CC BY
119
001: 10.24411/2072-4098-201 Саморегулирование кадастровой деятельности
В.А. Кондратьев старший преподаватель кафедры гражданского права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук (г. Москва)
Владимир Александрович Кондратьев, vakondratiev@bk.ru
Федеральным законом от 30 декабря 2015 года № 452-ФЗ (вступил в силу с 1 июля 2016 года), которым были внесены изменения в Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (далее - Закон о кадастровой деятельности), существенным образом реформирован порядок осуществления кадастровой деятельности. Одним из важнейших положений этого закона явилось установление в качестве обязательного требования к деятельности кадастрового инженера - членство в саморегулируемой организации (далее также - СРО) кадастровых инженеров.
Так, в статье 29 Закона о кадастровой деятельности кадастровым инженером признается физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров. Из приведенного определения прямо следует, что кадастровым инженером может быть только лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров, при этом не имеет значения, осуществляет кадастровый инженер свою деятельность как индивидуальный предприниматель или действует на основании трудового договора с юридическим лицом.
Институт саморегулирования зародился в России более десяти лет назад и получил легальное закрепление в Федеральном законе от 1 декабря 2007 года № 31 5-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее - Закон о саморегулируемых организациях). В статье 2 Закона о саморегулируемых организациях саморегулирование
определяется как самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Однако приведенное определение, как представляется, не позволяет раскрыть сущность такого института, как саморегулирование, и цели его существования.
Более точно охарактеризовала саморегулирование И.В. Ершова, по ее словам «сущность саморегулирования заключается в том, что государство передает отдельные функции по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулируемым организациям» [4]. Безусловно, вопрос о правовой природе саморегулирования, соотношении его с правовым регулированием и иными видами социального регулирования требует отдельного исследования, при этом в последнее время было достаточно много работ, посвященных общим вопросам саморегулирования (см., например, [2, 3, 7]).
Не вдаваясь в вопросы правовой природы саморегулирования, следует отметить, что для целого ряда видов профессиональной и предпринимательской деятельности устанавливается требование об обязательном членстве в саморегулируемой организации, в том числе для кадастровых инженеров. В свою очередь, саморегулируемые
организации призваны устанавливать требования к своим членам посредством разработки стандартов и правил, которые, по мнению В.В. Ершова, относятся к негосударственному правовому регулированию (см. [3, с. 397]), а также контролировать соблюдение ими таких правил.
Действительно, если рассмотреть историю развития саморегулирования в нашей стране, то относительно некоторых видов деятельности оно заменило лицензирование, а также иные формы государственного контроля. В распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 года № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования» (далее - Концепция совершенствования саморегулирования) указывается на то, что несколько видов лицензирования, в частности лицензирование оценочной, аудиторской, актуарной деятельности, деятельности арбитражных управляющих, деятельности в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, строительства, заменены требованием об обязательном членстве хозяйствующих субъектов в саморегулируемых организациях.
Таким образом, можно констатировать, что государство посредством создания института саморегулирования переложило часть функций по регулированию и контролю за осуществлением отдельных видов деятельности на саморегулируемые организации. При этом государство не устранилось из этой сферы, а лишь сократило свое присутствие. Например, согласно части 3 статьи 30.5 Закона о кадастровой деятельности государство осуществляет надзор за саморегулируемыми организациями, в том числе вправе привлекать саморегулируемую организацию кадастровых инженеров к административной ответственности, а также обращаться в арбитражный суд с требованием об исключении саморегулируемой организации из реестра.
Если проанализировать соотношение саморегулирования и лицензирования, то
можно сказать, что между ними есть как общие черты, так и существенные различия.
Так, если говорить об общих признаках, то для осуществления определенных видов деятельности требуется либо лицензия, либо наличие членства в саморегулируемой организации, в этом плане для субъекта предпринимательской или профессиональной деятельности основным мотивом как для вступления в саморегулируемую организацию, так и для получения лицензии является получение возможности осуществления определенной деятельности или, как отмечает А.Е. Кирпичев, компетенции на осуществление определенной деятельности (см. [5]), которая возникает либо с момента получения лицензии, либо с момента вступления в члены СРО.
Кроме того, для субъекта профессиональной или предпринимательской деятельности установлены схожие последствия за осуществление деятельности как без необходимой лицензии, так и без членства в саморегулируемой организации. Например, норма подпункта 3 пункта 3 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусматривает в качестве основания принудительной ликвидации юридического лица осуществление им деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо при отсутствии обязательного членства в саморегулируемой организации. А согласно пункту 3 статьи 450.1 ГК РФ в случае отсутствия у одной из сторон договора лицензии на осуществление деятельности или членства в саморегулируемой организации, необходимых для исполнения обязательства по договору, другая сторона вправе отказаться от договора (исполнения договора) и потребовать возмещения убытков.
Таким образом, в качестве условия для осуществления определенной деятельности и лицензия, и членство в саморегулируемой организации имеют единую правовую природу.
Еще одно сходство, которое можно отметить между лицензированием и саморегули-
рованием, состоит в том, что и для получения лицензии, и для вступления в СРО лицу необходимо соответствовать определенным требованиям. При лицензировании -это лицензионные требования, которые устанавливаются Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон о лицензировании), а также положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Аналогично и при вступлении лица в СРО оно должно соответствовать определенным требованиям, которые устанавливаются как нормативными правовыми актами, так и самой СРО в стандартах и правилах.
Так, норма части 2 статьи 29 Закона о кадастровой деятельности устанавливает, что обязательными условиями принятия физического лица в члены СРО являются, в частности:
• наличие гражданства Российской Федерации;
• наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, перечень которых утверждается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, не вошедших в указанный перечень, и дополнительного профессионального образования по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений;
• наличие опыта работы в качестве помощника кадастрового инженера не менее двух лет, в течение которых он под руководством кадастрового инженера принимал участие в подготовке и выполнении кадастровых работ;
• сдача теоретического экзамена, подтверждающего наличие профессиональных знаний, необходимых для осуществления кадастровой деятельности.
Кроме того, и лицензирующий орган, и саморегулируемая организация осущест-
вляют контроль за деятельностью своих членов.
Так, в части 1 статьи 30 Закона о кадастровой деятельности закреплено, что одной из целей создания СРО кадастровых инженеров является осуществление контроля за соблюдением кадастровыми инженерами требований этого закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области кадастровых отношений и установленных саморегулируемой организацией кадастровых инженеров стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров.
Перечисленные признаки, по сути, исчерпывают общие черты лицензирования и саморегулирования, поскольку формы контроля, подход к организации такого контроля и меры ответственности существенно отличаются. М.А. Егорова справедливо отмечает, что «обязанность по вступлению в члены СРО представляет собой точно такую же обязанность, как получение лицензии. Отличие заключается в субъекте, контролирующем соответствие качества предпринимателя или участника профессиональной деятельности определенным критериям» [2].
Так, если лицензионный контроль осуществляется государственным органом, то саморегулирование предполагает контроль некоммерческой организацией своих членов. Кроме того, на саморегулируемую организацию помимо контрольных возложены функции по формированию компенсационных фондов организации, также саморегулируемые организации несут ответственность за причинение вреда членами СРО при выполнении работ, оказании услуг. Следовательно, можно сказать, что при саморегулировании публичные цели, прежде всего обеспечение безопасности при выполнении работ и оказании услуг, достигаются с помощью частно-правовых средств. В пользу этого утверждения свидетельствует и то, что обжалование действий
и решений СРО осуществляется в порядке, предусмотренном для разрешения корпоративных споров, что прямо указано в статье 225.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Цель установления обязательного членства в СРО, как и при лицензировании, обусловлена тем, что при осуществлении определенных видов деятельности возрастает риск нарушения прав третьих лиц, причинения вреда, публичных интересов. Соответственно, и саморегулирование, и лицензирование направлены на то, чтобы посредством установления дополнительных требований к лицам, осуществляющим такую деятельность, снизить риск причинения вреда другим лицам, правам и законным интересам граждан и публичным интересам.
В зависимости от уровня риска причинения вреда определенной деятельностью можно выделить четыре вида регулирования этой деятельности. Первое - лицензирование, которое используется для видов деятельности, в результате осуществления которых может быть причинен наибольший ущерб. Второе - для деятельности, где риск ниже, устанавливается обязательное членство в саморегулируемой организации. На третьем месте в этой градации находится уведомление о начале осуществления деятельности (перечень таких видов деятельности и порядок уведомления определен постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»). И четвертым является общий порядок, не предусматривающий получения каких-либо специальных разрешений и т. п. для осуществления деятельности.
В рамках рассматриваемой темы следует отметить, что установление специальных требований для кадастровых инженеров в целом оправдано, поскольку ненадлежащее исполнение ими своих обязательств может нанести вред правам и законным интересам других лиц. Н.И. Бурмакина подчеркивает, что «недостатки и неточности
кадастровой информации оказывают отрицательный эффект при использовании данной информации в целях управления недвижимостью. Ошибки в кадастровой информации влекут за собой ошибки при расчете земельного налога, налога на имущество физических лиц и организаций, арендных платежей, прогнозировании налогооблагаемой базы» [1, с. 99].
Таким образом, необходимость установления дополнительных требований для получения возможности осуществлять свою деятельность для кадастровых инженеров не вызывает сомнений.
Другой вопрос, насколько саморегулирование эффективно при регулировании и контроле деятельности кадастровых инженеров. Как представляется, основной недостаток кроется в самом существе саморегулирования, которое представляет некий симбиоз частного и публичного регулирования. Орган государственной власти, например, при лицензировании независим от лицензиатов, поскольку его деятельность финансируется за счет бюджета, тогда как саморегулируемая организация, наоборот, финансово зависит от своих членов, поскольку за счет взносов формируется имущество организации, выплачивается заработная плата руководству, органам, что несколько ставит под сомнение объективность проведения контроля со стороны СРО. Этот вывод подтверждается и в Концепции совершенствования саморегулирования, согласно которой ограниченные ресурсы саморегулируемой организации, стимулы к организации стандартизации деятельности и, следовательно, к осуществлению эффективного контроля за своими членами у саморегулируемой организации являются низкими.
Кроме того, имущественная ответственность саморегулируемой организации за своих членов весьма ограничена.
Во-первых, предусмотренная частью 11 статьи 13 Закона о саморегулируемых организациях ответственность саморегулируемой организации по обязательствам своего члена, возникшим в результате при-
чинения вреда вследствие недостатков произведенных членом саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), применяется крайне ограничено. Причиной этому служит то, что такая ответственность СРО наступает только в случае причинения вреда вследствие недостатков товаров (работ, услуг) и не распространяется на ненадлежащее исполнение обязательства, например некачественно выполненные работы (см. постановления судов [9, 10]).
Во-вторых, предусмотренное статьей 29 Закона о кадастровой деятельности страхование гражданско-правовой ответственности кадастровых инженеров практически снимает ответственность с саморегулируемой организации в случае причинения ей вреда третьим лицам.
Кроме того, о неэффективности саморегулирования может свидетельствовать и возрастающее количество споров в судебной практике об устранении кадастровых ошибок.
Таким образом, можно говорить о том, что саморегулирование в сфере деятельности кадастровых инженеров не достигло тех целей, которые предполагались при ее введении. По нашему мнению, более эффективным в этой сфере является использование государственного регулирования, основанного на риск-ориентированном подходе.
Согласно статье 8.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального пред-
принимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Как отмечается в юридической литературе, «использование риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора является принципиально новым механизмом, кардинально меняющим основные цели и задачи всей контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти» [8]. Такой подход позволит достичь разумного баланса между государственным регулированием и свободой осуществления того или иного вида деятельности (подробнее см. [6]).
Соответственно, включение кадастровой деятельности в перечень видов деятельности, относительно которых используется риск-ориентированный подход государственного регулирования, позволит не «перегружать» государственным регулированием кадастровых инженеров, но в то же время сохранить государственный контроль (надзор), который видится более надежным, нежели саморегулирование, что может позволить повысить качество выполнения кадастровых работ.
Саморегулирование же, по справедливому замечанию М.А. Егоровой, «не может выполнять функции инструмента административного управления отдельными сферами (отраслями, комплексами) экономики государства, так как у него отсутствуют правовые инструменты административного контроля и возможность принудительного применения административных (или иных силовых) санкций, обеспеченных силой государства» [2].
Исходя из изложенного можно прийти к выводу о том, что саморегулирование в силу своей природы не может заменить государство, а такие цели саморегулирования, как обеспечение имущественной ответственности кадастровых инженеров, повышение качества кадастровых работ, фактически не достигаются.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Бурмакина Н. И. Проблемы осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере оценочной и кадастровой деятельности // Недвижимость. Экономика. Управление. 2017. № 3.
2. Егорова М. А. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra : монография. М. : Юстицин-форм, 2017. 180 с.
3. Ершов В. В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений. М. : РГУП, 2018. 628 с.
4. Ершова И. В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: вопросы теории и законодательства // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 10. С. 2142-2150.
5. Кирпичев А. Е. Понятие хозяйственной компетенции субъектов предпринимательского права // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2013. № 3. С. 12-15.
6. Кулаков В. В. Разумный баланс интересов как цель гражданско-правового регулирования // Российское правосудие. 2016. Специальный выпуск.
7. Лескова Ю. Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М. : Статут, 2013. 384 с.
8. Мартынов А. В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. № 18. С. 22-27.
9. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20 июня 2016 года № Ф05-7997/2016 по делу № А40-141088/2015. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 октября 2017 года № Ф07-10145/2017 по делу № А56-89623/2016. Доступ из справочной
правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и статью 76 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров : Федеральный закон от 30 декабря 2015 года № 452-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. О саморегулируемых организациях : Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования : распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 года № 2776-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1 994 года № 51 -ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. О лицензировании отдельных видов деятельности : Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»
17. Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности : постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 584. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
