CC BY
88
Саморегулирование автотранспортной деятельности в Российской Федерации: проблемы и перспективы
С. Е. ШВАГЕРУС, советник заместителя министра транспорта Российской Федерации, генеральный директор некоммерческого объединения «Саморегулируемая ассоциация автомобильных перевозчиков»,
директор автономной некоммерческой организации «Информационно-правовой центр «Содействие обеспечению безопасности на транспорте»
Автомобильным транспорт является одним из важнейших элементов транспортной системы РФ. Стратегическая цель автотранспортной отрасли — полное и качественное удовлетворение потребности в грузоперевозках всех секторов экономики, повышение подвижности населения, обеспечение безопасности пассажирских и грузовых перевозок, поддержание транспортной безопасности страны в целом. Автотранспортный рынок России — в стоимостном выражении — один из самых емких изо всех отраслей экономики, по официальным оценкам это около 3 трлн 800 млрд руб. в год (данные 2007 г., без учета теневого сектора).
На долю автомобильного транспорта приходится более 80% общего объема перевозок грузов (без трубопроводного), а на долю автобусного, троллейбусного, трамвайного транспорта — 96% пассажиров, перевезенных всеми видами транспорта страны. В настоящее время парк автотранспортных средств РФ насчитывает 36,2 млн единиц, в том числе около пяти миллионов грузовых автомобилей и около миллиона автобусов. В автотранспортном комплексе РФ работают 15 млн человек.
Автомобильный транспорт выступает лидером по развитию малого и среднего предпринимательства в секторах грузовых и пассажирских перевозок. Доля малых предприятий и индивидуальных предпринимателей в общем объеме услуг пассажирского автомобильного транспорта общего пользования достигает 50%, грузового автомобильного транспорта — 67% (здесь и далее без учета теневого сектора). Численность официально оформленных индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки грузов и пассажиров на автомобильном транспорте общего пользования, превышает 215 тыс. человек. По экспертным оценкам более 70% субъектов предпринимательской деятельности — владельцы одного-четырех транспортных
средств — физические лица, не имею-
щие государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица.
После отмены лицензирования перевозок автомобильным транспортом в 2005 г. стала очевидной неэффективность такого метода государственного регулирования. Грузовые и пассажирские перевозки, по сути, остались вне сферы государственного контроля и надзора за деятельностью перевозчиков, что привело к дезорганизации системы управления отраслью, правовому вакууму в области соблюдения требований безопасности дорожного движения перевозчиками, неконтролируемому развитию рынка автотранспортных услуг и нарастанию комплекса социально-экономических проблем.
Число субъектов предпринимательской деятельности в области автомобильных перевозок достигло миллиона. Парк подвижного состава на 70% физически и морально устарел и не отвечает современным технологическим и экологическим требованиям. Недобросовестная конкуренция и демпинг вследствие пренебрежения требованиями безопасности дорожного движения и износа подвижного состава достигли критических пределов. Установленных правил игры нет, и сегодня цена перевозки — это фактически цена на топливо, что не дает возможности нормально развиваться автотранспо-
ртному бизнесу. Лицензированию подлежит только 360 тыс. транспортных средств, или 15% общей численности автобусов, зарегистрированных в РФ.
Перед автотранспортным бизнес-сообществом встали серьезные проблемы. Кто будет контролировать качество оказываемых услуг? Каким образом и на основании каких критериев можно избавить рынок автотранспортных услуг от недобросовестных, непрофессиональных и нарушающих технологические процессы при производстве транспортной услуги (а это жизни людей) перевозчиков? Как выровнять рынок спроса — предложения, избавиться от анархии, создать условия для добросовестной конкуренции?
Государственная политика в сфере регулирования предпринимательской деятельности направлена на передачу функций контроля от государства саморегулируемым организациям (СРО). Именно они должны осуществлять контроль и привлекать к ответственности своих недобросовестных членов, применяя к ним меры дисциплинарного воздействия: от вынесения предписания нарушителю до исключения его из членов СРО. Таким образом, с одной стороны, контроль СРО повысит ответственность компаний перед контрагентами и третьими лицами, с другой — членство в СРО будет гарантировать, что компания имеет определенный статус и добросовестно осуществляет деятельность на рынке. Чтобы гарантия действовала, СРО должна установить определенные требования к компаниям, претендующим на членство. На первом этапе эти требования в отраслях, которые раньше регулировались лицензированием, могут соответствовать тем, что были установлены для получения лицензий.
Не существует общепризнанного определения саморегулирования, в раз-
ных странах схемы саморегулирования значительно отличаются, в том числе и по отраслям. Невозможно сравнивать преимущества схем саморегулирования вне контекста базовых условий, например строительство и перевозки автомобильным транспортом. Поэтому при разработке системы саморегулирования необходимы серьезные исследования и расчеты, позволяющие определить критические точки отрасли — проблемы, которые призвано решить саморегулирование, и так называемую черту отсечения, т. е. минимальные размеры взносов в компенсационный фонд, минимальные размеры страхования ответственности, специальные условия членства в СРО. Таким образом достигается баланс, позволяющий не допустить создания барьеров для мелкого бизнеса. Конкретные цифры определяются возможными рисками для того или иного вида деятельности. В строительстве риски одни, для перевозок автомобильным транспортом — другие. Порядок приобретения и прекращения статуса СРО перевозчиков, функции, права и обязанности, принципы и порядок осуществления деятельности, требования к внутренним органам и документам СРО перевозчиков определяются Федеральным законом «О саморегулируемых организациях».
При введении системы саморегулирования, в отличие от лицензирования, появляется материальная ответственность профессионального сообщества за каждого своего члена, обеспеченная компенсационным фондом и страхованием ответственности. При этом право увеличивать размер взносов остается за СРО, т. е. за членами профессионального сообщества, если они решат, допустим, что перевозка опасных грузов требует большего материального обеспечения, так как может нанести гораздо больший вред, чем, допустим, перевозка песка.
В сегменте внутренних российских перевозок сегодня насчитывается около 100 некоммерческих организаций (НКО), объединяющих субъекты предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте, в том числе и с целью саморегулирования. Идет активный процесс объединения мелкого и среднего бизнеса для решения экономических задач и снижения производственных издержек. Старейшая СРО на автомобильном транспорте — Ассоциация международных автомобильных перевозчиков (АСМАП) создана в 1975 г. и успешно действует на основа-
Отсутствие эффективной системы регулирования автотранспортной деятельности в Российской Федерации может привести к потере доверия значительной части граждан к институту власти, который, несмотря на мировой опыт, несколько десятков лет позволяет развиваться отрасли по законам дикого анархического рынка. Дальнейший неконтролируемый развал автотранспортного комплекса может поставить под угрозу транспортную безопасность Российской Федерации
Рис. 1
нии международной конвенции, которая предусматривает наличие гарантийного фонда — аналога компенсационного фонда СРО. Более того, по состоянию на октябрь 2010 г. в РФ получили статус СРО по ФЗ-315 «О саморегулируемых организациях» семь НКО автотранспортников. Они объединяют тех перевозчиков пассажиров, которые имеют лицензии, что создало определенную коллизию, так как ни Росреестр, ни Ространснадзор не обладает полномочиями по контролю и надзору за деятельностью СРО перевозчиков. По прогнозам экспертов до конца 2010 г. количество СРО перевозчиков, получивших статус по базовому закону, увеличится до 20-30. В регионах объединения перевозчиков ожидают и прилагают усилия для появления федерального закона, вводящего саморегулирование на автомобильном транспорте.
Кроме того, у системы саморегулирования значительно больше возможностей при взаимодействии с государством. Саморегулируемая организация — объединение субъектов рынка — более серьезный партнер для государственных органов, чем отдельный предприниматель. Ведение диалога с руководящими органами СРО, в которых обеспечено представительство каждого из членов, становится не правом, а обязанностью государства. Это преимущество очень важно при взаимодействии с государственными органами в ходе разработки технических регламентов и национальных стандартов. Очевидно, что для достижения экономического роста, технологического прогресса необходимо введение единых стандартов.
Основная цель создания отраслевых СРО — повышение качества продукции, работ или услуг в отрасли путем выработки и внедрения стандартов качества, кодексов поведения, механизмов досудебного решения споров. Внедрение и исполнение предписаний отраслевых СРО может проводиться как на добровольной основе, так и на основе жесткого механизма санкций. Разработка кодексов и стандартов ведется при участии научно-исследовательских групп.
Нормативно-правовое обеспечение автотранспортной деятельности в РФ по ряду причин не соответствует современным условиям. В Советском Союзе над созданием такой системы трудилось Министерство автомобильного транспорта, научно-исследовательские институты. Система централизованных перевозок отлично работала в условиях плановой экономики, однако выстроить систему, отвечающую современным, рыночным, реалиям, пока не удалось. Формально автомобильный транспорт подчиняется правилам и стандартам, изложенным в постановлениях Правительства и приказах Минтранса, точное следование которым приведет к банкротству предпринимателей, практически — живет по собственным стандартам. Кроме того, с отменой государственного регулирования автотранспортной деятельности в форме лицензирования фактически отменена обязанность выполнять требования ведомственных нормативно-правовых актов. Существующая восемь лет система добровольной сертификации на автомобильном транспорте (ДС АТ) не востребована рынком и не отражает современных реалий.
Предлагаются несколько уровней или типов стандартов и правил СРО. Первый уровень — правила перевозки пассажиров и грузов, утвержденные Правительством РФ. Второй уровень составят правила перевозки разными видами транспорта (автобусом, такси) специализированных грузов (крупногабаритных, тяжеловесных, скоропортящихся). Типы стандартов подразделяются на технологические стандарты, содержащие требования к организации производства транспортной услуги, стандарты транспортного продукта, содержащие требования по скорости доставки пассажиров и грузов, по качеству обслуживания потребителя транспортного продукта. Отдельный тип стандартов — кодекс чести перевозчика — совокупность правил делового оборота.
Стандарты, в отличие от правил деятельности, обязательных для выполнения, могут быть как обязательными, так и рекомендательными. Саморегулируемая организация принимает решение сначала о введении нового стандарта в качестве рекомендательного, а после его освоения большинством предпринимателей и достижения положительного экономического результата — о переводе данного стандарта в разряд обязательных. Возможен и обратный процесс — устаревшие технологии и соответственно стандарты переводятся в разряд рекомендательных.
Выстраивание эффективной системы нормативно-правового обеспечения автотранспортной деятельности в России с огромным количеством субъектов предпринимательской деятель-
ности возможно только через передачу государственной функции ведомственного нормотворчества на уровень СРО перевозчиков. Введение системы саморегулирования в условиях анархичного, «суперлиберализованного» рынка автотранспортных услуг возможно только путем законодательного установления обязательного членства в СРО как элемента допуска на рынок.
Концепция создания системы СРО разработана в инициативном порядке автотранспортным бизнес-сообществом. Реализация концепции с учетом требований базового ФЗ «О саморегулируемых организациях» позволит комплексно подойти к решению задач государственного регулирования и управления, повысить инвестиционную привлекательность отрасли, внедрить эффективные инструменты обновления устаревшего парка подвижного состава и модернизации транспортной инфраструктуры.
Введение института СРО перевозчиков создаст условия для развития потребительской и кредитной кооперации в автотранспортном комплексе — объединения субъектов микро-, малого и среднего бизнеса, смежников в единую производственно-финансовую систему, что предусматривается ведомственной целевой программой Министерства транспорта РФ по развитию малого и среднего бизнеса. Интеграция разрозненных предприятий позволит осуществлять эффективное отраслевое планирование, управление хозяйственной деятельностью и создать инвестиционную основу для обновления подвижного состава. Реализация подобных систем на высококон-
Особенности численности субъектов предпринимательской деятельности для получения статуса саморегулируемых организаций
Владение, на
законном
основании,
автотранспортные
средства для
выполнения
перевозок,
соответствующие
требованиям,
установленным
федеральными
законами для
осуществления
соответствующих
перевозок
пассажиров,
багажа и грузов
автотранспортом
Обеспечение
соответствия
работников
юридического
лица или
индивидуального
предпринимателя,
непосредственно
занятых на
должностях,
связанных с
осуществлением
деятельности по
пассажиров, багажа и грузов, квалификационны м требованиям
Наличие в штате
организации или
индивидуального
предпринимателя
не менее одного
сотрудника,
ответственного за
обеспечение
безопасности
дорожного
движения,
прошедшего в
установленном
порядке
аттестацию на
право занятия
соответствующей
должности
Наличие обособленного специализированного органа по контролю за соблюдением стандартов и правил деятельности
Наличие обособленного специализированного органа по дисциплинарной ответственности
Наличие обособленного специализированного органа по стандартизации
Рис. 2. Особые требования к саморегулируемым организациям автотранспортной деятельности в Российской Федерации (предложение)
курентном, квазилиберализованном, анархичном рынке автотранспортных услуг без нормирования конкуренции, стандартизации и контроля экономически невозможна.
Сочетание государственного регулирования экономики с саморегулированием субъектов экономической деятельности будет способствовать выстраиванию действенной инфраструктуры поддержки предпринимательства, созданию прозрачного рынка автотранспортных услуг, его очистке от недобросовестных участников и введению четкой схемы ответственности участников рынка перед любыми третьими лицами при усилении административного влияния органов власти.
Внедрение и совершенствование СРО современных стандартов автотранспортной деятельности снимет проблему несовершенства нормативной базы, приведет к развитию инновационных технологий производства транспортной услуги и управления транспортным комплексом, к созданию современной системы профессиональной подготовки и обучения специалистов транспортных предприятий и профессиональных водителей транспортных средств. Установление твердых правил на рынке повлечет за собой приток инвестиций в отрасль, а закрепление стандартов деятельности и контроль за их соблюдением позволят банковскому сообществу минимизировать риски при выдаче кредитов членам СРО перевозчиков, что создаст реальные предпосылки для обновления подвижного состава.
При системном развитии института саморегулирования возможно обеспечить эффективное использование творческого и профессионального потенциала лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на автомобильном транспорте, что позволило бы в рамках долгосрочного плана экономического развития России до 2020 г. создать инновационный, высокоэффективный автотранспортный комплекс РФ. Задать правильный ритм — вот что необходимо для превращения автотранспортного комплекса России в современную высокодоходную отрасль экономики, в функционировании которой сочетались бы достоинства автотранспортной системы Советского Союза, лучший зарубежный опыт, современные технологии производства транспортной услуги, свобода и ответственность предпринимательства.
