеблишмент, — считает С. Хантингтон в отличие от Р. Коха — требует от политических лидеров формирования четкой стратегии и целей. Если политики не делают этого, военное руководство обязано выдвинуть свои гипотезы и разработать свои программы и планы. Генерал Пауэл сделал именно то, что от него ожидали — сформулировал новую военную стратегию для периода после окончания холодной войны»10.
Наряду с примерами вовлечения американских военных в политические дебаты имела место и другая тенденция — удаление военного истеблишмента от публичной власти. Это происходило в результате «зажима» военных профессионалов исполнительной и законодательной властью. Американский военный истеблишмент уважает принцип верховенства государства и право публичной власти определять стратегические приоритеты, но негативно относится к попыткам гражданских устанавливать оперативно-тактический контроль над армией. Опасность возникновения в послевоенный период крупномасштабной войны с применением оружия массового поражения заставила, по мнению Р. Коха, отстранить генералитет США от прямого контроля над ракетно-ядерным потенциалом страны, оставив их на уровне оперативного командования. Военные были вынуждены заняться в основном вопросами административно -бюрократического управления ВС, а гражданские лица в министерстве обороны США осуществляли оперативно-тактическое планирование военных операций. Поставленный перед выбором предоставления большей автономии или выделения больших средств на военное строительство военный истеблишмент, как правило, выбирает первое. В подтверждение этого С. Хантингтон приводит пример негативного отношения генералитета к министру обороны Р. Макнамара, который «ограничил сферу автономии военных, хотя и гарантировал ВС значительное увеличение ассигнований на оборону»11.
В ответ на попытки администрации держать военных подальше от рычагов государственной власти американская военная элита, как считает С. Хантингтон, стремилась институционализировать и сохранить за собой навсегда прямой доступ к президенту США. В области внешней политики руководство страны определяло, что надо делать, а военное руководство следило за тем, как это можно сделать12.
Особое место в процессах выработки и реализации стратегических решений в сфере безопасности занимает Совет национальной безопасности при президенте США (СНБ). Созданный в 1947 г., Совет имеет в своем составе хорошо подготовленных консультантов, в чьи основные обязанности входит разработка концептуальных подходов по формированию внешнеполитического курса США. В целях преодоления военно-гражданских противоречий в области внешнеполитического и военного планирования, установления более четкого диалога между клинтоновской администрацией и американским генералитетом С. Хантингтон предлагал назначение в аппарат Белого дома военного в качестве советника президента по национальной безопасности, что позволило бы в большей мере учитывать военный фактор при разработке внешнеполитической стратегии.
Функционирование системы современных международных отношений немыслимо без учета военно-силового фактора. Сила в ее военном и невоенном аспектах является одним из основных инструментов реализации внешнеполитической стратегии.
С. Хантингтон подтверждает актуальность основополагающего тезиса, выдвинутого К. Клаузевицем, о том, что межгосударственная война есть продолжение политики иными, немирными средствами. Будучи самым кровавым и жестоким способом противостояния между субъектами международной системы, она не должна становиться самоцелью государственной политики, а только средством (ограниченном во времени и степени применения) для достижения цели. Война является крайним проявлением силы в отношении оппонента.
Формирование внешнеполитических концепций и доктрин в США находилось под воздействием традиционного военного подхода к пониманию международных отношений. Военный подход характеризуется низким уровнем идеологизации и высокой степенью реализма. В основе его лежит позитивистский взгляд на систему международных отношений. Обращаясь с рекомендациями к творцам внешней политики США, американская военная элита постоянно подчеркивала важность отстаивания конкретных национальных интересов, а не абстрактных принципов и ценностей. С. Хантингтон подчеркивает скептицизм военных к международно-правовым механизмам предотвращения войны и важности фактора силы в международной политике. «Договора, международное право, международный арбитраж, Гаагский суд, Лига наций, ООН мало чем могут помочь. Решающим фактором всегда является баланс сил между государствами. Политика государства подчинена фактору силы и целесообразности. Дипломатия служит в качестве внешней оболочки для применения силы. Подписание и соблюдение международных договоров и иных соглашений отражает существующие реалии и расстановку сил на международной арене. Государство может добиться очень мало дипломатией, если она не подкреплена силовым потенциалом»13.
Основной составляющей военного потенциала США являются их ВС. Проблема использования американской армии в реализации внешнеполитического курса США в послевоенный период исследована С. Хантингтоном на примере анализа участия Соединенных Штатов в Корейской и Вьетнамской войнах.
Проведенный в свое время администрацией США ситуационный анализ международной обстановки во многом определил прямое военное участие их ВС. Корейская война (1951—1953) совпала со стремлением Советского Союза и его восточно-европейских союзников расширить зону своего влияния путем поддержки антиколониальной и во многом антизападной борьбы стран третьего мира еще на начальном этапе холодной войны. И хотя США в это время лишились абсолютной монополии на атомное оружие, они продолжали формировать стратегию, ориентируясь на факторы своего военного превосходства. Позиции «оборонных интеллектуалов» (Кауфман, Броуди, Киссинджер) сыграли заметную роль в формулировании внешнеполитической стратегии этого периода. Сам процесс принятия военно-стратегических решений проходил в острой борьбе между Госдепартаментом и Министерством обороны США. В условиях постепенного наращивания контингента американских ВС в регионе ставка делалась на силовой подход, который в конечном счете не привел к победе, и США пришлось согласиться на статус кво.
Провал американских военных усилий во Вьетнаме внес принципиальные изменения в процессы формирования и реализации внешнеполитической стратегии США и во многом определил начало политики разрядки международной напряженности.
Во-первых, была сделана серьезная переоценка степени вовлечения ВС в зарубежные военные операции. Конфликт стал важным историческим рубежом, который заставил американское общество задуматься над тем, ради чего стоит жертвовать своими солдатами при разрешении вооруженных конфликтов за пределами Соединенных Штатов. Хантингтон подчеркивает резкие изменения в системе военно-гражданских отношений. Если в период 50-х гг. американское
общество относилось к большому военному истеблишменту с определенной долей терпимости, соглашаясь с увеличением ассигнований на оборону в целях укрепления военной безопасности, то в условиях международной разрядки 70-х гг. и прокатившейся волны антимилитаризма, военные были подвергнуты резкой критике и поставлены под жесткий гражданский контроль. Во-вторых, произошло существенное перераспределение полномочий между Конгрессом и президентом. Принятый в 1973 г. Закон о военных полномочиях ограничил право президента использовать ВС США без санкции Конгресса не более чем, в течение 60 дней. Этот акт явился важным законодательным средством, сдерживающим втягивание вооруженных сил США в крупномасштабные продолжительные военные действия за рубежом.
Основной вывод С. Хантингтона заключался в том, что войны по корейскому и вьетнамскому сценарию не смогут обеспечить глобальные притязания Америки. «США, — прогнозировал он в 1977 г., — по всей видимости, с большей осторожностью прибегнут к применению силы в будущем, чем это они совершали в прошлом, но когда это произойдет, они продемонстрируют подавляющую мощь для достижения своих целей быстро и решительно... Будущий Вьетнам скорее будет продолжаться семь недель, нежели семь месяцев»14.
Эту точку зрения С. Хантингтон подтвердил и в 1985 г. в своем выступлении, посвященном памяти известного американского контрадмирала Нимитца. По его мнению, весьма скромные успехи ВС в ходе зарубежных операций в послевоенный период заставляют американскую военно-политическую элиту искать новые подходы к военному строительству. В этой связи он рекомендовал формирование такой военно-стратегической структуры управления, которая бы служила в качестве основы для функционирования более наступательной, мобильной армии, готовой отреагировать на любой внешний вызов. Американские ВС нуждались также в полномасштабном перевооружении новейшими системами высокотехнологичных вооружений общего назначения. В относительно немногих ситуациях, как утверждает С. Хантингтон, когда американские жизненные интересы потребует этого, «Соединенные Штаты должны вмешаться быстро, наступательно, с применением подавляющей силы для нанесения поражения противнику в возможно кратчайшие сроки»15. В результате серьезного анализа и последующей переоценки внешнеполитической стратегии периода холодной войны правящие круги США предприняли реальные практические шаги по обновлению и укреплению американского военно-стратегического потенциала. Благодаря этому США на нынешнем этапе по прежнему остаются лидером самой мощной военно-политичес-кой организации мира — НАТО. Участие ВС США в зарубежных военных миссиях в ходе 90-х гг. стало яркой демонстрацией глобальной американской мощи.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Institute of War and Peace — исследовательский центр по проблемам войны и мира. Создан в 1951 г. по инициативе президента Д. Эйзенхауэра, является подразделением Школы международных отношений Колумбийского университета США.
2 Huntington S. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. —
Cambridge, MA: Harvard, 1957.
3 Хантингтон С. Вооруженные силы и демократия. Реформирование военно-гражданских
отношений. — http//www.russ.ru/ist_sovr/99-04-29/hantin.htm.
4 См.: Huntington S. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. — Cambridge, MA: Harvard, 1957, pp. 83—85.
5 Ibid, pp. 57—58.
6 Huntington S. American Military Strategy // Chester W. Nimitz Memorial Lecture, Policy Paper
International Affairs, № 28, 1986, University of California, p. 42.
7 Ibid, p. 54.
8 Cm.: Huntington S. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relationsio — Cambridge, MA: Harvard, 1957, p. 72.
9 Cm.: Kohn Richard H. «Out of Control: The Crisis in the Civil-Military Relations». The National
Interest, Spring 1994, p. 3; An Exchange of Civil-Military Realtions, The National Interest, Summer 1994, pp. 28, 30.
10 Ibid.
11 Cm.: Huntington Samuel P. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. — Cambridge: Mass. Belknap, 1957, pp. 336, 342.
12 Ibid, p. 66.
13 Goodpaster Andrew J., Huntington Samuel P. Civil-Military Relations (Studies in Defense Policy), 1977. American Enterprise Institute for Public Policy Research. — Washington, D.C., p. 21.
14 Huntington S. American Military Strategy // Chester W. Nimitz Memorial Lecture, Policy Paper International Affairs, № 28, 1986, University of California, p. 17.
SAMUEL HUNTINGTON ABOUT THE CIVIL-MILITARY RELATIONS OF THE US FOREIGN POLICY STRATEGY
V.S. DENISENKO
Theory and History of International Relations Chair Peoples’ Friendship University of Russia 6, Miklukho-Maklay st., 117198 Moscow, Russia
V.I. CATRANDJIEV
(Bulgaria)
Ph. D. of Theory and History of International Relations Chair of PFUR
The paper illustrates the new tendencies of the analysis of the civil-military relations in the USA and in other leading countries. The level of influence and involvement of the American military establishment into the process of formulation and realization of the US foreign policy strategy is shown.
