CC BY
64
УДК 321
Старостин А.М., д. полит. н., проф.
Семь «смертных грехов» современной бюрократии и проблемы повышения эффективности государственной и муниципальной власти
В статье рассматриваются проблемы предупреждения девиа-ционных проявлений в современной системе государственного управления, обозначенные метафорически как «семь грехов» современной бюрократии, существенно снижающие эффективность отечественной госслужбы. Обсуждаются возможности стратегий повышения эффективности государственно-административной системы, основанные на концепциях управления по результатам, управления по целям и управления по ценностям.
Ключевые слова: экспертный опрос, госслужащие, государственная и муниципальная служба, девиации, дисфункция, бюрократия, эффективность.
В традиционном понимании грех - поступок, нарушающий Заветы Бога, его предписания, данные в священных книгах или толкованиях его жрецов. В светской трактовке - это поступки, нарушающие общественные традиции и этические нормы поведения, установленные в данном обществе [1]. В современной научно-рациональной интерпретации - это дисфункции и девиации, связанные с отклонением от норм и регламентов организации, деятельности работника, а также действия, снижающие не только эффективность или результативность, но и ухудшающие авторитет, имидж человека или организации.
При всей метафоричности понятия «грех» и его акцентиро-вано-ценностной нагруженности, оно позволяет отрефлектиро-вать причины базисных сбоев в функционировании сложной организации и репрезентирующих ее представителей. К числу по-
в
следних можно отнести государственную службу и государственных служащих. В выступлениях и решениях последнего периода Президента РФ Д.А. Медведева особое внимание обращалось на необходимость кардинального улучшения «человеческого материала» прежде всего руководящего слоя на госслужбе (резервирование кадров) и борьбу с таким пагубным отклонением, как коррупция на госслужбе.
В системном ключе названные и иные дисфункции призвана устранить реализация Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» [2]. В данной Программе обозначены как раз семь дисфункциональных проявлений, которые должны быть устранены:
- ненацеленность оценки профессиональной служебной деятельности на связь с качеством оказываемых государственных услуг;
- отсутствие целенаправленной работы по привлечению молодых перспективных кадров на госслужбу;
- безразличие к использованию современных методов профессиональной мотивации госслужащих, уравниловка;
- отставание уровня профессионального образования госслужащих от современных требований;
- несистемный характер в использовании новых кадровых технологий и научно апробированных методов организации труда госслужащих;
- нескоординированность реформы государственной службы с другими направлениями и программами государственного реформирования;
- недостаточная открытость госслужбы, способствующая проявлениям бюрократизма и коррупции [2].
На это указывают и международные эксперты: «Результаты международных сопоставлений показывают, что хотя за последние восемь лет макроэкономические параметры России значительно улучшились, Российская Федерация все еще значительно отстает от стран ОЭСР и государств Центральной и Восточной Европы по показателям эффективности государственного управления. Тем временем недавние эмпирические исследования свидетельствуют о том, что качество государственного управления влияет на приток иностранных инвестиций, а прозрачность госу-
дарственных органов и эффективные механизмы их внешней подотчетности тесно связаны с экономическим ростом» [3].
Но это, так сказать, «вид сверху», со стороны руководителей страны, международных экспертов. А что думают по этому поводу сами госслужащие? Каков, так сказать, «вид снизу»? Мы провели экспертный опрос госслужащих Ростовской области, в рамках которого задали вопрос: «Какие из девиаций наиболее распространены в государственной и муниципальной службе и представляют наибольшую угрозу (оцените по 5-балльной шкале)?».
В результате ранжирования 12 предъявленных дисфункциональных проявлений была получена следующая иерархия антиценностей современной госслужбы, которые мы ограничили 7 позициями: коррупция, взяточничество; бюрократизм, бумаготворчество; злоупотребление властью, служебным положением; клановость и круговая порука; угодничество перед власть имущими; хамство; амбициозность, карьеризм.
Как видим, обозначенные «семь смертных грехов» современной бюрократии в целом корреспондируют при наложении разных систем оценки, даже независимо от того, какого уровня субъект производит оценку. Та же примерно картина воспроизводится и в общественном мнении.
Что же делать с этими дисфункциями и девиациями, по каким векторам направить действия?
Если следовать опять-таки традиционному подходу, то здесь используется алгоритм: «выявить - добиться признания и раскаяния грешника - наказать и продемонстрировать другим, дабы неповадно было». Предлагаемые меры носят прежде всего правовой и воспитательный характер, воздействуют на личностно-поведенческие факторы, задействуют мотивы наказания и поощрения.
Для современных организационных систем этого недостаточно и предлагаемые отечественной Федеральной программой и организациями, ее реализующими [4], меры в основном направлены на дальнейшую рационализацию и регламентацию системы в русле неоинституциональной парадигмы. Здесь закладывается действие механизмов, способствующих лучшей организации, нормированию, контролю и оценке чиновного труда, насыщению госслужбы средствами современной компьютерной и информационной техники. Однако в целом парадигма рационализации
административной организации остается устойчивой, трансформируясь из механической административной системы в компьютерную административную систему. Веберовская аксиоматика рациональной бюрократии сохраняется, что отражается и в доминирующих концептах эффективности государственного управления, среди которых ведущие - это управление по целям и управление по результатам [5]. На это нацеливают и рекомендации парламентских слушаний Федерального Собрания РФ от 15 апреля 2010 г. на тему: «Повышение эффективности государственной службы. Законодательные аспекты».
Вместе с тем нельзя не учитывать, что в условиях развития глобальных отношений и процессов, значительной интенсификации, наряду с государственно-административной системой управления, социальных сетей и коммуникативных систем, появляются альтернативные механизмы и технологии управления, проявляются серьезные ограничения административных систем в отношении их развития и совершенствования. В частности, проявляется в этом плане и определенный дисфункциональный потенциал веберовской аксиоматики рациональной бюрократии:
- иерархический принцип управления препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы;
- строгое следование установленным правилам и регламентам может привести к отсутствию гибкости в принятии решений;
- безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность;
- специальные знания - как показывает практика, чиновники отнюдь не всегда отбираются на основе способностей и лучшей образованности [6].
В какой-то мере удается самортизировать достижения «границ роста» административной системы за счет переориентации ее модели на основе системы Public Management (основные коррективы изложены Д. Осборном и Т. Геблером) [7].
В русле этих корректив и реализуется последняя российская Федеральная программа реформирования и развития госслужбы. Однако окончательно преодолеть обозначенные ограничения веберовской аксиоматики и на данном пути не представляется возможным. Значит, описанные выше «семь грехов бюрократии» будут воспроизводиться.
Более существенного продвижения следует искать по пути иной реформации. Его нам подсказывает европейская религиозная реформация, породившая протестантский «дух капитализма». На наш взгляд, в сфере эволюции административных систем такой ход также возможен и в настоящее время видится в переходе к системе управления по ценностям [8], ориентированной на развитие человеческого капитала общества и самой административной системы.
Если очень конспективно охарактеризовать систему управления по ценностям применительно к государственной службе, то, прежде всего следует обозначить ключевые ее составляющие в триаде: «организация - руководитель (лидер) - исполнитель (служащий)».
На уровне организации (федеральная система, региональная или отраслевая подсистема) предполагается выработка идеологии системы и ее прикладных идеологем, что в настоящее время интенсивно осуществляется на уровне Президента РФ и Премьер-министра РФ. В общественную и управленческую среду вброшены идеи модернизации и инновационного подхода по всем сферам развития российского общества. Идет поиск и популяризация нового государственного имиджа России. Аналогичные процессы закладываются на региональном уровне. Президент страны призывает губернаторов быть информационно более открытыми, коммуникабельными, активно опираться на современные информационные ресурсы.
С общим ценностным контуром системы, который должен приобрести конкретные очертания, соотносятся идеологемы -прикладные ценности, к основным из которых относят:
- ценности порядка (пунктуальность, дисциплина, управляемость, стабильность, безопасность, ответственность, согласованность и т.д.);
- ценности развития (достижительность, инновационность, конкурентность, клиентоориентированность, креативность, профессионализм, качество, эффективность, стратегичность, целеустремленность, темп и т.д.);
- ценности отношенческие (командность, взаимная обязательность, доверие, состязательность, уважительность, доброжелательность, демократизм, достоинство, открытость, честность и т.д.);
- ценности благополучия (доходность, благосостояние, комфорт, здоровье, безопасность, образование, интерес на работе, лояльность и т.д.);
- ценности социальные (польза обществу, социальная ответственность, добрый след в жизни и т.д.) [8, с. 37 - 38].
В системе, ориентированной на управление по ценностям, данные аспекты должны быть выстроены самым тщательным образом. В таком случае лидерский и человеческий ресурс ее смогут работать с отдачей, на порядок превышающей современные показатели. Совершенно прав, по нашему мнению, проф. А.И. Приго-жин, утверждающий, что пока в системе политического, экономического и социального управления «... у нас господствует экономический материализм, согласно которому все дело в инвестициях, налогах, финансовых институтах, оргструктурах, технологиях. Все эти социокультурные изыскания они считают чем-то второстепенным, невлиятельным.
Между тем можно считать доказанным, что затраты и управление бывают эффективными только тогда, когда они опираются на соответствующую ценностную базу, присущую народу, коллективам, личностям» [8, с. 39].
Уровню лидерства (руководства) в описываемой концепции управления по ценностям более всего соответствует ценностный подход к лидерству, обозначенный в теории управления сравнительно недавно: «Согласно ценностной концепции лидерство, наиболее эффективное управление людьми - это управление через их мировоззрение и ценности. Соответственно, лидером становится тот член группы, который формирует и поддерживает общие ценности группы и обеспечивает приобщение и приверженность этим ценностям других членов группы» [9]. В частности, в основе ценностной теории лидерства С. Кучмарски и Т. Кучмар-ски лежит постулат, что люди готовы следовать за человеком, у которого есть чему обучиться (лидерскому поведению, мировоззрению, эффективному взаимодействию с окружающими и т.п.) [9, с. 109].
Уровню исполнителя (служащего) в ценностном подходе соответствуют установки на высшие профессиональные проявления и достижения как ценности, ценности личностной и профессиональной самореализации и саморазвития.
Кстати говоря, система управления по ценностям весьма чувствительна к вопросам эффективности. Если жесткая админи-
стративная система ориентирована на результативность, как главный смысл управленческой деятельности, и для оценок и результативности вторичен вопрос о затраченных ресурсах; административная система в конкурентной экономической и политической среде нацелена на эффективность, в рамках чего как раз необходимо сопоставление последнего (запланированного) эффекта и израсходованных ресурсов; в системе управления по ценностям дифференцированно рассматривается сам тип эффективности, в зависимости от ценностных установок, из которых исходит субъект управления (кратического контекста) [10]. В современных высокоразвитых государствах данный контекст задается нацеленностью на позитивную динамику развития человеческого потенциала.
Что касается социума, то обслуживающая его государственно-административная или муниципальная система по части эффективности должна быть полностью сориентирована на индексы развития человеческого потенциала [11]. А сама административная система в своем развитии полностью переориентирована с институционального и структурно-функционального подхода -на человеческий, личностный, акмеологический подход как основной. Это означает, прежде всего, организацию отбора и подбора персонала через независимые центры оценки по личностным данным, ориентированным на высокие уровни мотивации и развития в сфере госслужбы. То же касается организации профессионального обучения, а также организации системы управленческой деятельности, включающей мотивацию на личностную самореализацию и ответственность [11], и в то же время использование партисипативных методов и технологий; развитие системы социальной защиты, а также системы защиты госслужащих и членов их семей от воздействий негативного характера третьих лиц.
Значительных усилий требует развитие возможностей административной системы в разработке и применении инноваций в собственной среде, что предполагает законодательное обоснование передачи (делегирование) части наукоемких функций органов государственной власти, касающихся проектирования и экспериментальной апробации административных систем оценки, аттестации, повышения квалификации, переподготовки кадров госслужбы на аутсорсинг базовым научным организациям и вузам, прошедшим процедуры аттестации и аккредитации по
направлению «Государственное и муниципальное управление» и выигравшим соответствующие конкурсы на право аутсорсинга. Необходимо также законодательное подтверждение положений об отборе на госслужбу, предусматривающее конкурсный отбор по итогам всесторонней оценки личностных и профессиональных качеств и данных в независимых центрах оценки.
При таком подходе мы начнем перестраивать государственно-административную систему с деятельности по ситуации, с тактических ориентиров на стратегические. И, возможно, состоится «административная реформация», которая пробудит «дух гуманизма».
Литература
1. Щербатых Ю.В. Семь смертных грехов или психология порока для верующих и неверующих. М., 2009. С. 7.
2. Российская газета. 2009. 13 марта.
3. Новые технологии оценки в системе государственной гражданской службы Российской Федерации: конкурсный отбор и оценка деятельности госслужащих. М., 2009. С. 6.
4. К концу 2009 г. должны были быть реализованы заказы на НИР Министерства экономического развития РФ по семи лотам, способствующим реализации Федеральной программы реформирования и развития системы госслужбы РФ. Однако информации о проведенных НИР нет и по сей день.
5. Эффективность государственного управления: критерии и показатели (зарубежный опыт). - М.: РАГС при Президенте РФ, 2009.
6. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. М., 2009. С. 6.
7. Osbom D., Gaebler T. Reinventing Government. Univ. of California Press, 1992; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2002. С. 16.
8. Пригожин А.И. Цели и ценности. Новые методы работы с будущим. М., 2010.
9. Евтихов О.В. Психология управления персоналом. Теория и прак-
тика. СПб., 2010. С. 108.
10. Старостин А.М. Эффективность государственного управления в контексте современных кратических теорий // Электоральное пространство современной России. Политические науки: Ежегодник -2008. М., 2009.
11. Старостин А.М. Философские инновации: концепция и основные сферы проявлений. Ростов н/Д, 2009. С. 171 - 177.
