CC BY
110
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Е.С. Болтанова*
Самовольная постройка
и эколого-правовые последствия ее возведения и сноса
Аннотация. В статье исследуется совокупность нормативно-правовых актов РФ и ее субъектов, а также муниципальных правовых актов, регулирующих отношения по поводу капитального строительства, природопользования в целях возведения зданий, строений, сооружений, и соответствующая правоприменительная практика судов и иных органов государственной власти, органов местного самоуправления по данной проблеме, правовая и иная специальная литература, включая диссертационные исследования, монографии, статьи. Особое внимание уделяется законодательству о самовольной постройке и правовых последствиях ее возведения и сноса. Поставленные проблемы были исследованы с помощью таких методов, как анализ, синтез, сравнительно-правовой, формально-юридический формально-логический, исторический, статистический. В статье обосновывается, что такая санкция за самовольное строительство, как снос самовольной постройки, должна обеспечивать уравновешенность публичных и частных интересов и включать две составляющие: собственно снос (уничтожение) постройки и восстановление земельной поверхности до первоначального ее состояния. Такой всесторонний и комплексный подход к сносу самовольной постройки и гармоничное сочетание его элементов позволит обеспечить интересы общества в компенсации причиненного окружающей среде вреда в натуральной форме, независимо от статуса правонарушителя, и интересы правообладателя земельного участка в восстановлении положения существовавшего до нарушения его прав, если застройка земельного участка велась третьи лицом — правонарушителем. Натуральная реституция в спорах о сносе самовольной постройки является приоритетной перед требованием о денежной компенсации вреда (компенсации убытков, которые несет правообладатель в связи с не восстановлением ответчиком нарушенного состояния земель), логично вытекает из взаимосвязанности действий по сносу постройки и восстановлению нарушенного слоя земельной поверхности, а также является более эффективным способом восстановления природы.
Ключевые слова: самовольная постройка, восстановление земель, снос здания, природопользование, ответственность, санкция, восстановление прав, строительство, использование земель, рекультивация.
Источником причинения вреда при застрой- мовольную постройку. Все остальные нарушения,
ке земель выступает соответствующая хо- допущенные при проведении строительных работ
зяйственная деятельность людей. Застрой- или работ по реконструкции зданий, сооружений,
ка земель как противоправная деятельность может составляют вторую группу нарушений — право-
быть выражена в форме самовольного строитель- нарушения, не влияющие на статус возводимого
ства и возведения самовольной постройки (ст. 222 здания, сооружения. Разграничение таких право-
ГК РФ), а также иных нарушений, сопутствующих нарушений имеет правовое значение и для выбора
процессу застраивания, но не влияющих на статус способа защиты нарушенных прав и применяемых
возводимого здания, сооружения. Основанием санкций.
для разграничения правонарушений на две груп- Самовольное строительство, как подчеркнул
пы служит содержание ст. 222 ГК РФ, где законо- Конституционный Суд РФ, представляет собой
датель определил признаки, характеризующие са- правонарушение, которое состоит в нарушении
© Болтанова Елена Сергеевна
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры природоресурсного, земельного и экологического права
Национального исследовательского Томского государственного университета.
634050, Россия, г. Томск, Московский тракт, д. 8.
Е.С. Болтанова
норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство1. Вводя правовое регулирование самовольной постройки, законодатель закрепил в п. 1 ст. 222 ГК РФ три признака самовольной постройки: постройка должна быть возведена либо на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном законом порядке, либо без получения необходимых разрешений, либо с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Для признания постройки самовольной достаточно наличия хотя бы одного из этих признаков. Санкцией за данное правонарушение является отказ от признания права собственности за застройщиком и снос самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет.
Ранее действовавшая редакция ст. 222 ГК РФ (до 1 сентября 2006 г.), регулируя самовольное строительство в большей степени как способ приобретения права собственности на возведенную в результате такой деятельности постройку, способствовала развитию в России самовольного использования земель и самовольного строительства. Лица осуществляли строительство без правоустанавливающих документов на земельные участки и признавали в суде право собственности на возведенный объект, заручившись поддержкой органа, предоставлявшего земельные участки. В настоящее время даже в нормах гражданского законодательства основной акцент сделан на самовольную постройку как результат противоправного действия. Самовольное строительство нарушает права и охраняемые законом интересы общества, государства и частных лиц и может служить основанием для компенсации причиненного вреда.
Самовольная постройка представляет собой специфический (с позиции правового режима) объект материального мира, отличный от тех строительных материалов, из которых она создана, и имеющий телесное воплощение. Снос самовольной постройки не может быть сведен к переносу на другое место составляющих ее элементов: движимых вещей, так как они были переработаны и преобразованы в объект недвижимости. Наличие прочной связи самовольно возведенного объекта с землей, его неперемещаемость предопределяют существование определенных трудностей при сносе объекта, а также неизбежное причинение вреда той части земной поверхности, которая была преобразована в процессе строительства (реконструкции).
Значительное количество самовольно возведенных объектов недвижимости расположено на муниципальных или государственных землях. Как показывает анализ правоприменительной практики, органы местного самоуправления, органы государственной власти не в полной мере пользуются принадлежащими им полномочиями по заявлению в суд исков о сносе самовольных построек.
Только признания судом постройки самовольной недостаточно для восстановления имущественных прав и законных интересов собственника, землевладельца, землепользователя (при строительстве на чужом земельном участке). Требуется исполнение судебного решения и ее снос. В ст. 62 ЗК РФ снос незаконно возведенных зданий, строений, сооружений называется среди обязанностей, к которым суд может понудить виновного в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Причинитель вреда — самовольный застройщик должен компенсировать возникший вред в соответствии с таксами и методиками, а при их отсутствии, исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Правовое регулирование режима самовольной постройки нормами гражданского законодательства приводит к тому, что нормы ст. 222 ГК РФ и сопутствующие ее реализации цивилистиче-ские положения определяют права и обязанности застройщика сквозь «призму» нарушения прав и законных интересов собственников, субъектов иного вещного права на земельный участок, законных владельцев земельных участков. Правовая природа требования о сносе постройки по заявлению правообладателя земельного участка зависит от того, сохранено им владение земельным участком или утрачено: в первом случае требуется обращение в суд с негаторным требованием (ст. 304 ГК РФ), во втором — с виндика-ционным иском (ст. 301 ГК РФ), либо вопрос о правомерности возведения спорной постройки без согласия землепользователя может быть разрешен после удовлетворения виндикационного иска2. При разрешении споров суды также должны оценивать насколько сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. За лицами, права и охраняемые законом интересы которых нарушает сохранение самовольной постройки, также признается право требовать сноса самовольной постройки.
1 Определение КС РФ от 3 июля 2007 г. № 595-О-П «По запросу Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности абз. 2 п. 2 ст. 222 Гражданского кодекса РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 6.
2 См.: п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ
от 9 декабря 2010 г. № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 Гражданского кодекса РФ» // Вестник ВАС РФ. 2011. № 2.
Актуальные проблемы экологического права
Исходя из обстоятельств дела, суды принимают решения о сносе самовольно возведенной постройки.
Снос самовольной постройки представляет собой реализацию такого способа защиты гражданских прав, как восстановление положения, существовавшего до нарушения права (ст. 12 ГК РФ, ст. 60 ЗК РФ). Гражданско-правовая природа обязательств по сносу самовольной постройки подчеркивается и в судебной практике. При оценке ст. 62 ЗК РФ Высший Арбитражный Суд РФ указал, что «такая мера, как возложение обязанности по освобождению земельного участка от незаконно возведенных на нем строений, может быть применена только в порядке, предусмотренном гражданским законодательством» (Определение ВАС РФ от 30 августа 2013 г. № ВАС-6557/13).
Уничтожение здания, сооружения (снос) означает ликвидацию здания в качестве объекта материального мира. Государство (в лице судебных органов) санкционирует их разрушение. По сути, решением суда о сносе на ответчика возлагается обязанность по освобождению земельного участка от незаконно возведенных на нем строений. В п. 2.4 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов о сносе самовольно возведенных строений3 определяется, что снос строения включает в себя разборку, демонтаж или разрушение зданий и сооружений, либо их отдельных конструкций, независимо от типа, назначения и степени завершенности.
При таком общем подходе «с ярко выраженной цивилистической окраской» не оценивается экологическое значение самовольного строительства и то негативное воздействие, которое оказывает возведение здания, сооружения на поверхностный земельный слой. В результате строительства происходит механическое разрушение почвенного покроя и часто — утрата первоначальной ценности земельного участка. Снос самовольной постройки не свидетельствует о приведении земельного участка в первоначальное состояние. Точнее — приведение в первоначальное состояние земельного участка происходит, но лишь с позиции того, что он становится, как и раньше, незастроенным — на нем отсутствует (уничтожается) объект недвижимости. Сам по себе снос самовольной постройки не свидетельствует о том, что произошло восстановление земельного участка, предполагающее его использование по целевому назначению. Требование о сносе постройки является только частью восстановительных мероприятий. В суды редко наряду со сносом (демонтажем) самовольной постройки заявляется требование о восстановлении природных объектов, в частно-
сти почвенного покрова, зеленых насаждений4. Остается неустранимым вред, причиненный окружающей среде. Та неразрывная связь объекта с земельным участком, которая признается определяющей в формировании гражданско-правовой конструкции рукотворного объекта недвижимости, с экологической позиции, особенно в отношении продуктивных земель, особо охраняемых территорий, является результатом технологической (эксплуатационной) деградации земли5, в виде ее нарушения.
Лицо, на которое в судебном порядке возложена обязанность снести самовольную постройку, должно провести (в том числе с привлечением специалистов) природоохранные мероприятия, направленные на снижение и ликвидацию отрицательного антропогенного воздействия на окружающую среду, явившегося следствием незаконного строительства. С учетом обстоятельств дела, экологическими мероприятиями в соответствии с проектом восстановительных работ могут быть: рекультивация земель6, меры по борьбе с эрозией почв, мероприятия по воспроизводству флоры и фауны и иные. Применение природоохранных мероприятий направлено на восстановление нарушенных земель и иных природных объектов, стабилизацию состояния окружающей среды. Таким образом, осуществление рекультивации в
3 Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2012. № 2.
4 Встречающиеся в судебной практике немногочисленные иски не всегда удовлетворяются. Так, арбитражный суд отказал в удовлетворении требования Росимущества о приведении земельного участка после сноса самовольных построек в первоначальное состояние, поскольку оно не указало, в каком состоянии ранее находилась часть земельного участка, занятая самовольными постройками, и какие действия по восстановлению земельного участка должны произвести ответчики. Суд посчитал, что при таких обстоятельствах невозможно будет исполнить решение суда в случае удовлетворения иска в этой части (Определение ВАС РФ от 13.03.2013 г. № ВАС-18400/12 по делу № А21-1931/2011// СПС «КонсультантПлюс».
5 Под технологической деградацией понимается ухудшение свойств почв, их физического состояния и агрономических характеристик, которое происходит в результате эксплуатационных нагрузок при всех видах землепользования (п. 2.4 Методики определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Письмом Ро-скомзема от 29 июля 1994 г. № 3-14-2/1139 // СПС «Консультант Плюс».
6 Рекультивация земель — это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды. Рекультивация земель имеет различные направления, в зависимости от их целевого использования после восстановления (см.: Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные приказами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ № 525 от 22 декабря 1995 г., Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 22 декабря 1995 г. № 67 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной. 1996. № 4.
Е.С. Болтанова
соответствии с установленными требованиями и иных подобных действий обеспечивает восстановление земель для их использования в соответствии с назначением, то есть фактически означает возмещение причиненного вреда в натуре.
По смыслу п. 2 ст. 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»7, вред, причиненный окружающей среде, на основании решения суда может быть возмещен посредством возложения на виновное лицо обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ в случае, если восстановление окружающей среды объективно возможно, и правонарушитель в состоянии в течение разумного срока провести необходимые работы по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды8. При отсутствии условий для возмещения вреда окружающей среды в натуральной форме, подлежит применению денежная компенсация9.
При самовольном захвате земельного участка и его застройке интерес физического, юридического лица — субъекта вещного и иного права на такой участок в заявлении комплексного требования о защите своих прав путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, определяется не только принадлежащим ему правом на использование земельного участка, но обязанностями, возлагаемыми на него природоохранными требованиями российского законода-тельства10.
Правообладатель земельного участка несет персонифицированную ответственность за качественное состояние принадлежащего ему земельного участка, в том числе в ситуациях, когда был произведен снос самовольной постройки,
7 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
8 П. 37 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. № 12.
9 В соответствии со ст. 1082 ГК РФ, удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки (п. 2 ст. 15 ГК РФ).
10 Как правильно отмечается в юридической литературе,
«реализация экологических прав граждан напрямую зависит от выполнения соответствующих обязанностей юридических и физических лиц, поскольку нет субъективного права, в том числе экологического, без аналогичной, адекватной ему экологической обязанности, направленной на его соблюдение — прямо или опосредованно. Обязанностью государства, его должностных лиц, граждан является признание, соблюдение и защита экологических прав других лиц, что начинается с выполнения каждым собственных экологических обязанностей» (Боголюбов С.А. Толкование экологических положений Конституции России в связи с ее юбилеем // Экологическое право. 2013. № 3. С. 7-8).
но состояние нарушенного земельного участка не было восстановлено. П. 6 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ закреплено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот. В соответствии со ст. 42 ЗК РФ, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель и других природных ресурсов; не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий. Нормы отраслевого законодательства базируются на основных предписаниях, содержащихся в ст. 36, 58 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, предусмотренная в ст. 58 Конституции РФ, имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации экологических прав граждан, распространяется как на граждан, так и на юридических лиц, что с необходимостью предполагает и их ответственность за состояние экологии.
По справедливому указанию С.А. Боголюбова, «природопользование должно стать социальной задачей государства (ст. 7 Конституции РФ): благоприятная окружающая природная среда служит базисом здоровья, труда, отдыха, жизни человека»11. Государственный интерес в восстановлении природного объекта (прежде всего земельного участка) после разрушения самовольной постройки основывается на конституционной обязанности государства обеспечить право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) и конституционной ответственности государства за ее сохранность. Социальный интерес в восстановлении качественного состояния земель после их деградации в результате незаконного строительства зиждется на жизнеобеспечительном предназначении земли как части экологической системы. Земля является природной и социальной ценностью. Неисполнение природоохранных требований правообладателями земельных участков нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности. Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по
11 Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 7.
Актуальные проблемы экологического права
целевому назначению, является основанием для применения административной ответственности (ст. 8.7, 8.8 КоАП РФ).
Считается, что при нарушении прав на землю, при незаконном строительстве на не принадлежащем застройщику земельном участке, возникающий «спор носит характер частный и имущественный»12. С позиции негаторного иска, содержание которого основано на доказывании истцом, что самовольная постройка нарушает его частные права и законные интересы, это верно. В то же время частноправовой спор о сносе самовольно возведенной постройки неизбежно сопряжен со спором о восстановлении земли как части окружающей среды и предмета использования для определенных целей. Соответственно, иск связан с экологическими требованиями по охране природных объектов в связи с их деградацией, вызванной самовольным строительством.
Как отмечает А.Л. Иванова, в доктрине экологического права существует несколько мнений о конечном результате, к которому должна приводить натуральная реституция: а) восстановление первоначального состояния объекта; б) восстановление состояния, которое могло бы быть достигнуто при естественном развитии событий; в) просто исправление явных негативных последствий13. Содержание и природа заявляемых при сносе самовольной постройки требований детерминирует применение натуральной реституции как возврата первоначального состояния объекта.
Восстановление нарушенного состояния земель или соответствующая компенсация на их восстановление не исключает возложения на нарушителя и иных убытков (реального ущерба и упущенной выгоды), вызванного причинением вреда окружающей среде, правам и законным интересам правообладателя незаконно застроенного земельного участка. ЗК РФ и ФЗ «Об охране окружающей среды» содержат норму об обязанности граждан и юридических лиц возместить в полном объеме причиненный вред.
Таким образом, требование о применении последствий признания постройки самовольной и ее сносе должно носить комплексный характер, учитывать социальное и природное назначение земли и взаимосвязь экологических прав и
12 См.: Скловский К.И. Комментарий к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (постатейный). М., 2011 // СПС «КонсультантПлюс».
13 См.: Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда: сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 14.
обязанностей, принадлежащих правообладателю земельного участка. Имущественная ответственность как разновидность частной ответственности предполагает ориентацию на частные интересы, и снос самовольной постройки удовлетворяет интересы конкретного правообладателя земельного участка либо интересы иных лиц, в том числе если сохранение постройки создает угрозу их жизни и здоровью. Строительство, а затем и уничтожение объекта недвижимости неизбежно ведут к нарушению земельной поверхности, на которой была расположена самовольная постройка, что не может не затрагивать публичные интересы. Публичный интерес находит воплощение, независимо от того, кто является правонарушителем — правообладатель земельного участка или нет. Реализация экологического публичного интереса позволит реализовать интересы каждого отдельного индивида на благоприятную окружающую среду. Соответственно, такая санкция за совершенное правонарушение как снос самовольной постройки должна обеспечивать уравновешенность публичных и частных интересов и включать две составляющие: собственно снос (уничтожение) постройки и восстановление земельной поверхности до первоначального ее состояния. Такой всесторонний и комплексный подход к сносу самовольной постройки и гармоничное сочетание его элементов позволит обеспечить интересы общества в компенсации причиненного окружающей среде вреда в натуральной форме, независимо от статуса правонарушителя, и интересы правообладателя земельного участка в восстановлении положения существовавшего до нарушения его прав, если застройка земельного участка велась третьи лицом — правонарушителем.
Натуральная реституция в таких спорах явля -ется приоритетной над требованием о денежной компенсации вреда (компенсации убытков, которые несет правообладатель в связи с невосстановлением ответчиком нарушенного состояния земель), логично вытекает из взаимосвязанности действий по сносу постройки и восстановлению нарушенного слоя земельной поверхности, а также является более эффективным способом восстановления природы. Соответственно, характер самовольной постройки и специфика ее возведения определяют возмещение вреда в натуральной форме путем не только ее сноса, но и проведения восстановительных работ в отношении нарушенных земель. При этом компенсация вреда самовольным застройщиком или за его счет не должна рассматриваться как способ обогащения природопользователя. Эту грань между справедливостью и экологическими интересами предстоит находить суду, разрешая дела о натуральной реституции при самовольном строительстве.
Библиография:
1. Боголюбов С.А. Толкование экологических положений Конституции России в связи с ее юбилеем // Экологическое право. 2013. № 3. С. 2—11.
2. Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 5—13.
3. Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда: сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 209 с.
4. Наумова О.В. Организация муниципального строительного надзора, как необходимая мера по борьбе с самовольным строительством // Административное и муниципальное право. 2012. №5. C. 47—50.
5. Скловский К.И. Комментарий к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (постатейный). М., 2011. 144 с.
References (transliteration):
1. Bogolyubov S.A. Tolkovanie ekologicheskikh polozhenii Konstitutsii Rossii v svyazi s ee yubileem // Ekologicheskoe pravo. 2013. №3. S. 2-11.
2. Bogolyubov S.A. Ekologicheskii potentsial Konstitutsii // Zhurnal rossiiskogo prava. 2013. № 10. S. 5-13.
3. Ivanova A.L. Vozmeshchenie ekologicheskogo vreda: sravnitel'no-pravovoi analiz evropeiskogo, nemetskogo i rossiiskogo prava: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2006. 209 s.
4. Naumova O.V. Organizatsiya munitsipal'nogo stroitel'nogo nadzora, kak neobkhodimaya mera po bor'be s samovol'nym stroitel'stvom // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2012. № 5. S. 47-50.
5. Sklovskii K.I. Kommentarii k Postanovleniyu Plenuma Verkhovnogo Suda RF i Plenuma Vysshego Arbitrazhnogo Suda RF ot 29 aprelya 2010 g. № 10/22 «O nekotorykh voprosakh, voznikayushchikh v sudebnoi praktike pri razresh-enii sporov, svyazannykh s zashchitoi prava sobstvennosti i drugikh veshchnykh prav» (postateinyi). M., 2011. 144 s.
Материал поступил в редакцию 9января 2014 г.
