CC BY
481
Л.Д. Капранова Семейная политика в Великобритании
В Великобритании, как и в большинстве развитых стран, изменения в семейной структуре, а также ограниченность социальной помошд вызывают озабоченность правительства страны и привлекают пристальное внимание общественности.
Основы действующей в настоящее время семейной политики заложили принятые в послевоенный период правительством лейбористов законы о семейных пособиях (1945), национальном страховании (1946), здравоохранении (1946) и социальной помощи (1948). Они включали систему мер финансовой помощи семьям, пособия и денежные льготы. Однако реализация этих законов осложнилась действием некоторых негативных факторов. В частности, дала о себе знать ограниченность ресурсов, поскольку система предоставления социальных услуг базировалась на страховых взносах, уровень которых соответствовал доходам самых малоимущих слоев населения. Между тем общие демографические изменения, связанные с ростом населения в целом, изменениями в структуре семьи, появлением нуждающихся в получении дополнительных средств из бюджета страны, вынуждали государство увеличивать масштабы государственной социальной помощи. В 1950-1960-е годы, когда в стране сохранялись достаточно устойчивые темпы роста экономики, государство стало увеличивать выплаты нуждающимся семьям, особенно семьям с одним родителем, а также семьям, имеющим низкий уровень жизни.
В этот период в Великобритании, как и в других странах Западной Европы, формируется «государство всеобщего благоденствия» и разрабатывается общегосударственная социальная политика, включающая и семейную политику. Послевоенный экономический бум и сравнительно низкие темпы инфляции позволили добиться положительных результатов. Государство начинает проявлять заботу не только о минимальном уровне благосостояния семьи, но и о повышении ее материального положения, расширении возможностей получения медицинского обслуживания беременных женщин и детей младшего возраста. В этот период основное внимание уделялось таким видам помощи, как пособия и услуги семейным парам с детьми или родителям-одиночкам, налоговые льготы для семей с детьми, отпуска по беременности и родам, детские субсидии и услуги и т.д. Однако приоритетным направлением оставалась система ухода за ребенком.
Однако рост инфляции и общий экономический спад, начавшийся с середины 70-х годов, вынудили лейбористское правительство внести изменения в действующую систему социальной защиты населения, соответствующие изменившимся социально-экономическим реалиям. С приходом к власти в 1979 г. правительства консерваторов во главе с М. Тэтчер произошел переход к либеральным принципам саморегулирующейся экономики, что проявилось в общем сокращении социальных расходов. Помощь стала оказываться преимущественно семьям с низким доходом и одиноким родителям и в основном за счет перераспределения средств государственного социального фонда, а не за счет его увеличения.
Следует заметить, что в эти же годы в Великобритании были предприняты попытки сформулировать новую парадигму социальной политики, в том числе и семейной. В английском обществе в начале 90-х годов развернулась довольно оживленная дискуссия по этому вопросу. Участники дискуссии разделились на два лагеря. Одни утверждали, что социальная политика уже внесла свой вклад в систему поддержки благосостояния семьи посредством оказания финансовой помощи и предоставления жилья одиноким родителям, поэтому новую семейную политику необходимо ориентировать на поддержание традиционной семьи, основанной на гражданском браке. Другие утверждали, что необходимо учитывать из-
менения в обществе и адаптировать семейную политику к этим изменениям.
Фактически речь шла о выработке альтернативы как социальной программе левых сил, так и неолиберальной традиции консерваторов, пересмотре основополагающих принципов организации социальной, в том числе и семейной, политики. Значительный вклад в формирование новой парадигмы внесли экономист Э. Гид-денс и социологи Дж. Финч, Л. Смарт, разработки которых были учтены впоследствии правительством Э. Блэра.
Лейбористское правительство пришло к власти в мае 1997 г. с намерением осуществить существенные перемены в социальной политике Великобритании. Наряду с ориентацией на проведение более активной политики занятости, предусматривающей меры по созданию финансируемых государством рабочих мест, мероприятий по профессиональной подготовке и переподготовке трудящихся, правительство обещало внести изменения в семейную политику. Так, в одном из положений манифеста 1997 г. было декларировано намерение «способствовать созданию крепких семей и сильных общин». В октябре 1998 г. министерство внутренних дел Великобритании опубликовало документ под названием «Поддержка семей», в предисловии к которому говорилось, что впервые британское правительство публикует документ по вопросам семьи, предназначенный для широкого обсуждения. В этом документе предлагались два основных вида государственного вмешательства в решение проблем семьи. Во-первых, посредством мер, направленных на оказание прямой поддержки семье в денежной или иной форме, чтобы сократить бедность и повысить общий уровень благосостояния семьи, а также помощь родителям в создании условий, которые позволили бы совмещать трудовую деятельность с выполнением обязанностей по дому. Одновременно правительство взяло на себя обязательство в течение 20 лет покончить с детской нищетой и разработать национальную стратегию по уходу за детьми и их воспитанию вне дома. Оба направления в семейной политике страны были совершенно новыми для Великобритании, поскольку ни одно из предыдущих правительств, хотя и обещало покончить с нищетой, открыто не брало на себя обязательств по созданию системы ухода за ребенком, поскольку последнее рассматривалось как сфера непосредственных обязанностей самой семьи.
Что касается мер, направленных на поддержание и стимулирование одиноких родителей к оплачиваемой трудовой деятельности, то планировалось в течение ближайших десяти лет обеспечить 70% родителей-одиночек рабочими местами и включить их в трудовой процесс. На местном уровне предполагалось реализовать новые экспериментальные проекты, ориентированные на детей, проживающих в бедных семьях и получающих пособия как малоимущие. Проекты предусматривали существенное увеличение пособий на детей и более щедрые налоговые льготы. В частности, налоговые льготы, по мнению правительства, должны были повысить уровень доходов таких семей и снизить стимулы к получению социальных пособий. Во-вторых, посредством мер, ставящих целью ослабление чрезмерных иждивенческих настроений в британских семьях и передачу им основной ответственности за решение семейных проблем.
Таким образом, с приходом к власти лейбористского правительства стали предприниматься попытки решать семейные проблемы не только пассивными мерами (предоставление пособий), но и устранением некоторых других причин бедности семей и их последствий (распад семей, увеличивающееся число семей с одним родителем, растущая преступность, в том числе и детская и др.). При этом государство гарантировало сохранение семейных пособий и льгот, финансируемых из бюджета страны.
В последние годы на семейную политику большое влияние оказывают такие факторы, как изменение структуры семьи, снижение рождаемости и численный состав семьи. Если сравнивать 60-е годы и последнее десятилетие, то можно отметить следующие изменения, характеризующие структуру семьи: коэффициент разво-димости вырос с 2 до 12 соответственно1; рождение внебрачных детей увеличилось с 5 до 282; доля семей с одним родителем возросла с 6 до 13% соответственно3.
1 Коэффициент разводимости определяется числом разводов на каждую тысячу женщин.
2 Число рожденных детей от незамужних женщин (внебрачных детей) к числу всех родившихся детей на определенную дату.
3 В процентах к числу всех семей.
Таким образом, за рассматриваемый период коэффициент разводимости увеличился в шесть раз, рождение внебрачных детей -более чем в пять раз, удельный вес неполных семей (с одним родителем) - в два раза. В большинстве случаев после развода о детях заботится мать. Выплаты алиментов на содержание детей зачастую нерегулярны, а то и вовсе отсутствуют. Поэтому женщины испытывают трудности, связанные не только с необходимостью заботиться о детях, но и зарабатывать на жизнь. Отсюда растущая в последнее десятилетие занятость среди женщин, имеющих детей, в первую очередь женщин, имеющих высокий уровень образования.
Изменился и численный состав семьи. Он снизился с 3,1 до 2,5 человека. Вместе с тем повысился возраст вступающих в брак: среди мужчин - с 26 до 30 лет, среди женщин - с 23 до 28 лет (7, с. 12). Выросло число незарегистрированных браков, особенно среди молодежи. Следствием этого процесса явилось увеличение до 40% удельного веса внебрачных детей (7, с. 12). Отмечается и рост доли семей, не имеющих детей. Увеличивается число женщин, которые сознательно отказываются от материнства в пользу карьеры.
Однако в последние годы особое беспокойство у государства вызывает увеличение числа детей, живущих с одним родителем. Как правило, семьи с одним родителем живут в бедности. Среди семей, возглавляемых матерью-одиночкой, бедность распространена почти в 2 раза чаще по сравнению с семьями с двумя родителями. Согласно статистическим данным, двое из каждых пяти детей рождаются в бедных семьях, что свидетельствует о масштабах проблемы, с которой сталкивается правительство страны в ходе борьбы с детской бедностью4.
Изменение структуры семьи, повышение возраста женщин, вступающих в брак, увеличение доли неполных семей, улучшение медицинского обслуживания детей - все это привело к снижению рождаемости, что может отрицательно сказаться на динамике роста населения страны и привести к значительным структурным изменениям, в частности к сокращению экономически активного населения.
4 Уровень бедности детей определяется по доле детей, живущих в домашних хозяйствах (семьях) с располагаемым денежным доходом менее 50% скорректированного медианного располагаемого дохода всех домашних хозяйств.
Поэтому нынешняя семейная политика Великобритании ориентируется не только на повышение благосостояния семьи и создание условий для усиления экономической активности родителей, но и на воспроизводство населения, увеличение рождаемости и воспитание детей. Конкретное выражение этого стимулирования рождаемости проявляется в форме:
- предоставления оплачиваемого отпуска по беременности и родам;
- медицинского обслуживания женщин в период беременности, родов и в послеродовой период;
- медицинского наблюдения за новорожденными и детьми дошкольного возраста;
- предоставления дополнительного неоплачиваемого отпуска для воспитания детей;
- выплаты пособий на детей, как основных, так и дополнительных;
- выравнивания доходов семей, имеющих детей посредством предоставления налоговых льгот и дотаций семьям с детьми;
- помощи в финансировании образования детей.
Важной формой защиты матери и ребенка служит право на материнский отпуск (декретный), пособия по материнству, медицинские услуги, а также право на сохранение рабочего места во время отпуска.
Предоставление отпуска по беременности и родам осуществляется в соответствии с законом от 1999 г. с учетом поправок, внесенных в 2002 и 2008 гг. (Maternity and Parental Leave Regulations 1999, Amendments 2002, 2008). С 2006 г. продолжительность отпуска по беременности и родам (декретного отпуска) увеличилась с 18 недель до 26 недель, независимо от продолжительности стажа работы. Дополнительно предоставляется еще 26 недель тем, кто имел 26 недель непрерывного стажа к началу 14-й недели до предполагаемой даты рождения ребенка. В общей сложности женщина имеет право на 52 недели отпуска по беременности и родам. Кроме того, беременная женщина имеет право перейти на более легкую работу до выхода в декретный отпуск.
Что касается оплаты декретного отпуска, то оплачиваются 39 недель, причем за первые шесть недель размер пособия составляет 90% от заработной платы женщины. Оставшиеся 33 недели 98
оплачиваются из расчета 117,18 ф. ст. в неделю (или 90% от среднего недельного заработка, если эта сумма меньше 117,18 ф. ст. в неделю)5. Чтобы получить право на минимальное нормативное пособие по беременности и родам (Statutory maternity pay - SMP), которое выплачивает работодатель, следует отработать не менее 26 недель перед уходом в декретный отпуск. Этот стаж необходимо заработать за 14 недель до предполагаемой даты рождения ребенка. Кроме того, женшдна должна быть старше 16 лет, иметь недельный доход не ниже среднего уровня в последние 8 недель до предполагаемой даты рождения ребенка, размер которого превышает предельный размер взносов в фонд социального страхования (National Insurance Contributions Lower Earnings Limit). В 2008 г. эта сумма составляла 87 ф. ст. в неделю до уплаты налогов и 90 ф. ст. в неделю в 2009 г.6
Декретный отпуск оплачивается не только работающим по найму, но и самозанятым, и неработаюшим женшинам. Выдается также дополнительное послеродовое пособие, но только нуждающимся семьям.
Декретный отпуск может теперь предоставляться и отцу ребенка, причем в перспективе он будет оплачиваться по той же схеме, как и матери. Однако его продолжительность не может составлять более восьми недель на период рождения или усыновления ребенка. В настоящее время мужчины имеют право только на две недели отпуска по уходу за ребенком и выплату пособия по ставке 100 ф. ст. в неделю. Согласно новым предложениям, отцовский отпуск должен увеличиться до шести месяцев и понедельная оплата составит 112,75 ф. ст.
Родители, усыновившие ребенка, также могут претендовать на получение оплачиваемого отпуска для матери или для отца (по выбору), причем продолжительность отпуска не должна превышать две недели независимо от пола родителя.
Матерям (но не отцам), которые относятся к категории самозанятых, а также тем, кто работал, но не имеет права на получение пособий по беременности и родам, назначают специальные де-
5 Maternity allowance // Job center plus. Part of Department for work a. pension. - 2008, Nov. - 39 p.
6 Mode of access. - NI17A - A Guide to Maternity Benefits
нежные пособия (выплаты), размер которых зависит от среднего недельного заработка, рассчитанного за определенный период. Пособия выплачиваются в течение 18 недель и максимальная сумма выплат в течение этого периода не должна превышать 1120 ф. ст. (4, с. 7).
Родителям может предоставляться и дополнительный неоплачиваемый отпуск по уходу за малолетними детьми (parental leave), которым не исполнилось пяти лет. Этот вид отпуска был введен в 1999 г. Продолжительность отпуска первоначально составляла 13 недель, а в 2002 г. была увеличена до 18 недель7. Родителям детей-инвалидов такой отпуск предоставляется до достижения детьми возраста 18 лет. Причем этот отпуск можно брать в течение нескольких лет примерно по четыре недели ежегодно. В последние годы популярность родительского отпуска у населения Великобритании выросла. Этот факт объясняется двумя причинами. С одной стороны, родительский отпуск необходим для воспитания детей. С другой - благодаря ему происходит сокращение предложения рабочей силы на рынке труда, а в некоторых случаях замена ушедших в родительский отпуск временным персоналом, что обходится работодателям дешевле, чем затраты на оплату труда постоянных работников.
Работающие родители могут претендовать и на получение непродолжительного отпуска (на несколько дней и без сохранения содержания) по уходу за детьми или другими членами семьи, а также для решения неотложных семейных проблем. Работодатель не имеет права отказать своим работникам в таком отпуске, уволить их или иным образом ущемить их интересы, даже если подобный отпуск может нанести ущерб его бизнесу.
Родители, имеющие детей в возрасте до шести лет или детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, могут иметь гибкий график работы. Однако работодатель может не разрешить работнику воспользоваться этим правом, если подобные изменения в режиме работы могут отрицательно сказаться на развитии бизнеса. Но, как правило, эта проблема решается в процессе переговоров, в ходе которых учитываются интересы обеих сторон. В 2007 г. вступил в силу «За-
7 Family Information Service. - Mode of access:// http://www.medway.gov.uk/
print/parental_leave_june_08-2.pdf
100
кон, работа и семья» (Work and Families Act 2006), в котором подтверждены права работающих матерей на получение дополнительных льгот при воспитании малолетних детей, в частности: предоставление гибкого рабочего графика; перевод на более легкую работу; введение дополнительных отпусков для отцов.
Выплата пособий на ребенка (child benefit) - это неотъемлемая часть семейной политики во всех промышленно развитых странах. Пособия финансируются в рамках обязательного социального страхования, а также за счет налоговых средств госбюджета.
Пособия на детей выплачиваются до достижения ими 16 лет и до 19, если срок обучения продлевается. Пособия выплачиваются всем детям независимо от дохода и социального положения семьи.
В 2007 г. в Великобритании пособия получали более 13,1 млн. детей. В отношении учащихся-детей пособия могут выдаваться до достижения ими 21-27-летнего возраста. Все семейные пособия не облагаются налогом. Количество семей, получающих пособия, увеличивается.
Размер пособия дифференцируется в зависимости от числа и очередности рождения детей. Так, в 2008 г. размер еженедельного пособия на первого ребенка составлял 18,80 ф. ст. в неделю, на последующих детей семья еженедельно получала по 12,55 ф. ст. Дети-инвалиды получают специальные пособия, которые, как правило, в два-три раза выше обычных.
С середины 80-х годов начала прослеживаться общая тенденция сокращения доли пособий на детей в среднем заработке родителей. Особенно наглядно эта тенденция прослеживается по вторым и последующим детям, родившимся после 2001 г. Увеличение размера пособий на первого ребенка в 1999 г. привело и к некоторому увеличению доли пособий в среднем заработке матери. Доля пособий на второго и последующего ребенка уменьшилась в 2006 г. на 2,7% в среднем заработке по сравнению с 5,2% в 1979 г. Подобная тенденция связана еще и с увеличением размера оплаты труда в эти годы, а также общей нестабильностью экономического развития страны в рассматриваемый период8.
8 Source: adapted from Institute for Fiscal Studies (no date), available on IFS website. - Mode of access:// www.ifs.org.uk, accessed June 2006.
На субсидии по беременности и родам («Уверенный старт» -Sure Start Maternity Grant) могут претендовать и безработные. Эти субсидии, как правило, принимают форму семейных пособий и налогом не облагаются. Финансируются они за счет налоговых поступлений в госбюджет. Выплаты субсидий начали производиться с 2000 г. вместо выплат из общественных фондов для остронуж-дающихся граждан (граждан с низким доходом). Чтобы получить данную субсидию, женщина или ее супруг (сожитель) должны удовлетворять одному из следующих условий:
- получать пособие, выплачиваемое малоимущим слоям на поддержание дохода;
- получать пособие по безработице;
- иметь налоговые льготы на детей, в том числе и льготы, связанные с инвалидностью.
Эти субсидии могут быть востребованы, начиная с 29-й недели беременности и вплоть до достижения ребенком трехмесячного возраста. Если ребенок был усыновлен, то пособие может быть выплачено в течение трех месяцев после усыновления, но возраст ребенка не должен превышать 12 месяцев. Семьям, воспитывающим детей, предоставлены налоговые льготы (tax credits) независимо от дохода семьи.
История помощи семьям с низким доходом насчитывает уже около 40 лет и начинается с принятия в 1971 г. закона о предоставлении помощи семьям с низкими доходами (Family income supplement 1971). Однако размеры помощи уменьшаются с ростом доходов семьи. Около 90% семей с детьми получают налоговые скидки в той или иной форме. В 2004 г. их число составляло 4507,0 тыс. человек, а в 2008 г. достигло 6042,5 тыс.9 На ребенка в возрасте до года семья получает самые большие налоговые скидки. Однако в этом возрасте налоговые скидки предоставляются только на одного ребенка. С 2003 г. налоговая скидка на ребенка (Child tax credit) объединила все ранее существовавшие виды поддержки семей с детьми: денежные пособия, выплачиваемые на поддержание семейного дохода малоимущих, пособие по безработице, налоговые
9 Child a. working tax credits statistics/ Geographical analyses. - 2008, Apr. // A national statistics public. 2008. - Mode of access://www. hmrc. gov. uk/ stats/ personal-tax credits 102
скидки малоимущим семьям с детьми, налоговые скидки семьям-инвалидам. Причем налоговые скидки малоимущим семьям устанавливаются независимо от наличия детей (Working tax credit). Налоговые скидки предоставляются в зависимости от доходов семьи, если они не превыгшают 58 тыс. ф. ст. в год. Поэтому налоговые скидки в том или ином виде и размере получают 85-90% всех семей.
Если семья имеет ребенка в возрасте до одного года, то право на получение налоговой скидки сохраняется до достижения семейного дохода в размере 66 тыс. ф. ст. Налоговые скидки на ребенка дают дополнительную прибавку к доходу в среднем в размере 520 ф. ст. в год рождения ребенка (3, с. 7).
Следует отметить, что налоговые скидки дают большую прибавку к доходу по сравнению с теми вытлатами, которые имели семьи с детьми до 2003 г. - 54,25 ф. ст. в неделю - это гарантированная сумма, которую получает семья на первого ребенка, имеющая доход ниже 13 тыс. ф. ст. в год. Налоговую скидку на ребенка получает тот родитель, которыш непосредственно воспитывает его.
Другая цель налоговыых льгот - стимулировать родителей работать, поскольку увеличение дохода в пределах 2,5 тыс. ф. ст. в налоговом периоде не приводит к уменьшению налоговых скидок. Подобная политика стимулирует родителей работать и искать более доходное рабочее место. И если даже их доход увеличится свыше установленного предела, то суммарные налоговые скидки снизятся всего с 55 до 37%.
С 2002 г. детям, родившимся после сентября 2002 г., предоставляются детские облигации, которые фиксируются на специальных накопительных счетах Целевого фонда. Однако выщача таких облигаций возможна только в том случае, если в семье получали пособия по безработице или семья имела налоговые скидки в полном объеме. Такому ребенку на счет будет положено 500 ф. ст. Если доход в семье достаточно высокий, то сумма составит 250 ф. ст. Эта сумма может пополняться родителями, друзьями, знакомыми, причем эти перечисления (в общей сумме не более 1800 ф. ст.) не облагаются налогом. Вместе со всеми пополнениями, в том числе и со стороны государства, а также процентными начислениями, ребенок к 18 годам может получить минимальную сумму в 50007000 ф. ст., которыми он сможет распорядиться самостоятельно. Это особенно важно, учитывая тот факт, что почти половина семей,
претендующих на данное пособие, имеет доход ниже 200 ф. ст. в неделю, 72% родителей - одиночки, а 50% бедных семей не имеют никаких накоплений. Эта форма помощи семьям с детьми была введена в 2005 г. и ежегодные затраты государства на нее приближаются к 1 млрд. ф. ст.
Значительную помощь (в виде семейных пособий на получение образования - Educational maintenance allowances, EMAs) государство оказывает семьям, в которых дети продолжают учебу после окончания школы, что дает бывшим школьникам возможность получить более качественное образование и, следовательно, улучшить свои позиции на рынке труда. Таким семьям предоставляются пособия (поощрительные выплаты, бонусы) на детей, которые продолжают обучение с 16 до 18 лет включительно. Пособие выплачивается или семье, или непосредственно учащемуся. Размер пособия зависит от уровня доходов семьи. Согласно нормативам, установленным на 2007/2008 фин. г., при годовом доходе семьи менее 20 817 ф. ст. пособие составляет 30 ф. ст. в неделю. Если доходы находятся в пределах 20 818-25 521 ф. ст., то 20 ф. ст. в неделю. Десять фунтов в неделю получают семьи, чей годовой доход не превышает 30 810 ф. ст. Кроме того, учащийся получает дополнительно 100 ф. ст. в качестве поощрения за определенный период обучения.
Выплачиваемые пособия позволяют семье несколько улучшить жизненный уровень и собрать средства для дальнейшего обучения ребенка. Однако для получения подобного пособия необходимо заключить соглашение, в котором оговариваются условия посещения занятий учащимся, цели его обучения, а также ответственность сторон и условия, в силу которых соглашение может быть расторгнуто. Таким образом, цель этих выплат - поддержать семью в ее стремлении дать своему ребенку возможность продолжить образование в высшем учебном заведении. Если какие-либо пункты договора нарушаются, то выплаты пособия приостанавливаются. В 2008 г. в Уэльсе подобные пособия получили 32 380 человек, 82% из которых получали максимальную сумму - 30 ф. ст. еженедельно.
Среди развитых стран в Великобритании самая высокая занятость среди женщин - 70%. При этом 41% не только работают, хотя и неполный рабочий день, но и несут большой груз обязанностей по дому. К тому же, возвращаясь на работу после перерыва, 104
связанного с рождением детей, им приходится сталкиваться с трудностями при найме на работу. Зачастую они находят работу, которая не соответствует их потенциальным возможностям, значительно теряют в заработке и получают низкоквалифицированную работу. Около 50% из них заняты трудом, не соответствующим их квалификации.
Государство проявляет большое участие в поддержке семей с детьми, в которых родители работают. Одно из направлений деятельности государства в этой области является помощь семьям в воспитании детей, которая имеет давнюю традицию и восходит ко времени создания в 1923 г. Британской ассоциации по вопросам дошкольного образования (The British Association for Early Childhood Education). В настоящее время в этом направлении предпринимаются следующие меры:
- улучшается организация ухода за детьми в то время, когда родители работают или занимаются поисками работы, проходят обучение или переквалификацию;
- расширяются права на получение дополнительного родительского отпуска среди различных категорий трудящихся;
- постепенно реорганизуется рабочий процесс с учетом интересов семьи;
- происходит разделение ответственности между мужчинами и женщинами в области ухода за детьми и их воспитанием.
Что касается организации ухода за детьми, то они включают:
- группы в специальных центрах (ясли, детские сады, игровые школы), которые могут быть организованы в рамках системы школьного образования;
- стационарные учреждения, включая группы, специализирующиеся на уходе за детьми-инвалидами;
- индивидуальный уход нянь, которые ухаживают за одним ребенком или несколькими детьми у себя дома;
- направление нянь, которые приходят в семью на постоянной основе (см. табл.).
Большая часть средств, выделяемых государством, тратится на первые два вида обслуживания. Учреждения для детей от трех до шести лет финансируются в значительной доле за счет государственных средств, а источники финансирования учреждений для детей до трех лет дифференцированы, но все же преобладает част-
ный коммерческий сектор. С 2008 г. дошкольное образование детей трех-четырехлетнего возраста предоставляется в соответствии с Законом о социальном обеспечении ребенка (Childcare Act 2006) бесплатно в объеме 12,5-15 часов в неделю в течение 38 недель в год. Однако работа в этом направлении на местном уровне началась, по рекомендации правительства, уже в 2007 г. В результате совместных усилий государства и частного сектора в 2008 г. 97% детей в возрасте трех-четырех лет получали начальную подготовку в тех или иных дошкольных учреждениях.
Таблица (4, с. 19)
Распределение детей дошкольного возраста в зависимости от вида ухода за ними в 1997-2008 гг.
Вид ухода 1997 г. 1999 г. 2001 г. 2003 г. 2008 г.
Детский сад/ясли 198 800 247 700 285 100 367 072 587 043
Игровые группы 383 700 347 200 330 200 320 623 326 098
Услуги няни 365 200 336 600 304 600 306 738 327 890
Клубы при школах 78 700 113 800 152 800 195 432 236 783
Занятия с детьми на игровых площадках 209 000 435 000 594 500 659 038 713 074
Интерес, проявляемый государством к программам поддержки работающих семей, объясняется тем, что в результате реализации подобных программ больше людей получают возможность найти работу, снижаются безработица, бедность. Побуждая родителей работать, государство часть их ответственности за воспитание детей возлагает на соответствующие организации. Для этого предполагается ежегодно увеличивать объем инвестиций, ориентированных на заботу о детях. Бюджетные средства вкладываются в здравоохранение, систему социального обеспечения и образования, что значительно укрепляет систему социальной защиты детей.
За период 2000-2007 гг. инвестиции в систему социальной защиты детей увеличились более чем в 5 раз - с 66 млн. до 355 млн. ф. ст. Расширилась система дошкольных учреждений, особенно в районах проживания семей с низкими доходами и семей с одним родителем. Эти меры отвечают общим целям политики правительства, нацеленной на возвращение на работу к 2010 г. до 70% роди-
телей, воспитывающих детей в одиночку. Создаются специальные центры помощи родителям (Early excellence centers), которые оказывают материальную поддержку и содействие в воспитании детей в раннем возрасте, а также при подготовке их к школе.
Дошкольная подготовка детей (детские сады или подготовительные, игровые классы в начальных школах), осуществляемая по желанию родителей, имеет тенденцию к расширению и финансируется за счет налогов, взимаемых с населения страны и поступающих в бюджет страны. Привлекаются и средства из частных источников. Этой системой подготовки охвачены около 90% всех детей в возрасте до пяти лет.
Организации, оказывающие помощь в подготовке детей к школе, могут создаваться на добровольной основе и в частном секторе. Государство оказывает им поддержку в виде субсидий, выще-ляемых в основном тем центрам, которые осуществляют подготовку детей в возрасте до трех-четырех лет. Эти центры открыгты в течение строго определенного времени, их функционирование не согласуется с часами работы родителей, и они являются дополнением к существующей системе помощи семьям в воспитании детей. В некоторых случаях родители должны оплачивать оказываемые им услуги полностью. Преимущество государственных центров в предоставлении услуг по уходу за детьми над центрами частного сектора состоит в их доступности, стоимости и качестве.
Число детей, посещающих подобные центры, стремительно увеличивается, особенно в последние годы. Только в Англии число посещающих подобные центры за период 2000-2006 гг. возросло более чем в четыре раза.
В Великобритании существует три типа дошкольных учреждений, предоставляющих услуги в течение дня детям дошкольного возраста, - ясли, детский сад, услуги няни. Для школьников младших классов организуются группы, в которых дети могут оставаться под присмотром воспитателей после школы, а также в дни школьных каникул.
Однако забота о ребенке ложится прежде всего на плечи родителей, поскольку основные расходы на оплату услуг, предоставляемых частным сектором в яслях, детских садах и группах, созданных при школах, оплачивают родители. В последние годы цены на них росли в среднем на 6-10% в год. В результате с каждым го-
дом содержание детей в дошкольных учреждениях обходится родителям дороже, несмотря на льготы, которые имеют семьи по налогообложению. Тем не менее до 70% всех затрат на содержание одного ребенка (но не более 135 ф. ст.) и 200 ф. ст. на двоих и более детей субсидируется по программе помощи семьям с детьми за счет льготного налогообложения. Поэтому родители с одним ребенком, который посещает одно из официально зарегистрированных учреждений, могут получать до 94,5 ф. ст., а с двумя и более детьми - до 140 ф. ст. в неделю в виде пособий или субсидий. Чтобы получать помощь по этой программе, одинокие родители должны работать 16 и более часов в неделю; если семья полная (состоит из двух супругов), то каждый из родителей должен работать по 16 и более часов в неделю. В случае если работает один родитель, то другой должен получать пособие по нетрудоспособности (инвалидности).
Таким образом, работающие семьи с низким доходом, которые имеют право на помощь при оплате счетов за содержание ребенка в тех или иных учреждениях, должны оплачивать по крайней мере около 30% всех расходов на содержание ребенка в дошкольном учреждении. Но и эта сумма многим семьям оказывается не по карману. Поэтому большинство родителей предпочитают не отдавать детей на полный рабочий день, а пользоваться услугами подобных учреждений на временной основе (5, с. 47).
Однако многие семьи не могут позволить себе предоставить детям качественный уход, особенно это касается беднейших семей. Около 600 тыс. детей в возрасте до трех лет живут в семьях с доходом, который ниже официально установленной черты бедности. Из них только 42,7 тыс. детей получают помощь и обеспечиваются качественным уходом. Поэтому одной из главных задач, стоящих перед государством, является снижение платы за услуги по уходу за детьми (3, с. 17).
Государство, используя определенные меры, стимулирует повышение ответственности родителей за детей, с которыми они не проживают. Согласно Закону об усыновлении и опеке, вступившему в силу в 2003 г., отцы, чье отцовство подтверждается соответствующим документом, обязаны оказывать материальную помощь детям, выплачивая алименты до достижения ими определенного возраста. Размер помощи определяется доходом родителя. Выпла-108
ты алиментов составляют следующие величины: 15% от дохода на одного ребенка, 20 - на двух детей, 25% - на трех и более детей. Однако этого бывает недостаточно для полноценного содержания ребенка, учитывая то, что некоторые родители сами получают помощь от государства на свое содержание (6, с. 17).
Таким образом, ответственность за содержание детей постепенно перекладывается на плечи родителей, а государство выделяет на их содержание все меньшую долю в общем объеме поступлений. Закон о социальном обеспечении детей от 2006 г. подтверждает эту тенденцию.
Перспективы семейной политики
Подводя некоторые итоги семейной политики в Великобритании, следует отметить, что в этой области правительству в последние годы (2002-2008) удалось достигнуть определенных успехов. В 2004 г. принята Концепция социальной поддержки ребенка, рассчитанная на десять лет (до 2014 г.), согласно которой предполагается за счет государственного финансирования расширить социальные гарантии детям и семьям с детьми. В настоящее время дошкольная подготовка детей трех-четырехлетнего возраста осуществляется полностью за счет государства. В эти же годы увеличился оплачиваемый декретный отпуск с четырех до восьми месяцев; возросли выплаты по случаю рождения ребенка; был узаконен оплачиваемый отпуск отцу как при рождении ребенка, так и при усыновлении; родители получили право на гибкий рабочий график при воспитании малолетних детей и детей-инвалидов.
Тем не менее семьи продолжают испытывать немалые трудности. Значительное число детей растет в бедности, что имеет серьезные последствия для их здоровья и возможностей получения образования и трудоустройства в будущем. Участившиеся разводы и высокая доля детей в семьях с одним родителем также представляют серьезную проблему для общества, которая не может быть решена в рамках семейной политики и социальной защиты населения.
Именно поэтому правительство планирует осуществить ряд мер по совершенствованию семейной политики. Предполагается увеличить продолжительность декретного оплачиваемого отпуска
до девяти месяцев. Рассматривается вопрос об упрощении процедуры оформления документов на получение различного рода пособий, выплат в связи с рождением ребенка или усыновлением как для матери, так и для отца. Правительство намерено также уделить больше внимания вопросу трудоустройства с частичной занятостью или гибким графиком работы тех, на ком лежит ответственность по воспитанию детей и уходу за ними. В настоящее время около 5,4 млн. человек воспользовались этим правом. Их доля в общем числе занятых составляет 22%.
Одной из главных перспективных целей семейной политики является увеличение до года периода выплат по программам оказания помощи семьям с детьми (Statutory Maternity Pay, Maternity Allowance and Statutory Adoption Pay). Рассматривается вопрос об увеличении отпуска по ходу за ребенком для отца. В частности, обсуждается вопрос об увеличении оплачиваемого отпуска, предоставляемого отцу по уходу за ребенком на первом году жизни до 26 недель, если мать решила вернуться на работу. Это даст родителям право выбирать, кому работать, поскольку с такой альтернативой сталкивается около 280 тыс. семей в стране, что делает данное решение весьма актуальным.
Кроме того, правительство намерено расширить систему льготного налогообложения для семей с детьми (Child Tax Credit, Working Tax Credit). В основном это коснется бедных семей, для которых льготы по налогообложению составят до 50% в реальном исчислении (2, с. 4).
Поддержкой правительства пользуется и инициатива местных органов власти под названием «Уверенный старт» (Sure Start), в соответствии с которой предполагается расширить систему социальной поддержки бедных и неблагополучных семей с детьми и семей, проживающих в депрессивных районах. Правительство по-прежнему будет поддерживать усилия, направленные на расширение сети центров, предоставляющих комплекс социальных услуг семьям с детьми, включая медицинское амбулаторное обслуживание и оказание социальной помощи в специальных центрах семьи по вопросам семейных отношений и воспитания детей. Предполагается расширить оказание помощи через финансирование затрат на содержание ребенка за счет обеспечения доступа к детским учреждениям и оплачиваемым занятиям в специальных игровых цен-110
трах, установления налоговых льгот, освобождения от налогов и взносов в фонды социального страхования.
Закон о социальном обеспечении детей (Childcare Act, 2006) возложил на местные власти следующие обязательства:
- нести юридическую ответственность за проводимую политику социального обеспечения семей с детьми;
- сократить разрыв в социальном обеспечении детей из разных по уровню дохода семей;
- гарантировать доступность и комплексность обслуживания детей в раннем возрасте и детей-инвалидов;
- расширить систему информированности семей о предоставляемой им помощи и льготах.
Словом, семейная политика Великобритании переживает период перестройки, адаптации к изменившимся условиям развития и потребностям общества. Удастся ли правительству осуществить задуманное, учитывая кризисные явления в мировой экономике, покажет время.
Список литературы
1. Bennett J., Dixon M. Single person households and social policy: looking forwards. - York (UK), 2006. - 47 p.
2. Bradshaw J. Child support. - York(UK), 2005. - 12 p.
3. Bradshaw J., Finch N. Child poverty in large families / University of York. -York (UK), 2006. - 49 p.
4. Finch N. Family policy in the UK / University of York. - York (UK), 2008. -29 p.
5. Henricson C., Bainham A. The child and family policy divide. - York (UK), 2005. - 116 p.
6. Hirsch D. What will it take to end child poverty? - York (UK), 2008. - 70 p.
7. Millar J., Ridge T. Families, poverty, work and care. - UK: Corporate document services, 2008. - 121 p. (Department for work and pensions research; Report N 153).
8. Millar J., Rowlingson K. Lone parents and employment: Cross-national comparisons. - UK: Policy press, 2007. - 87 p.
