Научная статья на тему 'Сельское поселение как вид муниципального образования: понятие и критерии отграничения от городского поселения'

Сельское поселение как вид муниципального образования: понятие и критерии отграничения от городского поселения Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
2898
319
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Юристъ - Правоведъ
ВАК
Область наук
Ключевые слова
ГОРОДСКОЕ ПОСЕЛЕНИЕ / МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / СЕЛЬСКОЕ ПОСЕЛЕНИЕ / МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ / ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / URBAN SETTLEMENT / LOCAL GOVERNMENT / RURAL VILLAGE / MUNICIPAL / TERRITORIAL ORGANIZATION OF LOCAL GOVERNMENT

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Пропищин Аркадий Игоревич

В статье отражен вопрос о правовых критериях отграничения сельских поселений от городских. Автор отмечает, что разделение происходит по преобладающему характеру деятельности большинства трудоспособных жителей соответствующих муниципальных образований и соответствующего ему типа жилых и промышленных зданий.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

RURAL SETTLEMENT AS A KIND OF MUNICIPALITY:Concepts and criteria delineated from the urban settlement

The paper describes the issue of the legal criteria for distinguishing rural from urban settlements. The author notes that the division is the predominant character of the majority of working-age residents of the municipalities and the corresponding type of residential and industrial buildings.

Текст научной работы на тему «Сельское поселение как вид муниципального образования: понятие и критерии отграничения от городского поселения»

В современной России единицей в системе территориальной организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Ф3-131) выступает муниципальное образование. Согласно данным Министерства регионального развития РФ по состоянию на 1 января 2010 г. в России имеется 23 907 муниципальных образований, из них 19 591 -сельские поселения, которые входят в состав 1829 муниципальных районов*. Как видно, сельские поселения являются абсолютно преобладающим видом муниципальных образований (для сравнения: городских поселений в России - 1739, городских округов - 512, внутригородских территорий федерального значения - 236).

Согласно абз. 1 ч. 1 ст. 2 ФЗ-131 под сельским поселением понимается «один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления». Следует заметить, однако, что это уже вторая редакция данного понятия, введенная федеральным законом от 28 декабря 2004 г. В первоначальной редакции это понятие выглядело следующим образом: «...один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления».

Сравнение двух определений показывает, что изменение, казалось бы, незначительное -добавилось слово «поселок». Законодатель, таким образом, решил, что поселок также может быть сельским населенным пунктом. Вместе с тем из сопоставления значения термина «поселение» в Земельном кодексе РФ и определений терминов «сельское поселение» и «городское поселение» в ФЗ-131 следует, что понятие «поселение», содержащееся в Земельном кодексе РФ, соответствует понятию «населенный пункт», используемому в ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это видно и из п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где предусмотрено, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями: территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Кроме того, переход от термина «поселение» к термину «населенный пункт» сделан в Градостроительном кодексе РФ. Так, применительно к населенным пунктам в ч. 10 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Здесь использован термин «зоны сельскохозяйственного использования» населенных пунктов, что соответствует п. 11 ст. 85 Земельного кодекса РФ. В части 2 статьи 21 ив части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ предусмотрены особенности согласования проекта схемы территориального планирования муниципального района и проекта генерального плана поселения (как правило, в муниципальный район входят сельские поселения), которые могут включать предложения по изменению существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения.

Как нам представляется, указанных разночтений быть не должно. Соответственно, необходимо использовать термины «поселение», «населенный пункт» в едином понимании во всех законах во избежание противоречий в процесс правоприменительной практики. Учитывая, что городские и сельские поселения представляют однопорядковые категории, следует дать доктринальное понятие

«поселение», в том числе сопоставить его с понятием «населенный пункт». В литературе, в частности, указывается, что если термин «населенный пункт» в законе используется в общепринятом значении («место, где живут люди»), то понятие «поселение» дополняется новым содержанием. Поселение - это не просто место, где живут люди, но «место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление». При этом в границы поселения могут быть включены несколько населенных пунктов [1, с. 39-40]. В целом такой подход очевиден.

Однако нужно иметь в виду, что и в Земельном, и в Градостроительном кодексах РФ понятие «поселение» используется, но не раскрывается, поэтому в правоприменительной практике сложилось два мнения: 1) в земельном и градостроительном законодательстве понятие «поселение» используется в значении «населенный пункт»; 2) согласно формальному толкованию закона понятие «поселение» в земельном и градостроительном законодательстве может использоваться только в том значении, которое ему дано в другой отрасли права (законодательном акте), определяющей государственно-административное устройство страны [2, с. 17]. Мы полагаем, что в законодательстве должна использоваться унифицированная терминология.

Так, в словаре русского языка слово «поселение» трактуется как «населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает». Под населенным пунктом понимается «общее название мест с постоянными жителями», причем понятие «поселение» шире, чем понятие «населенный пункт» [3, с. 565]. Такая трактовка представляется вполне приемлемой. Однако ранее законодатель в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. для обозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовал термин «муниципальные образования». Термины «поселение» и «населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов [4, с. 41]. В Федеральном законе № 131 вводится существенно иное толкование этого основного термина - «поселение», и этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований.

В литературе указывается, что «поселение - это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями» [5, с. 37]. А.К. Лабутин под поселением понимает место, где компактно (на определенной ограниченной территории) проживают люди [6, с. 111]. При этом нужно иметь в виду, что поселение как муниципальное образование не функционирует само по себе - оно в обязательном порядке входит в состав муниципального района, поскольку в России предусмотрено двухуровневое местное самоуправление для муниципальных районов, и поселение целесообразно считать первым уровнем, а муниципальный район - вторым уровнем местного самоуправления.

Понятие «населенный пункт» имеет более узкое значение и означает, по версии Комитета ГД ФС РФ по местному самоуправлению, «поселение, изображенное на географической карте (пункт -точка)» [7, с. 48]. Однако такой подход излишне заформализован, в нем нет материальной составляющей; нужно иметь также в виду, что «поселение» и «населенный пункт» в обиходе употребляются чаще всего в качестве синонимов. Однако в законе они должны быть разграничены и соотнесены как общее и единичное.

Поэтому следует согласиться с тем, что при анализе положений ФЗ-131 необходимо четко отграничивать употребление термина «поселение» в территориально-географическом (физическом) смысле от термина «поселение», используемого для установления статуса муниципального образования [8, с. 10-12]. В литературе в этой связи обращается внимание на то, что Федеральная служба государственной статистики РФ в своей работе опирается на две параллельные системы общероссийской классификации - ОКАТО и ОКТМО. Объектами классификации в Общероссийском

классификаторе объектов административно-территориального деления (далее - ОКАТО) являются: районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты. Объектами классификации в Общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований (далее - ОКТМО) являются территории муниципальных образований: муниципальных районов; городских округов; внутригородских территорий городов федерального значения; городских поселений; сельских поселений. В ОКТМО обеспечивается увязка с ОКАТО путем установления соответствия между кодом муниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКАТО, входящих в состав этого муниципального образования [9, с. 41]. Однако нельзя не видеть, что нет оснований считать такой подход надежным без четкого и единого понимания и взаимосвязи понятий поселения и населенного пункта.

На наш взгляд, за основу следует брать положения Ф3-131 как имеющие универсальное значение, а специальные законы (Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и др.) должны быть приведены в соответствие с Ф3-131, где ключевые понятия целесообразно закрепить в следующей редакции: «сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др. сельских населенных пунктов), на которых постоянно проживающее там население осуществляет местное самоуправление и где функционируют предусмотренные законодательством органы местного самоуправления»; «населенный пункт - компактное, сложившееся исторически место проживания людей, имеющее официальную регистрацию (закрепление в уставе сельского поселения, картографическое обозначение и др.) и не являющееся муниципальным образованием».

Отметим критерии отграничения сельских поселений от городских. Здесь разделение происходит по преобладающему характеру деятельности большинства трудоспособных жителей соответствующих муниципальных образований и соответствующего ему типа жилых и промышленных зданий - если преобладает сельхозпроизводство и население в основном проживает в индивидуальных домах, то, следовательно, местность считается сельской. Для городской местности характерны концентрация производства, преобладание промышленного производства, торговли, сферы услуг, многоквартирных жилых домов.

Мы полагаем, что вообще такое разделение в настоящее время можно считать очень условным, поскольку полномочия и городского, и сельского поселений идентичны. Другое дело, что территориальное устройство городского и сельского поселений различается, и, прежде всего, это касается размеров муниципальных образований - применительно к сельским поселениям размеры более крупные, что предопределяет и специфику деятельности и структуры органов местного самоуправления.

При этом, как показывает практика, численность населения в городской местности уже несколько десятилетий (с 1960-х гг.) продолжает увеличиваться по сравнению с сельской местностью. Проблема «умирающих деревень», к сожалению, остается актуальной для России [10; 11; 12; 13; 14; 15; 16; 17]. Такое положение, когда постоянно проживающих людей в сельских населенных пунктах относительно немного, а в сезонные периоды происходит их значительное увеличение, создает определенные трудности при нарезке территорий сельских поселений, поскольку формально следует исходить, по смыслу ст. 11 Ф3-131, из числа постоянно зарегистрированных жителей. Но пока этот аспект не учитывается при решении и вопросов территориальной организации местного самоуправления на уровне поселений, хотя, очевидно, необходимость в этом назрела.

Как указывалось, сельские поселения входят в состав муниципальных районов, которые также следует в своей основе относить к сельским территориям. Согласно ч. 1 ст. 2 ФЗ-131 муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Такое определение представляется

недостаточно четким, поскольку отсутствует сущностная характеристика (понятие «несколько поселений» к таковой не могут быть отнесены). Кроме того, на наш взгляд, должен быть сделать акцент на том, что в муниципальном районе должны преобладать сельские поселения. В соответствии с выбранной в России моделью института местного самоуправления и согласно положениям п. 15 ч. 1 ст. 11 ФЗ-131 территория муниципального района должна формироваться исходя из возможностей обеспечения эффективного решения вопросов местного значения для удовлетворения общественных потребностей жителей поселений, входящих в состав муниципального района. Вместе с тем следует заметить, что пока оптимального соотношения полномочий органов местного самоуправления, расположенных в муниципальных районах сельских (городских) поселений, и органов местного самоуправления муниципальных районов, а также городских округов, являющихся административными центрами муниципальных районов, не найдено. Представляется, что более детальное определение в законодательстве правового статуса каждого вида муниципального образования, включая четкий понятийный аппарат, будет способствовать решению данной проблемы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.