CC BY
129
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2011 Юридические науки Выпуск 1(11)
УДК 349.412
СБОРНИК ЗАКОНОВ И РАСПОРЯЖЕНИЙ «ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО» 1914 ГОДА
Г.П. Волгирева
Кандидат исторических наук, доцент кафедры новейшей истории России
Пермский государственный университет. 614 990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Е-таП: volgireva007@mail.ru
Статья посвящена историческим аспектам актуальных проблем земельного права в процессе землеустройства крестьян-домохозяев с целью подъема сельского хозяйства и их благосостояния в 1906-1917 гг. Впервые вводится в научный оборот законодательный сборник «Землеустройство» 1914 г.
Ключевые слова: земельная частная собственность; домохозяин; землеустроитель; межевые работы;
землеустроительные кредиты
В основе современного землеустройства, в отличие от советского периода, лежит не только государственное, но прежде всего частное право на землю, что характерно в целом для дореволюционного периода истории России. При этом разработка правовых механизмов землеустройства на сегодняшний день происходит практически в «идеологическом вакууме», в отличие, как ни странно, от российского дореволюционного землеустройства. В дореволюционный период главной категорией землеустроительного законодательства было понятие «домохозяин». Это был мелкий собственник земли, до 50 га. Землеустройство же в начале ХХ в. представляло собой систему мер по рациональной организации земли для «домохозяина» с целью подъема его индивидуального сельскохозяйственного производства. Уточним, сама юридическая категория «землеустройство» вошла в общероссийское законодательство впервые в период Столыпинской аграрной реформы с 1906 по 1917 г. Инициатором идеи русского землеустройства явился чиновник, служащий «оценщиком земли» в Дворянском банке, агроном по образованию, Андрей Андреевич Кофод. Его идеи были восприняты министром финансов С.Ю. Витте и товарищем министра внутренних дел В.И. Гурко, а также главноуправляющим землеустройства и земледелия А.В. Кривошеиным. Андрей
© Волгирева Г.П., 2011
Андреевич Кофод, при поддержке высокопоставленных чиновников, совершил большую командировку и подробно изучил все европейское землеустроительное законодательство. Также по распоряжению переселенческого управления, а затем главного управления землеустройства и земледелия Н. Синельниковым было подробно изучено землеустроительное законодательство США и Канады. Только после этого, с учетом достоинств и недостатков мирового законодательства по землеустройству, российские законодатели приступили к разработке правовых механизмов русского землеустройства.
Главным законом Столыпинской реформы явилось «Положение о землеустройстве», утвержденное 29 мая 1911 г. Известны история его прохождения в Думах и обсуждение на съезде землеустроительных чинов. В своем выступлении 31 марта 1911 г. в Государственном Совете А.С. Сти-шинский говорил: «Ныне можно с уверенностью утверждать, что проект этот, если ему суждено стать законом, поставит русское сельское хозяйство в небывало благоприятные условия и откроет России возможность на мировом рынке сельскохозяйственной конкуренции занять подобающее место» [6, с. 133].
Новый закон значительно расширил функции губернских и уездных землеустроительных комиссий. Отныне комиссии наделялись судебными функциями, а также
финансовыми в определении выдачи ссуд и безвозвратных пособий. Издание закона в отдельных сборниках рассылалось во все губернии. Удивительным фактом является то, что в данные сборники нередко вплетались машинописные листы с различными вопросами землеустроителей различных губерний и ответами к ним уполномоченных Комитета по землеустроительным делам. Так, в библиотеке Пермского государственного университета имеется такой экземпляр, подготовленный в 1912 г. Б.Ф. Копыловым, уполномоченным Комитета по Северному району землеустройства, куда входила Пермская губерния. В данном сборнике приплетены машинописные листы с вопросами: «о допустимости разверстания без согласия лесного ведомства»; «должны ли быть вознаграждены и из каких средств “сторонние добросовестные” при межевых действиях» и др. Здесь же даны разъяснения по разным вопросам, возникшие и обсуждаемые в секциях на Съезде землеустроителей, проходившем 6-9 ноября 1911 г. в г. Харькове.
Данный факт постоянных разъяснений побудил главноуправляющего землеустройством и земледелием А.В. Кривошеина снабдить землеустроительные комиссии особым изданием, которое содержало бы все «ныне действующие по землеустройству узаконения, правила и инструкции». Департамент государственных земельных иму-ществ составил такой сборник, под общим заголовком «Землеустройство». Он вышел в 1914 г. Сборник включает в себя семь самостоятельных выпусков. Все выпуски составлены по одной программе: «В основание каждого выпуска положен текст закона, сопровождаемый постатейными разъяснениями, в виде кратких тезисов, извлеченных из указов Правительствующего Сената, циркуляров и разъяснений “подлежащих ведомств”. Затем помещены общие правила - наказы и инструкции, изданные на основании этого закона. И, наконец, в виде приложения - различного рода узаконения и правила, поясняющие основной для данного выпуска закон, а также полный текст некоторых важнейших указов Правительствующего Сената и разъяснения Главного Управления Землеустройства и Земледелия»
[4, вып. I, с. 6]. Сборник завершает «Предметный указатель» основных понятий и юридических категорий, построенный по алфавиту с указанием страниц их использования в тексте.
В выпуске первом, называемом «Землеустройство», помещены все законы (Положение о землеустройстве и закон 14 июня 1910 г.), определяющие деятельность комиссий по землеустройству. В нем также имеются: 1) Наказ 19 июня 1911 г. по применению «Положения о землеустройстве» со всеми приложениями; 2) Инструкция межевым чинам; 3) указы Правительствующего Сената и разъяснения ГУЗиЗ, последовавшие с 7 декабря 1911 г. по 28 февраля 1914 г. В нем же имеются и земельные нормы или «нормы мелких владений» для всех уездов и губерний Европейской России, утвержденные 30 ноября 1910 г.
Во втором выпуске, называемом «Казенные земли», содержатся правила использования и заведывания казенными землями. В нем напечатаны: Устав Оброчный с постатейными объяснениями, Указ 27 августа 1906 г. и Наказ 19 мая 1912 г. Именно в данном выпуске даны циркуляры ГУЗиЗ 1912-1914 гг. о постановке агрономической помощи при землеустройстве (в 1914 г. на агрономическую помощь было отпущено 5 300 000 рублей), а также постановка гидротехнических работ. Здесь же дан циркуляр ГУЗиЗ от 30 ноября 1913 г. об упорядочении обложения казенных земель земскими сборами: «В некоторых губерниях подлежащие уплате земские сборы достигают /, / и даже более валового дохода, получаемого казною. Столь высокое обложение, несоразмерное с доходностью, обусловливается неправильным определением земскими учреждениями ценности и доходности казенных имуществ или неправильным исчислением» [4, вып. II, с. 799]. Здесь же дана «Программа объяснительных записок», т.е. программа описательной характеристики казенных земель. В «Программу» входят такие разделы: 1) описание, устройство и оценка казенных земель; 2) эксплуатация казенных земель, их значение для местного населения, состав арендаторов и др.; 3) доходность казенных земель с указанием мер к повышению доходности, в частности пре-
доставления их местному сельскому населению и постепенному повышению сельскохозяйственной культуры; 4) убыль казенных земель; 5) условия деятельности местных чинов, заведующих казенными землями: «участие в распределении казенных земель между нуждающимися в них лицами сельского состояния», «их совместная деятельность с Уездными Землеустроительными Комиссиями» и др.
В третьем выпуске, называемом «Земли Крестьянского Поземельного Банка и удельные», собраны законы и разъяснения о деятельности землеустроительных комиссий по содействию Крестьянскому Банку в ликвидации его земель и переданных ему удельных. Также имеются разъяснения в посредническом деле Банка по приобретению крестьянами земель от частных владельцев. В этом же выпуске даны такие таблицы: 1) цены на каждую десятину пашни и удобных земель с учетом качества почв на все уезды и губернии Европейской России; 2) предельные нормы в десятинах на лесные угодья во всех губерниях Европейской России.
В четвертом выпуске, называемом «Помощь при землеустройстве», представлены правила к закону 16 июня 1912 г. об оказании крестьянам денежной помощи при землеустройстве, а также правила о материальном содействии крестьянам по улучшению их хозяйства в виде мелиоративных (до 150 руб.) и гидротехнических работ, помощи для огнестойкого строительства (от 300 до 500 руб.), отпуска леса и т.п. По материалам Чердынского уезда Пермской губернии видно, что даже в период Первой мировой войны, согласно закону, крестьяне получали безвозвратные пособия на строительство жилых и хозяйственных построек от 250-350 руб. [7, л. 5].
В пятом выпуске, называемом «Поземельное устройство», содержатся правила и узаконения о порядке поземельного устройства «:.. .сельских обывателей, кото-
рым...еще не завершен отвод земельных наделов». Именно здесь представлены все узаконения о земельном наделении горнозаводского населения Урала. Также здесь даны все законы о переселении в Сибирь. От-
дельное внимание уделено земельному наделению населения Кавказа и др.
В шестом выпуске, называемом «Земли ограниченного владения», т.е. майоратные, заповедные, поиезуитские, подухов-ные, инструкционные, представлены особые правила для земель, находящихся в распоряжении Департамента государственных земельных имуществ. Поясним некоторые из них. Инструкционные земли - это такие земли, которые проданы казною по инструкции от 23 июля 1865 г. лицам русского происхождения для увеличения площади русского землевладения в 9 западных губерниях. Владельцы этих земель имеют право продавать принадлежащие им земли лицам русского происхождения и не иначе как с разрешения ГУЗиЗ, по соглашению с МВД и с местным генерал-губернатором. Земли эти, по инструкции, не могут быть продаваемы и сдаваемы в аренду лицам польского и еврейского происхождения. Майоратные земли, также для западных губерний - Привислинских и Холмской - жаловались лицам, оказывавшим услуги русскому правительству. Майоратные земли не подлежали залогу и отчуждению, кроме случаев, предусмотренных законом от 30 июня 1913 г.
В седьмом выпуске, называемом «Кредиты и личный состав», содержатся правила о назначениях на должности по землеустройству, а также порядок счетоводства в местных учреждениях, нормы оплаты разъездов и работ землеустроителей. Годовое вознаграждение непременного члена губернской землеустроительной комиссии составляло 3 500 руб., непременного члена уездной землеустроительной комиссии -2 500 руб., производителей землеустроительных работ - 1 500 руб., землемеров -900 руб., помощников землемеров -600 руб. Особо были прописаны «задельные платы» землемерам: « А) По обходу. за каждую версту.по сухой и открытой местности - 50 коп.; по болотистой местности -80 коп.; по местности с частым строевым лесом - 1 руб. 25 коп. Б) за установку межевого столба - до 25 коп. и проч.» [4, вып. VII, с. 257].
В главе «Порядок замещения должностей и направления дел по инспекторской
части» четко прописана система аттестации чиновников. Так, в архивных фондах, согласно этим правилам, сохранились документы об аттестации чиновников. Например, на непременного члена Пермской губернской землеустроительной комиссии
Н.И. Песоченского есть краткое резюме А.А. Кофода: «Трудолюбив, но не далек, ни крестьянского дела, ни землеустройства не знает и вряд ли когда постигнет. 3- (оценка: «три с минусом». - Г.В.]. /А.А. Кофод/» [5, л. 68]. В дальнейшем Н.И. Песоченский был отправлен в отставку пермским губернатором И.Ф. Кошко.
Таким образом, с 1914 по 1917 г. в России существовало уже абсолютно четко и строго выверенное землеустроительное законодательство. Любой щепетильный вопрос землеустройства был оговорен в правовом отношении. Землеустройство, как показывает Сборник законов и распоряжений 1914 г., являлось четко разработанным комплексом таких мер, как: землемерная часть, судебная часть, финансово-кредитная, переселенческая, агрономическая, мелиоративная, гидротехническая, дорожная, строительная, социально-этническая, ревизорско-инпекторская часть и др.. Более того, даже система оплаты землеустроительных работ и жалований была прописана законодательно. При этом законодательство касалось всех категорий земель, какие на тот момент существовали в России и всех территорий и местностей, какие ограничивались российскими границами. И главное - подход к выработке законов, распоряжений, наказов, различных инструкций был гибким, со строгим учетом временных факторов и реальной жизни. Как видим из законодательного документа, государственное управление землеустройством отражало блестяще разработанную государственную программу и идеологию, в основе которой лежал подъем благосостояния каждого «домохозяина».
Государственная Дума по инициативе Николая II в 1913 г. приняла проект «Романовские земельные улучшения» с финансированием на каждые последующие будущие пятилетия по 150 млн руб. «Комиссия по обсуждению участия Государственной Думы в праздновании 300-летия Дома Романовых приняла проект положения о Романов-
ских земельных улучшениях, осуществляемых на государственные средства, отпускаемые по росписям с тем, чтобы в ближайшее пятилетие было ассигновано 150 миллионов рублей» [1, №7, с. 14]. Напомним, что с 1907-1912 г. на землеустройство было затрачено 50 млн руб. С 1913 года Николай II учредил на каждое пятилетие утроенную сумму - 150 млн руб. Данный фонд именовался «Романовские земельные улучшения». Думается, что такого финансирования российское сельское хозяйство не знало более ни в прошлом времени, ни тем более в последующем.
В «Вестнике Землеустройства Северного района» за 1913 г. дан материал об учреждении крестьянам-домохозяевам за ведение образцово-показательных хозяйств Романовских премий: «Главное Управление Землеустройства и Земледелия закончило предварительную разработку условий выдачи премий Его Величества за образцовые сельские хозяйства, установленных указом 21 февраля 1913 г. для тех сельских обывателей, которые завели на своих землях улучшенную многопольную систему севооборота, образцово поставили уход за рабочим молочным скотом и т.п. Как известно, на премии, согласно указу, ассигнуется сумма в размере 75 000 руб. По выработанному положению присуждать премии будут особые организации на местах, в состав которых должны войти представители правительственных и общественных элементов, в лице делегатов от земства, дворян и крестьян. Порядок премирования предположен следующий.
Участковый агроном намечает двух достойнейших, по его мнению, кандидатов. Землеустроительная Комиссия, со своей стороны, также намечает двух кандидатов. Сверх того, отдельные хозяева могут сами выставлять свою кандидатуру. Список кандидатов по уезду представляется в особое уездное совещание. Последнее из числа всех кандидатов избирает двух. Для проверки своего выбора совещание в полном составе или в лице доверенных членов выезжает на места осматривать хозяйство. Затем запрашиваются земские начальники о нравственных качествах кандидатов, не состоят ли они под судом, не отличаются ли нетрез-
вым поведением и т.п. Окончательные списки кандидатов всех уездов представляются затем соответствующему губернскому органу. Обязанность назначать премии по губернии возложена на особое агрономическое совещание, под председательством губернатора. Губернское агрономическое совещание окончательно отбирает кандидатов и присуждает им премии, причем, в случаях сомнения, на место высылается особая проверочная комиссия. Премии предполагается выдавать двух родов: за образцовое сельское хозяйство - премия в 200-300 рублей, исключительно крестьянам-собственникам, и другая - за улучшение отдельных отраслей хозяйства в размере 100-150 рублей, исключительно крестьянам - общинникам. Всего на каждую губернию будет ассигновано приблизительно 1000 рублей. При премиях будет выдаваться особый диплом с правом передачи по наследству. Уездные совещания будут образованы в конце июля, а выдача премий будет закончена обязательно в течение настоящего года» [1, №17, с. 12]. Известно, что среди пермских крестьян Романовскими премиями были награждены четверо крестьян из таких уездов Пермской губернии, как Камышловский, Шадринский, Осинский и Оханский [2, с. 473; 3, с. 347]. Описания их хозяйств подробно представлены в различных номерах «Вестника» и отдельных изданиях ГУЗиЗ. Для нас важно подчеркнуть и обратить внимание на то, что крестьяне могли сами себя выдвигать на премирование, при этом они могли быть как хуторянами или отрубниками, так и живущими в обществах. Это еще раз доказывает, что в основе идеологии
землеустроительного законодательства 1906-1917 гг. лежал подъем благосостояния индивидуального крестьянина-домохозяина, а также подъем общероссийского сельского хозяйства в целом.
Однако, силою внешних обстоятельств, а именно законом Временного правительства от 28 июня 1917 г., землеустроительная реформа была официально прекращена. Землеустроительные комиссии были распущены. Крестьяне остались в полном недоумении и будущем обольщении лозунгами Октябрьской революции.
Библиографический список
1. Вестник Землеустройства Северного района. Пермь, 1913. № 7.16 с.; №17. 16 с.
2. Волгирева Г.П. Экономическая эффективность землеустройства пермских крестьян в начале XX века // Проблемы современной экономики. СПб., 2009. 552 с.
3. Голдобина О.Я. Романовские премии пермским крестьянам // Астафьевские чтения. Вып. 3: Современный мир и крестьянская Россия. Пермь, 2005. 384 с.
4. Землеустройство: сб. законов и распоряжений. СПб.,1914. Вып. I: Землеустройство. 432 с.; Вып. II: Казенные земли. 803 с.; Вып. VII: Кредиты и личный состав. 367 с.
5. РГИА. Ф. 408. Оп. 2. Д. 514. 68 л.
6. Столыпинская реформа и землеустроитель А.А. Кофод: документы, переписка, мемуары. М., 2003. 744 с.
7. ЧКМ. Инв. №2490. Земельный отдел. 1917.10 л.
COLLECTION OF LAWS AND ORDERS “LAND DEVELOPMENT” OF 1914 G.P. VoIgireva
Perm State University. 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: volgireva007@mail.ru
This article is dedicated to historical aspects actual problems of a landed law in process the land management of farmers-householders to improve the agriculture and their well-being in 1906-1917’s. The legislative symposium of 1914th “Land management” has been introduced into scientific turn at the first time.
Keywords: landed private property; householder; land surveyor; land management loans; carved works
