CC BY
187
TPMsvHa молодого vviHoro
УДК 342.729
Симонова Снежана Владимировна Simonova Snezhana Vladimirovna
аспирант кафедры теории и истории государства и права
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова (150000, Ярославль, ул. Советская, 14)
postgraduate student of the chair of the theory and the history of state and law
P.G. Demidov Yaroslavl state university (14 Soviet st., Yaroslavl, 150000)
E- mail: owninginfo-owningworld@yandex.ru
Балашова Дарья Олеговна Balashova Daria Olegovna
соискатель кафедры теории и истории государства и права
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
post-graduate student of the chair of the theory and the history of state and law
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: Darenush1989@list.ru
Самозащита права граждан на проведение публичных мероприятий: проблемы нормативного регулирования и юридической реализации*
Self-protection of the right on public events: the issues of statutory
regulation and legal realization
Рассматриваются особенности, условия правомерно- The article discusses the nature, legitimate conditions,
сти, многообразие способов, субъектов и обстоятельств variety of ways, legal subjects and special aspects of self-pro-
осуществления самозащиты права граждан на проведе- tection of the right on public events. ние публичных мероприятий.
Ключевые слова: юриспруденция, конституционное Keywords: jurisprudence, constitutional law, self-protec-
право, самозащита, публичные мероприятия, свобода со- tion, public events, freedom of assembly, interests, means. браний, интересы, способы.
Проблема неэффективности гарантированных ятия [2], а также констатируемый международными
законодательством Российской Федерации ме- правозащитными организациями обвинительный
ханизмов защиты права граждан на проведение уклон в работе отечественных судов, не способных
публичных мероприятий уже не первый год с осо- вынести справедливое и объективное решение в
бым энтузиазмом обсуждается представителями защиту свободы собраний [3], вселяют в умы юри-
юридической науки. Основным объектом крити- стов обоснованные опасения относительно даль-
ческих замечаний ученых является, как правило, нейшей судьбы права публичных мероприятий в
процедура судебного обжалования ограничений, России.
налагаемых на публичные мероприятия со стороны Одни ученые приходят к выводу о кризисном,
должностных лиц органов публичной власти, кото- «системном характере» проблем правового регули-
рые рассматривают уведомления о планируемых рования и реализации свободы собраний в России
акциях [1, с. 2—3]. Осужденная в 2010 году Евро- [4, с. 88—89]. Другие, в свою очередь, предупреж-
пейским Судом по правам человека невозможность дают научное сообщество о грозящем выхола-
получения итогового судебного решения по делам щивании сущности права граждан на проведение
об оспаривании нарушений права, гарантирован- публичных мероприятий [5, с. 24]. Во избежание
ного статьей 31 Конституции РФ, в срок до запла- данных угроз и в целях преодоления обозначенных
нированной даты проведения публичного меропри- выше проблем традиционно предлагается прове-
* Исследование выполнено при финансовой поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации в рамках базовой части государственного задания на НИР ЯрГУ по проекту № 1127 «Правовые и социально-политические аспекты гражданской активности в современной России».
сти немедленную реформу национального законодательства о свободе собраний в части повышения гарантий защиты исследуемого права со стороны государства. Но насколько жизнеспособны подобные предложения с учетом того, что с момента принятия Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — ФЗ № 54, Закон) режим свободы собраний в России не просто не смягчался, а, наоборот, ужесточался в свете дискуссионных изменений законодательства 2010—2014 годов [6]? Очевидно, что о перспективном введении столь ожидаемых гарантий государственной защиты свободы собраний говорить едва ли возможно. Так почему бы не взглянуть на пути решения обозначенных проблем под несколько иным углом зрения и не поразмышлять о перспективах самозащиты свободы собраний, тем более что, как мы в дальнейшем сможем убедиться, граждане предпринимают довольно активные попытки по самостоятельному предупреждению возможных и ликвидации уже состоявшихся нарушений свободы собраний? Исследованию сущности, многообразия способов, субъектов и обстоятельств осуществления самозащиты права на проведение публичных мероприятий и будет посвящено настоящее исследование.
Термин «самозащита» используется отечественным законодателем для обозначения реакции граждан на угрозу нарушения или уже состоявшееся нарушение их гражданских либо трудовых прав [7]. В свою очередь ученые склонны рассматривать самозащиту в качестве комплексного межотраслевого института российского права, характерного не только для отраслей частного, но и для отраслей публичного права, в том числе и для отрасли конституционного права [8]. При этом особый вклад в научную разработку теории гражданской самозащиты, бесспорно, внес профессор В.М. Баранов [9; 10].
Как правило, возможность самозащиты конституционных прав в науке выводится из положения части 2 статьи 45 Конституции РФ, провозглашающего многообразие способов, к которым в рамках закона может прибегнуть лицо для защиты своих прав и свобод. Какими же способам могут воспользоваться граждане для самостоятельной защиты конституционных прав и в чем принципиальное отличие этих способов от способов, гарантированных гражданским и трудовым законодательством, учеными, как правило, не поясняется.
Не сложилось и полноценной теории самозащиты отдельных видов конституционных прав, в том числе и права граждан на проведение публичных мероприятий. Так, совокупность фактических действий организаторов и участников публичных мероприятий по воспрепятствованию произвольному ограничению свободы собраний расценивается органами власти в довольно «реакционном ключе» — либо как попытка избежать ответственности за нарушение законодательства, либо как попытка истолковать положения ФЗ № 54 в несовместимом
с интересами государства ключе. О том, что данные действия могут представлять реализацию правовых возможностей по самозащите свободы собраний, на практике не задумываются. Вероятно, причина тому кроется в отсутствии научной традиции осмысления довольно актуальной проблемы самозащиты права граждан на проведение публичных мероприятий. Исходя из этого, действия граждан по поиску новых возможностей реализации свободы собраний в правовых рамках настойчиво требуют научного осмысления, которое целесообразно произвести именно сейчас, в условиях, когда уровень культуры и саморегулирования в деле проведения акций высок, по наблюдениям специалистов, как никогда ранее [11].
В науке конституционного права право на самозащиту зачастую соотносится с более общим понятием гарантий конституционных прав и свобод. Причем в качестве примера самозащиты традиционно приводится возможность защищать одни права посредством реализации других прав: посредством осуществления права на проведение публичных мероприятий «защищать» право на обращение, на судебную защиту и наоборот [12, с. 166]. Удачен ли подобный пример? Ответ на данный вопрос может быть различным в зависимости от смысла, вкладываемого в термин «самозащита».
Все многообразие научных взглядов на проблему определения понятия «самозащита» можно свести к двум ключевым позициям, отличающимся друг от друга разными подходами к раскрытию содержания права на самозащиту. Первая группа ученых трактует содержание права на самозащиту предельно широко, рассматривая в качестве способов самозащиты такие действия граждан, как обращение в суд и в межгосударственные органы правовой защиты, в иные органы публичной власти [13]. Таким образом, акцент при определении понятия самозащиты делается на проявлении гражданами инициативы в совершении тех или иных правовых действий. С этой позицией согласиться едва ли возможно. Поскольку реализация права на обращение в вышеперечисленные органы полностью находится в зависимости от усмотрения граждан, видеть проявления самозащиты в абсолютно любом обращении к властному субъекту представляется нелогичным. Более того, такой подход ставит под сомнение самостоятельность судебной и административной форм защиты прав и свобод граждан. Второй подход к определению понятия самозащиты акцентирует внимание на самостоятельном, совершаемом без обращения за помощью к компетентным органам, осуществлении действий по защите прав [14]. Понимание анализируемого термина именно в таком ключе нам представляется более предпочтительным.
Опираясь на вышеприведенные суждения, можно прийти к тому выводу, что свобода собраний не может защищаться гражданами самостоятельно посредством реализации права на обращение или на судебную защиту: обращение к властному
субъекту запускает механизм уже государственной защиты нарушенного или находящегося под угрозой нарушения права. Получается, осуществление самозащиты права граждан на проведение публичных мероприятий посредством реализации иных конституционных прав и свобод весьма затруднительно. Однако, как показывает практика, свобода собраний в Российской Федерации может с успехом защищаться путем проведения публичных мероприятий. К примеру, в нашем государстве до сих пор не теряют популярность акции, символично проводимые по тридцать первым числам календарного месяца в защиту статьи 31 Конституции РФ, гарантирующей свободу публичных мероприятий. Потому имеются все основания утверждать: свобода собраний как особое политическое право заключает в себе огромный потенциал по совершению действий, направленных на свою самостоятельную защиту.
В целях формирования адекватного представления о явлении самозащиты права на проведение публичных мероприятий предлагаем прибегнуть к методу индукции и раскрыть особенности способов самозащиты, к которым могут прибегнуть граждане, на конкретных примерах их действий по восстановлению нарушенной свободы собраний или недопущению угрозы ее нарушения. При этом мы будем исходить из следующих ключевых посылок.
1. Традиционно под самозащитой понимается правомерное деяние субъекта права. Однако в чем может быть критерий этой правомерности? Только ли в соответствии действий требованиям закона? В условиях, когда право на проведение публичных мероприятий в России трактуется намного уже, чем это предлагается межгосударственными органами правовой защиты, в результате чего граждане нашего государства лишаются большинства возможностей, традиционно включаемых в содержание свободы собраний (таких, например, как свобода стихийных акций), появляется соблазн понимать самозащиту права публичных мероприятий в широком смысле, как любые действия по защите свободы собраний, диктуемые ее сущностью.
К слову, в научной литературе предпринята заслуживающая, с нашей точки зрения, внимания попытка осмысления феномена противоречия между «осознанием гражданами своих прав и их позитивно-правовой оценкой». При этом нарушающие закон действия, совершаемые в соответствии с «субъективно-трактуемым» правом, оцениваются как диктуемые «дефектами правосознания». Однозначная же оценка действий, содержание которых составляет незаконное применение способов защиты нарушаемых или находящихся под угрозой нарушения прав, свобод и законных интересов, в науке отсутствует. Как правило, в дефиниции понятия «самозащита» ученые определяют это явление через категорию не противоречащих закону действий граждан. С другой стороны, при осмыслении ситуации, характеризующейся использованием гражданами для целей самостоятельной защиты
прав незаконных способов, употребляется тот же самый термин «самозащита». Более того, среди всех способов самозащиты отдельные ученые особо выделяют «нелегальные» способы. Получается, наука допускает возможность осуществления самозащиты посредством совершения запрещенных законом действий [15, с. 30, 33]. Это допущение представляется весьма спорным. Потому наше внимание будет прежде всего сосредоточено на не запрещенных законом способах самозащиты права на проведение публичных мероприятий. Определим также круг действий, которые при условии законодательного признания их правомерности могли бы составить содержание самозащиты свободы собраний, повысив гарантии ее реализации.
2. Самозащита права граждан на проведение публичных мероприятий может осуществляться как в форме действия, так и в форме бездействия.
3. Самозащита свободы собраний направлена на устранение любого препятствия в ее осуществлении, принимающего форму грозящего или уже состоявшегося нарушения отдельных правомочий, составляющих содержание права граждан на проведение публичных мероприятий, а также законных интересов участников и организаторов публичных акций.
Рассмотрим более подробно меры самозащиты права на проведение публичных мероприятий, к которым могут прибегнуть граждане РФ.
I. В первую достаточно объемную группу мер самозащиты свободы собраний можно выделить такие меры самозащиты, которые реализуются в рамках правоотношений по организации публичных мероприятий. Данные отношения возникают между организаторами акций и органами публичной власти, уполномоченными на рассмотрение уведомлений о проведении публичных мероприятий. Эти меры самозащиты могут представлять реакцию как на уже состоявшееся нарушение свободы собраний, так и на угрозу ее нарушения со стороны должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
1. Возможности самозащиты права организатора публичного мероприятия на самостоятельный выбор места (времени) проведения акции против его нарушения необоснованно вынесенным предложением уполномоченного органа власти об изменении места (времени) проведения публичного мероприятия, весьма ограничены. ФЗ № 54 предъявляет к данному предложению лишь требование обоснованности. Несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих решений предпринял попытку выявления конституционно-правового смысла данного требования [16], критерии обоснованности вносимого предложения тем не менее сформулированы весьма размыто, и наличие этого обстоятельства не может не повышать риск внесения «необоснованного» предложения. Здравый смысл подсказывает, что если об изменении места (времени) публичного
мероприятия организатору вносится именно предложение (а не требование), гражданин может либо согласиться с этим предложением, либо не согласиться. При этом отказ в принятии данного предложения мог бы рассматриваться в качестве способа самозащиты свободы собраний. Но вправе ли организатор публичного мероприятия ответить отказом на вносимое ему предложение? Необходимость его согласия с таким предложением из положений ФЗ № 54 прямо не следует: Закон предоставляет организатору акции возможность информирования властного органа о неприятии его предложения. Однако будет ли данное «информирование» иметь юридическое значение? Едва ли, учитывая, что организатор публичного мероприятия лишен права проведения акции в случае, если изменение места или времени ее проведения согласовано не было. Следовательно, у гражданина, получившего предложение об изменении места (времени) публичного мероприятия, имеются два варианта действий — отказаться от проведения акции в любом месте либо провести мероприятие на условиях, предлагаемых властным субъектом. О перспективах же самозащиты говорить не приходится.
2. Правоприменительной практикой был выработан особый способ самозащиты находящегося под угрозой нарушения интереса лица в организации публичных мероприятий. Данный интерес может быть нарушен действиями органа публичной власти по вынесению решения об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия в связи с тем, что уведомление об акции подается лицом, которое в соответствии с Законом не вправе быть ее организатором. Отказ в согласовании публичных мероприятий по указанному выше основанию ФЗ № 54 признает правомерным. Вместе с тем, применение этого правила оставляет за пределами круга организаторов акций хотя и дееспособных, находящихся на свободе, но неоднократно привлекавшихся к ответственности за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий граждан (такие лица не могут организовывать публичные мероприятия в течение срока, пока они считаются подвергнутыми административному наказанию). Норма ФЗ № 54 о лишении права организации акций такими субъектами в 2013 году столкнулась с резкой критикой Европейской Комиссии за демократию через право [17]. Конституционный Суд РФ оправдал конституционность этого правила и особо оговорил, что ФЗ № 54 не запрещает лицам, лишенным права выступать в качестве организаторов публичных акций, обращаться с просьбами по организации мероприятий к иным гражданам и их объединениям равно как и оказывать им содействие в деле организации [18].
Формулируя указанный выше вывод, орган конституционного контроля, вероятно, сам того не подозревая, предложил гражданам универсальный способ самозащиты от всех негативных последствий, которые могут наступить в случае подачи уведомления вычеркнутым из круга организаторов
публичных мероприятий лицом: достаточно всего лишь подменить юридического организатора акции фактическим. Нетрудно заметить, что в ФЗ № 54 отсутствует дефиниция понятия «организатор публичного мероприятия». Вместе с тем, понятие организатора, правда не публичного мероприятия, а массового одновременного пребывания (передвижения) граждан известно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), который связывает организацию с фактическим выполнением лицом организационно-распорядительных действий [19]. Однако очевидно, что ФЗ № 54 оперирует именно понятием «юридический организатор»: наделение лица статусом организатора полностью зависит от решения властного органа о согласовании мероприятия в целом. Разведение Конституционным Судом РФ понятий «организация мероприятия» и «содействие организации мероприятия» также подтверждает мысль, что ФЗ № 54 использует термин «организатор» в узком юридическом смысле, ибо тот, кто содействует, — есть фактический организатор, равно как и тот, кто участвует и содействует участию — фактический участник. И все же мы понимаем, что действия по организации акций — в первую очередь, действия фактические. Потому едва ли нормы ФЗ № 54, исключающие из круга организаторов достаточно большую группу лиц, могут удержать представителей этой группы от самозащиты своего права на фактическую организацию акции. Содержание действий по самозащите будет составлять «фиктивная» подача во властный орган уведомления об акции гражданином, который будет значиться в документах в качестве юридического организатора; при этом все фактические действия по организации акций будут осуществляться фактическим организатором, на удовлетворение интереса которого направлены меры самозащиты.
3. На этапе организации акции гражданами могут быть предприняты меры самозащиты своего интереса в беспрепятственном проведении публичного мероприятия по волнующим их вопросам. Такой вид самозащиты направлен на предупреждение вынесения властным субъектом решения о привлечении организаторов и участников публичного мероприятия к административной ответственности за нарушение порядка его организации и проведения. Риск осуществления этой угрозы велик в так называемых «пограничных» ситуациях — в случаях, когда положения законодательства наделяют орган публичной власти широкой дискрецией в осуществлении полномочий по оценке правомерного характера публичного мероприятия. Так, КоАП РФ устанавливает административную ответственность за пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних [20]. Однако критерии, при помощи которых может решаться вопрос о наличии в поведении лица признаков пропаганды, отечественным законодательством не определяются, равно как нормативно не определен перечень фактических действий, посредством совершения
которых такая пропаганда может осуществляться. Как следствие, российские правоприменительные органы усматривают угрозу пропаганды нежелательных действий в проведении представителями сексуальных меньшинств любой публичной акции в защиту своих прав [21]. Ответить на вопрос о том, в чем принципиальная разница между пропагандой, информированием и протестом как различными возможными целями выступлений лиц нетрадиционной сексуальной ориентации, должностные лица органов власти не пытаются, хотя на выяснение этого обстоятельства правоприменителя сориентировал в том числе и Конституционный Суд РФ
[22]. В результате — цель пропаганды поглощает иные цели, которые могут на самом деле преследовать участники акций.
Для того чтобы реализовать право на беспрепятственную реализацию свободы собраний и провести мероприятие в защиту своих прав, представителям нетрадиционной сексуальной ориентации приходится прибегать к определенным мерам самозащиты. Одним из наиболее распространенных способов следует признать определение в уведомлениях, направляемых в органы власти, специфических мест и времени проведения таких акций. Места выбираются, как правило, по критерию отдаленности от объектов социальной инфраструктуры и учреждений, посещаемых преимущественно детьми. Что касается временных пределов публичных мероприятий, то они выбираются весьма нестандартные: проанализировав тексты уведомлений, направляемых в органы власти представителями сексуальных меньшинств, можно увидеть, что такие граждане довольно часто обращаются к властному органу с просьбами о проведении мероприятий продолжительностью в несколько секунд времени
[23]. Такие необычные уведомления рассматриваются; более того, правоприменительной практикой допускается возможность проведения столь кратковременных акций. Отвечая на вопрос о том, следует ли признать «мгновенное» мероприятие состоявшимся, правоприменитель руководствуется критерием возможного доведения до сведения третьих лиц содержания скандируемых лозунгов или призывов, размещенных на средствах наглядной агитации: определяется, могли ли окружающие услышать демонстрантов, прочитать надписи на плакатах [24].
4. На этапе организации акций граждане могут также прибегать к мерам самозащиты интереса в проведении публичного мероприятия в желаемой форме. Данный вид самозащиты направлен против осуществления угрозы принудительного прекращения публичного мероприятия в будущем. Возможность выделения исследуемого способа самозащиты, как и в ситуации с ранее рассмотренным способом, диктуется широкими дискреционными полномочиями властных субъектов по принятию решений в отношении судьбы начатого публичного мероприятия. При этом особое значение имеют меры, направленные на беспрепятственное прове-
дение пикетирований. В связи с тем, что ФЗ № 54 рассматривает в качестве одиночного пикетирования только такую акцию, которая осуществляется гражданином на минимально допустимом расстоянии от другого лица, также проводящего одиночный пикет, участники пикетирований заранее, еще на этапе организации акций могут спланировать особенности своего будущего размещения и меры, которые следует предпринять для того, чтобы совокупность одиночных пикетов не была расценена в качестве «группового».
Следует также иметь в виду, что ФЗ № 54 не предоставляет должностным лицам органов власти право выдвижения требования о прекращении одиночных пикетов, проводимых на минимально допустимом расстоянии друг от друга. Однако на практике представители правоохранительных органов, как правило, принудительно прекращают такие мероприятия со ссылкой на то, что несколько одиночных пикетов объединены единым замыслом и общей организацией, а значит представляют собой групповую акцию [25]. Между тем Закон наделяет исключительно суд полномочиями по признанию совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, единым публичным мероприятием. «Подозрения» должностных лиц правоохранительных органов не могут иметь решающего значения при принятии решения о роспуске акций. Как бы то ни было, на практике «подозрительные» одиночные пикетирования подлежат принудительному прекращению, и предприимчивые граждане для того, чтобы избежать этого негативного последствия, выработали особый способ самозащиты, заключающийся в подаче уведомлений о проведении нескольких одиночных пикетов на минимально допустимом расстоянии друг от друга. Направление уведомлений о проведении такой «совокупности одиночных пикетов» позволяет гражданам беспрепятственно провести акцию в желаемой ими форме без опасений быть привлеченными к ответственности.
5. Предпринимаемые на этапе организации акций меры самозащиты интереса организатора в проведении публичного мероприятия в выбранном им месте и времени направлены на предупреждение двух возможных негативных последствий — последствия вынесения властным органом решения об отказе в согласовании места (времени) акции, либо последствия принудительного прекращения проведения публичного мероприятия. Среди мер самозащиты анализируемой группы, во-первых, особо выделяются действия граждан по подаче единых уведомлений о проведении нескольких публичных мероприятий в разные календарные дни [26]. Как нетрудно установить, положения ФЗ № 54 не предусматривают возможность направления организаторами таких «комплексных» уведомлений. Однако это и не запрещено, а потому органы власти их, как правило, принимают и рассматривают. Такая практика благоприятствует согласованию проведения нескольких публичных мероприятий, прежде всего, в одном и том же месте. Кроме того,
граждане, несмотря на организацию двух и более акций, проходят обременительную процедуру согласования однократно.
Во-вторых, определенным способом самозащиты права на проведение публичного мероприятия в специально отведенном или приспособленном для его проведения месте служат действия по его обращению во властный орган с уведомлением о желании провести акцию в таком месте. Так, законодательством субъектов РФ определяется предельная численность лиц — участников публичных мероприятий в специальных местах, превышение которой налагает на организаторов акций обязанность по подаче уведомлений об их проведении; если такая численность не превышена, акция проводится в безуведомительном порядке. Вместе с тем, на этапе организации акций у организаторов, как правило, отсутствует четкое представление о количестве людей, которые примут участие в мероприятии. Следует также принять во внимание и тот факт, что безуведомительный порядок в законодательстве связывается с небольшим числом участников акции — в 100-150 человек [27]. Получается, что если гражданин намерен провести акцию по актуальному вопросу в специальном месте без подачи уведомления, ему не следует проводить предварительную агитацию, а необходимо строго контролировать количество человек, стихийно присоединяющихся к акции. Но подобный контроль входит в противоречие с законным интересом организатора по привлечению к участию в акции как можно большего числа человек [28]. Потому логична практика выбора гражданами не принудительного прекращения проводимого в специальном месте в безуведомительном порядке мероприятия, а, наоборот, согласования акции через механизм уведомления, который может использоваться несмотря на то, что величина ожидаемых участников «вписывается» в безуведомительный механизм.
II. Во вторую группу мер самозащиты права граждан на проведение публичных мероприятий могут быть выделены меры самозащиты, реализуемые организаторами и участниками акций в рамках правоотношений по непосредственному проведению публичных мероприятий. Данные отношения возникают как между организаторами и участниками публичных мероприятий, так и между организаторами, участниками акций и представителями органов власти, контролирующими ход проведения публичного мероприятия. Содержание исследуемых мер самозащиты составляют действия по предотвращению препятствий, которые могут быть наложены на осуществление свободы собраний: действия граждан по самостоятельной защите своих прав и интересов нацелены на то, чтобы предупредить выдвижение властными субъектами требования о принудительном прекращении публичного мероприятия. Если такое требование уже выдвинуто, граждане обязаны ему подчиниться под угрозой привлечения к административной ответственности по статье 19.3 КоАП РФ за неповинове-
ние законному распоряжению сотрудника полиции. Следовательно, о самозащите свободы собраний уже говорить неуместно. При этом в отечественной правоприменительной практике устоялся подход, в соответствии с которым допускается одновременное привлечение граждан к ответственности по статье 19.3 КоАП РФ и по статье 20.2 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий.
1. Меры самозащиты интереса граждан в беспрепятственном проведении публичных мероприятий в безуведомительном порядке многообразны. Их использование выступает в качестве реакции на угрозу прекращения уже начавшегося публичного мероприятия. Согласно положениям ФЗ № 54, без предварительной подачи уведомления в Российской Федерации могут быть организованы акции в формах собрания и пикетирования, осуществляемого одним участником. В связи с тем, что процедура уведомления имеет весьма обременительный характер, а коллективные формы выражения мнений (митинг, демонстрация, групповое пикетирование, шествие) традиционно считаются более действенными, у граждан имеется вполне объяснимый интерес в проведении акций, которые с точки зрения формы, но не сути, могут быть расценены в качестве собраний, одиночных пикетов или и вовсе в качестве акций, не урегулированных законом. Что интересно, подобную самозащиту свободы собраний еще несколько лет назад было намного проще осуществить: в связи с тем, что дефиниции отдельных форм публичных мероприятий, представленные в ФЗ № 54, не отличаются совершенством и достаточной полнотой, огромный пласт видов гражданской активности (например флешмобы) «выпадал» из сферы законодательного регулирования. Ситуация изменилась в 2012 году, когда в КоАП РФ законодатель предусмотрел ответственность за организацию массового одновременного передвижения граждан. С учетом этого обстоятельства сегодня граждане как никогда заинтересованы в том, чтобы их акция по форме однозначно относилась к собранию или одиночному пикетированию.
Способы, к которым прибегают организаторы для достижения своих целей, весьма разнообразны. Например, для того чтобы мероприятие не выходило из формата одиночного пикетирования, несколько граждан могут «по очереди» пикетировать интересующий их объект: как следствие, пикетчики последовательно сменяют друг друга. «Имитация» собраний происходит в тех случаях, когда граждане делают вид, что держат некие невидимые плакаты (такая имитация, правда, не прошла испытание практикой: в 2014 году можно было наблюдать первый факт привлечения граждан к ответственности за проведение «пикетирования с невидимыми плакатами»). Отечественной практике известен такой случай, когда граждане отстаивали свое право на проведение в безуведомительном порядке акций с игрушками: вместо плакатов и транспарантов каж-
дыи из участников приносил детскую игрушку, которая, по мысли граждан, была призвана заменить живых людеИ как действительных участников подобных мероприятии.
Важно заметить, что хотя упомянутые нами выше способы самозащиты все более активно применяются на практике, до сих пор не выработан адекватный механизм применения мер самозащиты «зрителей» публичных мероприятии от неправомерных требовании и деИствиИ сотрудников правоохранительных органов; участников публичных мероприятии от деиствии «провокаторов», направленных на то, чтобы придать акции неправомерныи характер; участников публичных мероприятии от деиствии контрдемонстрантов, нацеленных на срыв проведения акции.
2. В самозащите интереса в выражении отношения к проводимому другими лицами публичному мероприятию нуждаются, в первую очередь, контрдемонстранты — граждане, выступающие против проведения публичного мероприятия по опреде-леннои тематике, а также против идеи и взглядов, на нем высказываемых. Что интересно, ФЗ № 54 неизвестно такое понятие, как «контрдемонстрация», которая, по своеи сути, является ни чем иным, как публичным мероприятием, проводимым «в ответ» на другую акцию, а значит, одновременно с неи. И все же нетрудно установить, что проведение одномоментных публичных мероприятии законодатель не поощряет: так, нормои Закона о том, что специально отведенные места используются в соответствии с очередностью, определяемои на основе нормативно установленных критериев, правоприменитель нацеливается на разведение нескольких одновременных акции по разным местам; публичные мероприятия и акции, проводимые против этих мероприятии, не являются исключением.
Однако контрдемонстрации напрямую не запрещены, а потому у граждан имеется возможность реализовать свои, возможно, нарушенным отказом уполномоченного органа в согласовании мероприятия интерес выражения протеста против проведения акции, на самом публичном мероприятии, с которым они не согласны. По наблюдениям международных правозащитных организации, такие «контрдемонстранты», своим присутствием или же призывами фактически срывающие публичные мероприятия, на практике не привлекаются к ответственности ни за срыв публичного мероприятия, ни за проведение собственнои акции с нарушением порядка, предусмотренного ФЗ № 54. К слову, юридическое значение несогласия граждан с проведением публичных мероприятии весьма велико: на практике установление факта такого несогласия может выступать в качестве основания для внесения уполномоченным органом власти предложения об изменении места (времени) проведения акции либо же использоваться в качестве доказательства, подтверждающего необходимость проведения религиозного мероприятия по правилам публичных мероприятии [29].
3. В законодательстве Россиискои Федерации о публичных мероприятиях предусмотрен ряд обязанностеи организаторов акции, среди которых важное значение имеет обязанность обеспечения соблюдения нормы предельнои запол-няемоститерритории в месте проведения публичного мероприятия, а также обязанность принятия при определенных условиях мер по недопущению превышения указанного в уведомлении количества участников акции. Поскольку совершение данных деиствии — нормативно сформулированная обязанность, не право организатора акции, то говорить о том, что посредством ограничения доступа на публичное мероприятие организатор реализует право на самозащиту своих интересов, бессмысленно. Между тем у организатора имеется интерес по контролю за ходом проведения акции, за ее мирным характером, за безопасностью участников.
В 2012 году Конституционным Суд РФ признал, что обязанность организатора по обеспечению участия в акции такого количества людеи, которое не превышало бы число участников, заявленное в уведомлении, является частью более общеи обязанности организатора по поддержанию общественного порядка в ходе проведения акции, а потому ее установление находится в полном соответствии с Кон-ституциеи РФ. При этом организатор может быть привлечен к ответственности лишь за такое превышение заявленного числа участников, которое создало реальную угрозу общественному порядку и общественнои безопасности [30]. С критикои этого вывода органа конституционного контроля в своем особом мнении выступил судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев, отметившии, что анализируемые обязанности организатора фактически сводят на нет любое сотрудничество между организаторами акции и представителями власти по вопросу поддержания общественного порядка во время проведения мероприятия. Предусмотренная ФЗ № 54 обязанность организатора акции по недопущению превышения указанного в уведомлении количества участников активно критикуется и в доктрине. В науке справедливо обращается внимание на то, что деиствия по «недопущению» не могут связываться ни с чем иным, как с принуждением, применением запретительных мер, которые в теории могут применяться лишь представителями власти, не гражданами. Потому наличие в ФЗ № 54 нормы соответствующего содержания неуместно [31, с. 382—383]. На наш взгляд, данныи вывод является спорным. Мы убеждены в том, что анализируемая норма права должна быть переформулирована из обязывающеи в управомочивающую, предусматривающую право организатора по своему усмотрению ограничивать доступ к участию в акции «избыточного» числа граждан. Все это позволит предусмотреть в Законе грамотныи механизм самозащиты интереса организатора по контролю за ходом проведения мероприятия и безопасностью его участников.
III. В связи с тем, что правовая политика нашего государства в отношении мирных публичных акций является весьма реакционной, актуальной представляется проблема самозащиты свободы собраний в целом. Одной из мер такой самозащиты может выступать использование альтернативных форм и способов свободного выражения мнения в отсутствие государственного контроля. Так, в течение последних нескольких лет обострилась проблема правовой оценки акций, проводимых гражданами в сети «Интернет» с целью выражения своих общественно-политических настроений. Граждане посредством использования социальных сетей и сайтов могут обсуждать актуальные проблемы жизни общества и государства в режиме «online», выражать свое мнение через массовое одновременное отправление электронных сообщений, писем, запросов, обращений на порталы государственных органов и должностных лиц и т. д.
Осознав тенденцию некоторого «перемещения» реализации свободы собраний из реального пространства в виртуальное, российское государство, как и многие другие страны мира, предприняло ряд шагов по усилению контроля за действиями граждан в сети «Интернет». К примеру, с 2014 года в федеральном законодательстве предусмотрен порядок ограничения доступа к распространяемой в сети «Интернет» информации, содержащей призывы к участию в публичных мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка [32]. В целом, мы полагаем, несмотря на то, что европейской правовой доктриной и признается возможность реализации свободы собраний через виртуальные каналы, говорить о том, что граждане РФ реализуют свое право на проведение публичных мероприятий в сети «Интернет», едва ли возможно. Вместе с тем, интернет-акции, как правило, не нарушают положения действующего отечественного законодательства, служат довольно эффективной альтернативой реальному митингу, альтернативой реальной площадке по обсуждению общественно значимых вопросов. Потому действия граждан по выражению своего мнения через интернет-пространство могут быть расценены в качестве проявления самозащиты свободы собраний против существующего сегодня тотального государственного контроля.
Как нетрудно заметить, меры по самостоятельной защите права на проведение публичных мероприятий предпринимаются гражданами довольно часто. Реализация же этих мер осуществляется с переменным успехом. С учетом вышеприведенных примеров, представляется справедливым утверждать, что анализируемые способы самозащиты свободы собраний отличаются несколькими ключевыми особенностями. Во-первых, данные способы в подавляющем большинстве случаев реализуются посредством совершения активных действий. Во-вторых, они направлены на защиту отдельных правомочий, составляющих содержание свободы собраний, а также интересов организаторов и
участников публичных мероприятий в беспрепятственном проведении акций. При этом удовлетворение таких интересов выступает в качестве основной цели реализации конкретных прав. В-третьих, большинство способов самозащиты права граждан на проведение публичных мероприятий не закреплены нормативно, а складываются в практике применения законодательства. Правомерность исследуемых мер определяется отсутствием законодательного запрета на их применение. Их сущность связана с поиском гражданами вариантов удовлетворения своих законных интересов в правовых рамках. Возможность применения исследуемых способов самозащиты оправдывается широкой дискрецией властных субъектов при принятии решений относительно судьбы публичных мероприятий и их участников. Эта дискреция нарушает баланс частных и публичных интересов, который важно учитывать при применении нормативных актов, посвященных свободе собраний. В-четвертых, применение указанных способов самозащиты актуально лишь до момента нарушения прав и законных интересов граждан. В-пятых, при осуществлении самозащиты свободы собраний определенным образом преобразуется структура правоотношения, складывающегося между гражданами и властными субъектами: меняется субъектный состав такого правоотношения, его содержание, предмет.
Существует множество препятствий для самозащиты права граждан на проведение публичных мероприятий. Некоторые из них предусмотрены не в ФЗ № 54, а в КоАП РФ: организаторы и участники акций лишаются возможностей по принятию самостоятельных мер в защиту своих прав под угрозой привлечения к административной ответственности по тем составам правонарушений, которые «сдерживают» свободу собраний. Перспективы самозащиты права на публичные мероприятия блокируются также и последними изменениями, которые пережило российское законодательство.
Полагаем, что научное осмысление проблемы самозащиты свободы собраний имеет принципиальное значение для повышения гарантий осуществления данного важнейшего конституционного права. Это поможет по-новому взглянуть на отечественное законодательство о свободе собраний и практику его применения, на их проблемы, перспективы совершенствования и параметры толкования.
Примечания
1. Шугрина Е.С. Новые правила организации и проведения публичных мероприятий: что скажет Конституционный Суд РФ? // Муниципальное право. 2012. № 3.
2. Постановление Европейского Суда по правам человека от 21 октября 2010 г. по делу «Алексеев против России» (§ 99) // URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/ eng/pages/search.aspx?i=001 -101257 (дата обращения: 21.01.2015).
3. Amnesty International. Право, а не преступление: нарушения права на свободу собраний в России. Лон-
дон, 2014 // URL: http://amnesty.org.ru/sites/default/files/ RussiaFOA-report-2014.pdf (дата обращения: 21.01.2015).
4. Исаева М., Сергеева И., Сучкова М. Регулирование свободы собраний в России: «системная проблема» и новые нарушения? Анализ с точки зрения практики Европейского Суда по правам человека // Международное правосудие. 2014. № 3 (11).
5. Гриценко Е.В., Елисеева С.В., Иванов А.О., Кудря-шова О.А. Новеллы законодательства о свободе публичных мероприятий: режим конституционной свободы // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1.
6. Речь идет об изменениях законодательства Российской Федерации о публичных мероприятиях, которые были осуществлены путем принятия Федерального закона от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"» и Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях».
7. Статья 14 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51 -ФЗ (ред. от
22.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32, ст. 3301; статья 59 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1, ст. 3.
8. Малько А.В., Субочев В.В., Шериев А.М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. М., 2010.
9. Баранов В.М. О гражданской самозащите // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского: правовые средства и методы защиты законопослушного гражданина. Н. Новгород, 1996.
10. Баранов В.М. Теневое право: монография. Н. Новгород, 2002.
11. Храмова Т.М. Свобода собраний в России: проблемы правового регулирования на современном этапе // URL: http://www.hse.ru/data/2013/12/06/1336427691/%D 0%B7%D0%B0%D0%B3%D1 %80%D1 %83%D0%B6%D0% B5%D0%BD%D0%BE%20%282%29.pdf (дата обращения:
21.01.2015).
12. Нарутто С.В., Таева Н.Е., Шугрина Е.С. Конституционное право России: учебник. М., 2013.
13. Оробинский А.Ю. Конституционное право человека и гражданина Российской Федерации на самозащиту прав и свобод: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
14. Казакова Е.Б. Актуальные вопросы самозащиты в различных отраслях российского права // Российская юстиция. 2012. № 6.
15. Иванова А.А. Самозащита как юридический инструмент обеспечения безопасности // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 4 (28).
16. Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6.
17. Opinion on Federal Law no. 65-FZ of 8 June 2012 of The Russian Federation amending Federal Law no. 54-FZ of 19 June 2004 On assemblies, meetings, demonstrations, marches, and picketing and The Code of administrative offences adopted by The Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013) // URL: http://
www.venice .coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282013%29003-e (дата обращения: 21.01.2015).
18. Пункт 2.1 постановления Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П // Собрание законодательства РФ. 2013. № 8, ст. 868.
19. Статья 20.2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.
20. Статья 6.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.
21. Апелляционное определение Архангельского областного суда от 28 марта 2013 г. № 33-1698 // СПС «Кон-сультантПлюс».
22. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 сентября 2014 г. № 24-П // Российская газета. 2014. 3 октября.
23. Апелляционное определение Московского городского суда от 22 мая 2014 г. № 33-14707 // СПС «Консуль-тантПлюс».
24. Постановление мирового судьи Первомайского судебного участка г. Сыктывкара Республики Коми от 15 октября 2012 г. № 5-1570/2012. Доступ через портал «Росправосудие». URL: https://rospravosudie.com
25. Постановление Кировского районного суда г. Ярославля от 19 августа 2013 г. № 5-76/2013 // Архив Кировского районного суда г. Ярославля.
26. Подобные уведомления, к примеру, направляются в Территориальную администрацию Кировского района мэрии города Ярославля.
27. О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Саратовской области: закон Саратовской области от 19 декабря 2012 г. № 205-ЗС0 (ст. 3) // Собрание законодательства Саратовской области. 2012. № 50, ч. 1.
28. Бланкенагель А., Левин И. Остатки свободы собраний перед Конституционным Судом России // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 5 (96).
29. Постановление Орловского областного суда от 20 июня 2014 г. № 4-А-100/2014 // СПС «Консультант-Плюс».
30. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2012 г. № 12-П // Собрание законодательства РФ. 2012. № 22, ст. 2921.
31. Шугрина Е.С. О проверке конституционности правил организации и проведения публичных мероприятий // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 4 (29).
32. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (ст. 15.3) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3448.
Notes
1. Shugrina E.S. The new rules of the organization and holding public events: what about the opinion of the Constitutional Court? // Municipal law. 2012. № 3.
2. The judgment of the European court of human rights «Alekseyev vs Russia», 21.10.2010 (§ 99) //URL: http://hudoc. echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-101257 (date accessed: 21.01.2015).
3. Amnesty International. A right, not a crime: infringements of freedom of assembly in Russia. London, 2014 //
URL: http://amnesty.org.ru/sites/default/files/RussiaFOA-report-2014.pdf (date accessed: 21.01.2015).
4. Isaeva M., Sergeeva I., Suchkova M. Regulation of the freedom of assembly in Russia: «a kind of a system problem» and new infringements? The research through the lens of the case-law of the European Court of human rights // International Justice. 2014. № 3 (11).
5. Gricenko E.V., Eliseeva S.V., IvanovA.O., Kudrjashova O.A. Novel legislation on freedom of assembly: the order of the constitutional freedom // Constitutional and municipal law. № 1.
6. The point at issue is about the amendments to the Russian legislation on public events made by the Federal Law of 08.06.2012 № 65-FZ amending the Federal Law № 54-FZ of 19.06.2004 «On assemblies, meetings, demonstrations, marches, and picketing» and the Code of administrative offences» and the Federal Law of 21.07.2014 № 258-FZ amending certain legal acts for the aim of improving legislation on public events.
7. Article 14 of the Civil code of the Russian Federation (part 1) of 30.11.1994 № 51-FZ (as amended on 22.10.2014) // Collection of l egislative acts of the RF. 1994. № 32, art. 3301; article 59 of the Labor code of the Russian Federation of 30.12.2001 № 197-FZ (as amended on 31.12.2014) // Collection of legislative acts of the RF. 2002. № 1, part 1, art. 3.
8. Malqko A.V., Subochev V.V., Sheriev A.M. Rights, freedoms and legitimate interests: the problems of legal footwork. Moscow, 2010 (available through SPS «ConsultantPlus»).
9. Baranov V.M. On the civil self-protection // Journal of Nizhny Novgorod state university named after N.I. Lobachevs-ki: the legal tools and methods of the protection of law-abiding citizen. Nizhny Novgorod, 1996.
10. Baranov V.M. Shadow right: monograph. Nizhny Novgorod, 2002.
11. Khramova T.M. Freedom of assembly in Russia: the problems of legal regulation at the present stage // URL: http://www.hse.ru/data/2013Z1 2/06/1336427691/%D0% B7%D0%B0%D0%B3%D1%80%D1%83%D0%B6%D0% B5%D0%BD%D0%BE%20%282%29.pdf (date accessed: 21.01.2015).
12. Narutto S.V., Taeva N.E., Shugrina E.S. Constitutional law: textbook. Moscow, 2013.
13. OrobinskijA.Y. Constitutional right of an individual and a citizen to self-protection: author's abstract... candidate of legal sciences. Moscow, 2009.
14. Kazakova E.B. Topical problems of self-protection in the different branches of Russian law // Russian justice. 2012. № 6 (available through SPS «ConsultantPlus»).
15. Ivanova A.A. Self-defense as a legal tool in ensuring the safety // Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of Ministry of internal affairs of Russia. 2014. № 4 (28).
16. The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of 02.04.2009 № 484-O-P // Journal of the Constitutional Court of the Russian Federation. 2009. № 6.
17. Opinion on Federal Law №. 65-FZ of 8 June 2012 of The Russian Federation amending Federal Law № 54-FZ of 19 June 2004 On assemblies, meetings, demonstrations, marches, and picketing and The Code of administrative offences adopted by The Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013) // URL: http://www.venice.coe. int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282013%29003-e (date accessed: 21.01.2015).
18. Para. 2.1 of the Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of 14.02.2013 № 4-P // Collection of legislative acts of the RF. 2013. № 8, art. 868.
19. Article 20.2.2 of the Code of administrative offences of 30.12.2001 № 195-FZ (as amended on 31.12.2014) // Collection of legislative acts of the RF. 2002. № 1, part 1, art. 1.
20. Article 6.21 of the Code of administrative offences of 30.12.2001 № 195-FZ (as amended on 31.12.2014) // Collection of legislative acts of the RF. 2002. № 1, part 1, art. 1.
21. Appellate decision of the Arkhangelsk regional court of
28.03.2013 № 33-1698 // SPS «ConsultantPlus».
22. The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of 23.09.2014 № 24-P // Rossiyskaya gazeta. 2014. (October, 3rd). № 226.
23. Appellate decision of the Moscow city court of
22.05.2014 № 33-14707 // SPS «ConsultantPlus».
24. The decision of the peace justice of Pervomajskij court district of Syktyvkar of the Komi Republic of 15.10.2012 № 5-1570/201 2. Available at «Rospravosudie». URL: https:// rospravosudie.com
25. The decision of the Kirovskij district court of Yaroslavl of 19.08.2013 № 5-76/2013 // Records of the Kirovskij district court of Yaroslavl.
26. Such notifications, for instance, are submitted to the Administration of the Kirovskij district of Yaroslavl.
27. On several issues related to the holding of public events in Saratov region: law of the Saratov region of 19.12.2012 №205-ZS0 (art. 3) // Legislation bulletin of the Saratov region. 2012. № 50, p. 1.
28. Blankenagel A., Levin I. Lack of the freedom of assembly before the Constitutional Court // Comparative constitutional review. 2013. № 5 (96). Available through SPS «Consul-tantPlus».
29. The decision of the Orlovsk regional court of 20.06.2014 № 4-A-100/2014 // SPS «ConsultantPlus».
30. The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of 18.05.2012 N 12-P // Collection of legislative acts of the RF. 2012. № 22, art. 2921.
31. Shugrina E.S. Testing of the constitutionality of the rules on organizing and holding public events // Topical problems of Russian law. 2013. № 4 (29).
32. On information, information technologies and on the information protection: federal law of 27.07.2006 № 149-FZ (as amended on 21.07.2014) (art. 5.2) // Collection of legislative acts of the RF. № 31, part 1, art. 3448.
