CC BY
3
СЕЛЬСКИЕ И ГОРОДСКИЕ ПОСЕЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНАХ И ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2500-1000-2024-3-1-177-179
Аннотация. Рассматривается вопрос о территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации в контексте обсуждения законодательного регулирования такого вида муниципального образования, как сельские и городские поселения, включая проект нового федерального закона о местном самоуправлении «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенного в Государственную Думу в конце 2021 г. Рассматривается статус поселения в Конституции Российской Федерации, а также в федеральных законах о местном самоуправлении 1995 и 2003 г. Что касается законопроекта, то обосновывается ошибочность его норм об упразднении поселений как вида муниципальных образований представляют. Соответственно показывается необходимость их сохранения, и прежде всего с связи важностью развития гражданского общества в России.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, местное самоуправление, поселение, власть, общество, закон.
Институт местного самоуправления претерпевает в России перманентные изменения, что, как показывает социально-правовая практика, негативно влияет на эффективность деятельности органов местной (муниципальной) власти. Такое положение сложилось во многом потому, что в начале 1990-х гг., в России возобладала западная модель организации местного самоуправления, что нашло отражение в Конституции Российской Федерации 1993 г., где в ст. 12 указывается, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Существенным образом изменилась и территориальная организация местного самоуправления. Так, в ст. 131 Конституции Российской Федерации указывалось, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях...». В сложившихся тогда условиях это, очевидно, был правильный подход, основанный на том, что именно поселения должны составлять территориальную основу местного самоуправления как публичной власти, поскольку поселенческие органы местного самоуправления наиболее близки к населению.
В 1995 г. в развитие норм Конституции Российской Федерации был принят первый постсоветский федеральный закон о местном самоуправлении (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в этом федеральном законе не было четкого регулирования общей для всего государства системы муниципальных образований, и субъекты Федерации по этому законодательному акту имели право самостоятельно определять виды муниципальных образований, в результате наблюдалась очень пестрая картина в разных субъектах Федерации, включая не только сами виды муниципальных образований, но и систему их соподчинения.
И довольно скоро стало ясно, что западная модель далеко не во всем подходит для России, где не было опыта высокой степени самостоятельности местного самоуправления. И с рубежа 2000 г. начался последовательный процесс централизации (огосударствления) местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый, и пока еще действующий федеральный закон о местном самоуправлении - «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации» (далее - Закон о МСУ 2003 г.). В этом акте были определены единые для всей страны виды муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов Федерального значения).
Поселения являлись первичным территориальным звеном местного самоуправления. Однако при этом поселения в обязательном порядке входили в состав муниципального района, и оказывались в дольно сложном положении. С одной стороны, они являлись самостоятельными муниципальными образованиями, и формально не имели административного соподчинения с районными властями как местным самоуправлением второго уровня; а с другой стороны, районные власти не могли решать важнейшие вопросы местного значения (здравоохранение, образование и др.) на территории поселений без поселенческих властей. Это создавало труднопреодолимые управленческие тупики.
Нужно также учесть, что формирование поселенческих бюджетов в значительной степени зависело от районных возможностей, и в итоге абсолютное большинство поселений в России имели и имеют дотационные бюджеты со всеми вытекающими последствиями. Такое положение в 2019 г. дало федеральному законодателю основание для введения нового вида муниципального образования - муниципального округа. Замысел был очевиден - за счет упразднения поселений преобразовывать муниципальные районы в муниципальные округа и тем самым упростить управление территориями. Такое укрупнение уже началось в ряде регионов России (Твер-
Аналогичным образом федеральный центр навязывал преобразование муниципальных районов (с тем же упразднением поселений) в городские округа; такая практика особенно активно внедряется в Московской области. Однако подобные решения, во-первых, уже вызвали в некоторых местах протестные движения, а эффективность управления не улучшилась, в том числе ожидаемого сокращения числа чиновников не произошло [1].
На наш взгляд, такой подход является большой и принципиальной ошибкой, учитывая то обстоятельство в 2021 г. в Государственную Думу РФ был внесен проект очередного федерального закона о местном самоуправлении - проект о ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [2], и в этом проекте в продолжение отмеченной идеи предусматривается полное упразднение поселений.
Между тем именно в сравнительно небольших по территории поселениях как раз и создаются условия для практического развития местного самоуправления, повышения гражданской активности населения, чего так не хватает современной России. Поэтому поселения нужно непременно сохранить - есть вещи, которыми нельзя жертвовать; другое дело, что поселения должны решать сравнительно небольшой круг вопросов местного значения, которые им по силам выполнить. А с учетом российских реалий муниципальные и городские округа целесообразно трансформировать в территории с государственным управлением. И уже потом, по мере развития гражданского общества местное самоуправление можно будет распространять на более крупные территории.
ской, Курганской обл. и др.).
Библиографический список
1. Дюрягина К. Око за округ: укрупнение муниципалитетов наталкивается на протесты // Коммерсант. 07.12.2019. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/4186742 (дата обращения: 19.02.2024 г.).
2. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // СОЗД ГАС «Законотворчество». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 21.02.2024 г.).
RURAL AND URBAN SETTLEMENTS IN THE CONTEXT OF LEGISLATIVE REGULATION IN FEDERAL LAWS AND THE DRAFT FEDERAL LAW ABOUT LOCAL
GOVERNMENT
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. The issue of the territorial organization of local self-government in the Russian Federation is considered in the context of a discussion of legislative regulation of this type of municipal formation as rural and urban settlements, including the draft of a new federal law on local self-government "On the general principles of the organization of local self-government in a unified system ofpublic authority", submitted to the State Duma at the end of2021. The status of settlements in the Constitution of the Russian Federation, as well as in the federal laws on local self-government of 1995 and 2003 is considered. As for the bill, the fallacy of its provisions on the abolition of settlements as a type of municipal formation is substantiated. Accordingly, the need for their preservation is shown, and above all in connection with the importance of the development of civil society in Russia.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, local self-government, settlement, government, society, law.
