CC BY
11ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИК:
Семинар по проблемам регулирования потребительского рынка электроэнергии и
МОЩНОСТИ (6-9 октября 1998 года, УМЦ «Голицыно»)
Семинар был организован совместно ФЭК России и Центром IRIS/AMP США (Агенство международного развития - USAID) для краткосрочного и интенсивного обучения представителей региональных энергетических комиссий субъектов Российской Федерации (20 регионов) и ФЭК России (2 человека) по наиболее актуальным и проблемным направлениям в области регулирования тарифов на услуги естественных монополий в энергетике и являлся 3-им из серии семинаров, проводимых вышеупомянутыми организаторами.
Открыли семинар зам. Председателя ФЭК России Г.П.Кутовой и Директор Программы по естественным монополиям Э.Болдвин. Ценность и необходимость таких семинаров для проблем регулирования отметил в своем выступлении Председатель РЭК Саратовской области В,П.Черный, который ранее проходил 2-х недельную стажировку в Центре программы по естественным монополиям в Университете штата Флорида, США.
На тематических лекциях каждому слушателю давалась ее копия, что облегчало участникам восприятие информации, а также позволяло обсуждать излагаемый материал по ходу выступления и задавать вопросы.
Э.Болдвин выступил с проблемным докладом «Особая роль регулирования коммунальных пред-приятий-монополий в странах с переходной экономикой».
Регулирование в странах, где коммунальные предприятия налодятся в частной (и государственной) собственности еще с XIX века и создана рыночная экономика (США и др.), устоялось по сравнению с регулированием этой же сферы в странах с переходной экономикой (Россия, страны Восточной, Центральной и Западной Европы). Здесь кроме защиты общественных интересов и предотвращения злоупотреблений монопольным положением на рынке органам регулирования приходится создавать стимулы для повышения эффективности энергопроизводства (снижать издержки, повышать качество и ДР-)-
В странах с переходной экономикой, по мнению Э.Болдвина, можно выделить следующие тенденции: 1. Отделение в естественных монополиях области, где реализуема конкуренция, от области, где монополия естественна и необходимо регулирование;
2. Использование экономической теории для взаимоотношений регулирующих органов с регулирующими отраслями;
3. Усиление независимости регулирующих органов от Правительства и региональных администраций при условии, что они действуют на основании заранее согласованных правил. Далее он остановился на роли регулирования для привлечения инвесторов в сферу коммунальных предприятий и подчеркнул, что эффективное регу-
лирование выступает как фактор, внушающий доверие потенциальному инвестору. Докладчик осветил различные варианты институциональных правил для сложившейся ситуации в сфере коммунальных предприятий:
- коммунальный сектор не регулируется, а передается регионам (децентрализация);
- создается многосекторная система и регулирующий орган отвечает за несколько секторов (централизация);
- сочетание централизации/децентрализации по секторам;
- проводится четкая грань между антимонопольными действиями и функциями регулирующих органов.
Очевидны преимущества системы потолка цен в странах с переходной экономикой - даже с учетом недостатков этого метода. В то же время возникает вопрос: что предпочтительней - ставка прибыли или прибыль на инвестированный капитал? Профессор Д. Паркер, член комиссии по монополиям и слияниям (Великобритания), осветил экономические аспекты регулирования и дал анализ становления и функционирования системы регулирования в Англии и Уэльсе и реформ в электроэнергетике.
Он уделил внимание следующим вопросам: перечисление обязанностей органов регулирования; проблемы регулирования (лицензия оператору рынка, лицензированные поставщики, методы регулирования цены, дерегуляция и содействие конкуренции); стимулы для регулирования и повышение эффективности (регулирование доходов и цен предприятий и основные методы для этого). Большой интерес слушателей вызвало само понятие «независимости» регулирующих органов и то, как практически решена эта проблема в других странах. Например, в США статус членов РЕПС (аналог ФЭК России) иной, чем в России: кандидатура каждого члена согласуется с Конгрессом Ряд выступлений был посвящен финансовому анализу деятельности энергопредприятий и естественных монополий для целей регулирования. Л.Г.Степанова подробно прошлась по всем статьям бухгалтерского баланса (форма N91) и отчета о прибылях и убытках (форма №2). Организация бухгалтерского учета определена Приказом №170 от 26.12.1994 г. «Положение о бухгалтерском учете и отчетности в РФ» Минфина России. Л. Степанова остановилась на вопросах относительно форм учета выручки по отгрузке и по оплате, отражения бартерных операций в бухгалтерском учете, учета вексельных операций и инструкций предписывающих правила обращения с ними, методики составления сводной (консолидированной) бухгалтерской отчетности, недостатков существующего законодательства и методики ведения бухгал-
Вестник ФЭК Ficéis
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
терского учета и налогообложения (единое для всех производственных предприятий с разными видами деятельности), что не позволяет предприятиям оперативно предоставлять информацию всем заинтересованным государственным органам. Она отметила, что незнание международных стандартов финансовой отчетности (IAS - International Accounting Standarts) приводит ежегодно к большим затратам на оплату услуг аудиторских и консультационных компаний по трансформации годовой финансово-бухгалтерской отчетности предприятий. Доклад Л.Хейстингса и Е.В.Лукиной ставил цель в какой-то мере углубить навыки финансового анализа регулирующих органов. Для этих целей в нем были определены: 6 коэффициентов ликвидности; 2 коэффициента платежеспособности; 15 коэффициентов определения эффективности деятельности и на основании сопоставления численных значений этих коэффициентов в течение трех лет выявляются негативные и положительные тенденции финансовой политики предприятия. Вопросам совершенствования и анализа отчетности энергоснабжающих организаций, предоставляемой для регулирования уделила в своем докладе Е.В.Лукина, консультант IRIS. Она остановилась на расшифровке производственной себестоимости в соответствии со сметой затрат; взаимосвязи элементов калькуляции себестоимости со сметой затрат; расшифровке структуры балансовой прибыли и отражению прибыли в бухгалтерской отчетности в формах «по отгрузке» и «по оплате»; специфике расходования средств из фондов, формируемых за счет прибыли; основах формирования плановой прибыли; перечне показателей и рекомендаций для целей регулирования. Последний включает такие параметры: сравнение динамики изменения выручки и затрат; регулярное сравнение плановой и фактической себестоимости; реальная обеспеченность активов; контроль направления движения финансовых потоков; взвешенность в подходе к пополнению оборотных средств; сроки оборота запасов и дебиторской задолженности; контроль за исполнением инвестиционной программы; связь показателей рентабельности со стоимостью основных фондов производственного назначения; анализ стоимости незавершенного строительства; контроль расходования средств по непроизводственной сфере, неосновной деятельности и управленчески-административные расходы.
Докладчик из Международного Центра Реформ Бухгалтерского Учета Д.Бескин остановился: на вопросе об общепринятых принципах бухгалтерского учета, по английски - GAAP - General Accepted Accounting Principles и на различиях GAAP Великобритании и GAAP США; на работе Международного комитета по бухгалтерским стандартам (МКБС), куда входят 118 профессиональных бухгалтерских организаций из 87 стран, но в настоящее время Россия не представлена в МКСБ никакой организацией. Он также привел перечень имеющихся на сегодня Международных стандартов учета МКСБ (всего 32 формы) и осветил функциональные различия международной и российской систем аудита.
Главным консультантом IRIS по юридическим вопросам Д.Конником представлен доклад «Прозрачность» в ходе рассмотрения дел по вопросам регулирования», в котором освещены меры и способы, которые обязаны соблюдать регулирующие органы, чтобы сделать свои решения «прозрачными», общедоступными. С этой целью нужно защищать интересы потребителей от монопольного повышения тарифов и создать механизмы согласования интересов производителей и потребителей (ФЗ-№41, ст.З). В случае возникновения разногласий между сторонами любая из сторон может обратиться в ФЭК России в месячный срок после принятия решения РЭК субъекта федерации (Постановление Правительства РФ №121, II, п. 10); информировать о поступившем заявлении и возбуждении дела всех заинтересованных лиц; обеспечивать заинтересованным сторонам правом участия в рассмотрении дела с предоставлением им прав доступа к информации, предоставлять доказательства, участвовать в перекрестном опросе экспертов, с правом получать уведомление о всех процедурных этапах и запретом частных (кулуарных) обсуждений предстоящего слушания; принимать обоснованные решения регулирующими органами гарантировано при соблюдении ими обязанностей рассматривать доказательства, представленные в ходе слушания, избегать конфликтных интересов, четко обосновывать свои решения. В случае несогласия одной из сторон с решением регулирующих органов она имеет право обжаловать это решение в суде (см. постановление Правительства №121, п. 10).
Консультантом IRIS по юридическим вопросам В.Н.Синельниковой были представлены слушателям материалы и их анализ по наиболее актуальным для регулирующих органов нормативно-право-вым вопросам:
Обзор практики разрешения споров, связанных с договором энергоснабжения (информационное письмо Высшего Арбитражного суда РФ 17.02.1998 г. №30). В связи с этим она привела перечень всех возможных форм договоров (купли-продажи, поставки, возмездное оказание услуг, агентский договор и т.д.); указала, что необходимо делать, чтобы узаконить общепринятые формы договоров на законодательном уровне (вариант включения этих форм в Гражданский Кодекс РФ очень длительный, займет 1-1,5 года и кроме того сами формы займут целый том).
Докладчик отметила, что в настоящее время тот, кто грамотней, выторговывает более благоприятные обстоятельства, «тянет одеяло на себя», оказывается в более выгодных условиях. Она также остановилась на специфике внесения изменений в заключенные договора, любые изменения должны быть письменно оформлены, это касается также договора доверительного управления. Докладчик охарактеризовала «Примерное Положение о региональной энергетической комиссии субъекта Российской Федерации», утвержденное постановлением ФЭК России от 26.06.1998 г. №26/ 2 и «Типовой договор о делегировании Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации части полномочий по государственному ре-
________НОЯБРЬ
1998
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
гулированию в сферах деятельности естественных монополий региональной энергетической комиссии субъекта Российской Федерации», утвержденное постановлением ФЭК России от 03.07.1998 г. №27/ 3. Оба документа, по ее мнению, носят рекомендательный характер;
В настоящее время многие РЭКи субъектов федерации не имеют расчетных счетов, а имеют субсчета в администрации региона и не хотят завести отдельных расчетных счетов по причине того, что на юридическое лицо, не имеющее отдельного расчетного счета, не может быть подан иск в суд. Финансирование РЭК субъекта федерации сейчас осуществляется из прибыли энергоснабжающей организации и есть тенденция к переходу к финансированию за счет отчислений регулирующих организаций.
Была рассмотрена практика использования Указа Президента РФ и постановления Правительства РФ по «Разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Дан анализ законодательных актов по лицензированию в энергетике (постановление Правительства РФ и ФЗ-№157 от 25.09.1998 г.) и сравнительный анализ Федерального закона, модельного и законов некоторых субъектов РФ «О локальных естественных монополиях». Главным консультантом IRIS А.О.Перевозчиковым представлен доклад «Энергосбережение с позиции регулирующего органа», в котором он выделил следующие вопросы: энергосбережение и повышение эффективности использования энергии; следует ли специально заниматься энергосбережением или рынок решит все сам? энергосберегающие программы, реализуемые самой энергосистемой; энергосберегающие технологии, связанные с внедрением эффективных электродвигателей. В предпоследний день был проведен круглый стол с участием Председателя ФЭК России А.Ф.Задер-нюка, зам. Председателя ФЭК России Г.П.Кутового, начальников управлений ФЭК России В.А.Макее-чева, В.Б.Мохова, Ю.В.Петрушина. Многих интересовало, как быть с применением на практике Указов Президента №889 и №890 и постановлений Правительства №915 и №916 о предоставлении 50% скидки тарифа при 100% оплате денежными средствами. Председатель ФЭК России сказал, что упомянутые Указы Президента и постановления Правительства были выпущены до обострения кризиса, а сейчас ситуация изменилась и нужно внести коррективы. Кроме стимулирования оплаты деньгами нужно ввести механизмы жесткого спроса с потребителя оплаты деньгами за потребленную электроэнергию. Т.е. проводить своеобразную политику "кнута и пряника". Для снижения нагрузки на потребителей из оплаты выводятся поэтапно разрывы мощностей. Относительно вывода на ФОРЭМ, А.Ф.Задернюк отметил, что ФЭК России последовательно проводит
политику преобладания в этом вопросе экономических факторов с учетом интересов как потребителя, так и региона. Оптимальным является не вывод потребителя на ФОРЭМ, а приход энергии с ФОРЭМ в регион через регионального оператора рынка. Если вывести на ФОРЭМ железные дороги, то увеличатся тарифы на пригородные электрички и услуги других потребителей. В то же время тарифы для ж.д. транспорта должны утверждаться в соответствии с постановлением №1498, равными тарифу с ФОРЭМ.
Также, по мнению А.Ф Задернюка, комбинированное производство электроэнергии и тепла выгодней, чем раздельное. Но в настоящее время заводы, предприятия строят отдельные котельные, что в свою очередь приводит к вытеснению из рынка ТЭЦ. Это ставит под угрозу региональные рынки теплоэнер-гии.
Отвечая на вопросы по поводу абонентной платы РАО «ЕЭС России» Председатель ФЭК России отметил, что РАО «ЕЭС России» - это холдинг и должен существовать за счет отчислений своих дочерних компаний. Разрушать ЕЭС России нельзя, РАО «ЕЭС России» выполняет функцию эксплуатирующей линии электропередач организации. В то же время необходимо сделать более «прозрачной» эксплуатационную составляющую абонентной платы. Программа инвестиций подлежит реформе, но вариант передачи инвестиций в регионы тоже не прост, так как надо решить проблему с 200 объектами электроэнергетики, строительство которых начато еще до перестройки. Тем не менее, в этом секторе назрела необходимость коренных изменений.
Касаясь вопроса относительно банкротства энергопредприятий выступающий подчеркнул, что подход должен быть индивидуален в силу специфики производства, нужен анализ причин банкротства, ибо банкротство не обязательно означает изменение неэффективного управления (менеджмента) на эффективное. Лишь в случаях, когда подтверждены факты неэффективного управления -банкротство необходимо.
В последний день с информационным докладом по теме «Особенности государственного регулирования в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации» выступил начальник Управления экономического анализа и систем регулирования ФЭК России З.А.Макеечев.
По ходу слушаний была организована деловая игра с разбивкой на три группы: одна группа представляла АО-энерго, другая РЭК региона, третья экспертную группу. Всем трем группам были розданы соответствующие материалы и каждая выполняла свою функцию при анализе и утверждении тарифов.
Организаторы отметили повышенную активность участников данного семинара; всем слушателям были выданы сертификаты, удостоверяющие о прохождении полного курса обучения по программе регулирования естественных монополий.
С.В.Игнатьев,
консультант ФЭК России, к.ф.-м.н.
