CC BY
10ГАВРИКОВА Альбина Михайловна,
аспирант и ассистент кафедры истории государства и права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА им. О.Е. Кутафина), e-mail: albinagavrikova@yandex.ru
САМООГРАНИЧЕНИЕ ВЕРХОВНОЙ ВЛАСТИ В ПЕРИОД АБСОЛЮТИЗМА: ТЕНДЕНЦИИ И НОРМАТИВНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ
Аннотация. В статье рассматриваются становление и основные этапы формирования правовых механизмов ограничения верховной власти в Российской империи в период со второй половины XVIII века до начала XX века. В хронологической последовательности исследуется система государственного управления, определяется роль создаваемых Императорами государственных органов в становлении демократического общества в истории России.
Ключевые слова: верховная власть, самоограничение, монархия, абсолютизм, самодержавие, история государства и права.
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-10-398-403 NIION: 2018-0076-10/22-1089 MOSURED: 77/27-023-2022-10-1287
GAVRIKOVA Albina Mikhailovna,
PhD student and teaching assistant of the Department of History of State and Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
SELF-RESTRAINT OF THE SUPREME POWER IN THE PERIOD
OF ABSOLUTISM: TRENDS AND NORMATIVE CONSOLIDATION
Annotation. The article discusses the formation and main stages of the genesis of legal mechanisms for limiting the supreme power in the Russian Empire in the period from the second half of the 18th century to the beginning of the 20th century. The system of state administration is studied in chronological order, the role of state bodies created by the Emperors in the development of a democratic society in the history of Russia is determined.
Key words: supreme power, self-restraint, absolutism, autocracy, history of state and law.
Формы осуществления правового ограничения верховной власти проявляются через соответствующие институты этой властью создаваемые. Правовая основа этих ограничений подразумевает законность, открытость, осознанную необходимость ограничения власти со стороны верховного правительства, передачу части властных полномочий и прав на нижние ветви структуры управления государством.
Верховная власть опирается на соответствующую своим задачам и целям вертикаль. В Российской империи вертикаль верховной власти была выстроена задолго до возникновения империи. Однако возникновение новых экономических, политических и социальных задач потребовало от монархов изменения существовавшей до 1721 года системы. Петром I была выстроена система государственного управления, в которой император опирался на две ветви власти - Правитель-
ствующий Сенат и Синод. Еще одна структурная единица в системе власти - совещательный орган при императоре. Данная структурная единица в разное время носила различные названия, оставалась лишь суть функции - совещательная. В такой орган обычно входили люди, приближенные к императору, сановники, имевшие опыт решения различных государственных вопросов, вельможи и дворяне, обладавшие какими- либо талантами или особыми познаниями, либо просто преданностью императору. При Петре I роль Сената заключалась в исполнении функции «заместителя императора» во время его отсутствия. Синод исполнял власть духовную, полностью подчиняясь императорской власти, вершил дела в церковной среде. Синод просуществовал с 1721 по 1917 гг. Функции представителя императорской власти в составе Синода исполнял обер-прокурор. Как справедливо отмечают представители экспертного сообщества, в период правления Петра I в
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
политической сфере происходило становление абсолютной монархии [4, с. 127].
После смерти Петра I структура верховной власти Российской империи неоднократно менялась. В зависимости от расклада сил при императорском дворе, силы и слабости монаршеству-ющей особы, то возникали, то упразднялись структуры, которые в той или иной степени ограничивали абсолютную власть императора. Так, с 1725 по 1730 годы просуществовал Верховный тайный совет при Екатерине I, в качестве совещательного органа.
Верховный тайный совет, созданный при Екатерине I, чтобы наставить и помогать императрице, в момент перехода власти со смертью Екатерины I, захотел урезать самодержавную власть, заставив Анну Иоанновну подписать Кондиции, в которых устанавливались полномочия Верховного тайного совета. Так, императрица без согласия данного органа власти не могла ни начать, ни завершить войну, ввести или отменить налоги, расходовать государственную казну, давать и лишать дворян привилегий, возводить в чины выше полковника военных и даже назначать наследника престола. Однако императрица проявила силу, отказавшись от Кондиций после коронации по просьбе противоборствующей Верховному тайному совету стороны.
При Анне Иоанновне был создан Кабинет министров, который так же являлся своеобразным совещательным органом, однако обладал и реальной властью - подпись трех кабинет-министров заменяла собой императорскую подпись.
Воцарение Елизаветы Петровны упразднило кабинет министров. Императрица восстановила Сенат. Но без создания совещательного органа не обошлось. В декабре 1741 году был создан специальный совещательный орган при императрице - Конференция при Высочайшем Дворе. Уже в названии совещательного органа существует указание на нерегулярность собрания. Оно созывалось только по чрезвычайным случаям. Круг вопросов, которые обсуждались с Конференцией, был очень широк - это и внешнеполитические проблемы, и вопросы внутреннего характера.
Накануне семилетней войны, в 1756 году, собрания стали носить регулярный характер, были установлены дни проведения собраний и утвержден состав их постоянных участников. В таком виде Конференция просуществовала до 28 января 1762 года, когда высочайшим указом Петра III была упразднена.
При Петре III был создан Императорский совет, который был распущен в год его создания (1762), в связи с дворцовым переворотом, в результате которого власть перешла Екатерине II. В 1768 году Екатерина учреждает Совет при Высо-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
чайшем Дворе - высший совещательный орган Российской империи, просуществовавший до 1801 года.
Именно совещательные органы власти можно назвать теми институтами, которые обладали некоторой способностью если не ограничивать, то оказывать непосредственное влияние на принятие самодержцем своих решений. Поэтому именно совещательным органам власти необходимо уделить особое внимание.
Екатерина Великая являлась сильной управительницей, поэтому говорить об ограничении ее власти со стороны Совета при Высочайшем дворе не приходится. Можно отметить только личное влияние сановников, входивших в Совет: генерал-прокурор сената, князь Александр Алексеевич Вяземский; вице-канцлер, князь Александр Михайлович Голицын; генерал-аншеф, князь Александр Михайлович Голицын; генерал-адъютант, граф Григорий Григорьевич Орлов; действительный тайны советник, президент Коллегии иностранных дел, граф Никита Иванович Панин; генерал-аншеф, граф Пётр Иванович; генерал-фельдмаршал, президент Императорской Академии наук и художеств, граф Кирилл Григорьевич Разумовский; генерал-аншеф, президент Военной коллегии граф Захарий Григорьевич Чернышев.
В разное время в состав Совета входили и другие лица, которые вводились в состав или в связи с уходом (из-за болезни, смерти или в отставку) прежних членов Совета, или для проявления особого расположения императрицы и усиления какого-либо направления деятельности. Среди таких приближенных к императрице личностей можно назвать: Григория Александровича Потёмкина, Петра Александровича Румянцева-Задунайского, Александра Андреевича Безбо-родко, Николая Ивановича Салтыкова, Андрея Петровича Шувалова и других государственных деятелей той эпохи.
С восхождением на престол Павла I, Совет при Высочайшем дворе (Совет Его Величества) расширяется до 16 членов. В состав Совета вводится престолонаследник. Кроме того, 14 членов Совета занимают ответственные посты в Сенате, в казначействе и в коллегиях. В 1796-1797 гг. Совет активно работает, рассматривая самые различные дела. Но рассмотрение дел назначается только по высочайшему повелению. В январе 1801 года после проработки с Советом, Павел подписывает манифест «О присоединении Грузинского Царства к России. С приложением формы Императорского титула». Это было завершение многолетней работы, в первую очередь, со стороны грузинских царей, которые просили принять свои земли под покровительство России еще
со времени царствования Михаила Федоровича в 1638 году.
Следует отметить, что манифест носил характер документа, закреплявшего решение принять земли Грузии под покровительство Российской империи, ввести на грузинские земли русские войска для охранения границ, однако он не носил характера административного управления. Эти вопросы решались во времена правления Александра I.
Совещательный орган верховной власти при Павле I являлся прототипом того Кабинета министров, проект которого вынашивал император. Несмотря на то, что Совет Его Императорского Величества был полностью подчинен воле Павла I, не имел возможности рассматривать самостоятельно какие-либо вопросы, в подходе Павла к составу Совета просматривается понимание необходимости такого совещательного органа.
В 1801 году, Александр I распускает Совет Его Императорского Величества, а 30 марта этого же года создает новый высший совещательный орган при императоре - Непременный совет. Функции Непременного совета уже более конкретизированы. Совет призван был решать все непреложные (чрезвычайные) дела и проекты законодательных актов, а также предусматривалось право Совета по своему усмотрению разрабатывать и представлять императору проекты реформ.
В состав Совета входило 12 человек. Основу Совета составляли доверенные лица молодого императора. Несмотря на то, что функции Непременного Совета носили чисто совещательный характер, на практике получалось, что Совет ограничивал власть императора. Так, самый первый проект Александра I, который он составил еще до коронации, о запрете продажи крестьян без земли, Советом не был одобрен. Причиной этому были опасения членов Совета, что такой указ вызовет сопротивление со стороны дворян и волнения в крестьянской среде. Это вынудило Александра I ограничиться только запретом публикаций объявлений о продаже крестьян в газетах. Поскольку Александр I не был склонен делить власть с Советом, отношения между императором и Непременным советом постепенно сошли на нет. Александр I предпочитал обсуждение важных вопросов в кругу близких соратников и доверенных людей среди подчиненных. В январе 1810 году Непременный Совет был упразднен, а место совещательного органа верховной власти занял созданный Александром I Государственный Совет.
Данная структура появилась благодаря проекту Сперанского М.М. Государственный совет, в соответствии с проектом Сперанского, являлся высшим органом, с которым согласовывались
принимаемые законы. Это позволило объединить разрозненные законодательные акты в один свод законодательства Российской империи.
Помимо законодательной деятельности, Госсовет занимался утверждением штатов и смет по содержанию государственных учреждений, рассматривал жалобы, на вынесенные департаментами Сената решения. Законотворческая работа была построена следующим образом: 1) авторы законопроекта вносили его на рассмотрение в соответствующий департамент Сената; 2) Сенат выносил эти законопроекты на рассмотрение Государственным Советом; 3) Государственный Совет представлял законопроекты императору; 4) после утверждения императором законопроект получал силу закона. Император вправе был принять любое решение относительно представляемых законов. Он мог поддержать большинство или меньшинство мнений по законопроекту, мог составить свое мнение, внести поправки, мог утвердить закон или отклонить его. Председателем Государственного Совета был император. Он назначал и выбирал членов Совета. В начале после основания Совета, состав его членов насчитывал 35 человек. В отсутствие императора, он назначал вместо себя председателем Совета одного из его членов. С 1812 по 1865 гг. председатель Государственного Совета одновременно выполнял обязанности председателя Кабинета министров.
Нельзя не упомянуть такой совещательный орган при Николае I как Комитет 6 декабря 1826 года. Этому комитету были поручены изучение и систематизация наследия Александра I. Оценивая причины и последствия декабрьского восстания 1825 года, Николай I признавал необходимость проведения реформ в государстве. Именно поэтому он решил продолжить дело Александра I, приблизив к себе Сперанского М.М. и сделав ряд назначений, в которых вернул власть людям, работавшим с Александром I над реформами. Сперанскому была поручена миссия кодификации российского законодательства. С задачей этой он справился. В 1833 году появился Свод законов Российской империи. Несмотря на то, что и Николаю I не удалось провести большую часть намечавшихся реформ, значение Комитета 6 декабря 1826 года умалять нельзя. Так как именно благодаря работе данного комитета планы и проекты Александра I не были забыты, а приняли систематизированный характер.
Второй важный орган высшей государственной власти в Российской империи со второй половины XVIII века являлся Сенат. Созданный Петром I в 1711 году, как высший орган государственной и законодательной власти, во времена дворцовых переворотов Сенат то утрачивал свое значение,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
то снова его приобретал, но окончательно его положение, как одного из важных звеньев государственного управления, утвердилось только с воцарением Екатерины II.
В 1763 году она проводит сенатскую реформу, план которой подготовил Панин Н.И. В соответствии с данной реформой, состав Сената складывался из шести департаментов. Законодательные функции с него снимались, оставлялись только контрольные и судебные функции. Данное изменение позволило сразу после проведения реформы повысить эффективность работы Сената, но все же признается исследователями недостатком - сочетание функций контроля и вынесения решений о наказаниях в одном органе неизбежно приводит к злоупотреблениям.
С 1762 года контроль над деятельностью Сената Екатерина II выполняла самостоятельно, ежедневно требуя отчеты о делах, рассматриваемых в Сенате и о принятых им решениях. С реформированием в 1763 году Сената, функции департаментов были разделены тематически. Они самостоятельно принимали решения в рамках своих полномочий. Условием принятия решений было единогласие. Если единогласного решения не было, возникали споры, дело выводилось на рассмотрение общего собрания департаментов общей тематической направленности. Если же и общим собранием не принималось решение, то его выносили на Высочайшее усмотрение. Таким образом, во времена правления Екатерины II Сенат не обладал возможностью ограничения верховной монархической власти.
Александр I во время министерской реформы, проводимой в 1802 году, изменил статус Сената. Фактически Сенат был подчинен министерству юстиции, поскольку его функции ограничились судебными делами и производством надзора за законностью. Однако формально Сенат по указу Александра I являлся «верховным местом империи», в подчинении которого находились «все присутственные места». Фактически положение дел обстояло иначе, так как уже в 1803 году министрам было предоставлено право лично ходить с докладом к императору. Таким образом, Кабинет Министров стал обладать более широкими возможностями влияния на решения самодержавного правителя, однако под этим не было никакого правового основания (власть оставалась неограниченной).
Однако говорить о том, что самодержавная власть не была подвержена влиянию из вне, со стороны дворянства и верхов аристократии нельзя. Ярким примером может послужить история с проектом реформ Сперанского. Так, в 1811 году Сперанским был представлен проект реорганизации Сената. Цель - разделить судебную и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
правительствующую составляющие. При этом Сперанский предлагал следующий порядок назначения сенаторов в Судебный сенат: часть лиц должна была назначаться императором, а часть - путем проведения выборов среди дворянского сословия. Это был уже обновленный проект, который был изменен под давлением со стороны аристократии. Александр I, несмотря на сопротивление Государственного совета, утвердил этот новый проект Сперанского, однако воплотить его в жизнь так и не удалось. Это привело к тому, что Сперанский в феврале 1811 года подал прощение об отставке.
Таким образом, не имея возможности влиять через правовые механизмы на принимаемые монархом решения, противоборствующие стороны, которые всегда наличествовали при дворе, проводили свою политику и добивались от монарха необходимых им результатов путем интриг, оговоров, очернения друг друга, либо, выкладывая перед государем аргументы, которые свидетельствовали бы о вредных последствиях преобразований.
Значение Сената, как администрирующего органа юстиции со временем возрастало, в то же время, практически низводилась к нулю функции Сената как части исполнительной власти. С 1860 по 1870 проводимая в России судебная реформа передает Сенату высшую кассационную функцию главной судебной инстанции государства. В 1872 году было создано особое присутствие Правительствующего Сената, которое вплоть до 1917 года рассматривало отдельные политические дела, исполняя функции суда первой инстанции. В 1898 году в составе Сената был организован Судебный департамент, который рассматривал жалобы Римско-католической духовной коллегии, Евангелическо-лютеранской духовной консистории и жалобы, и протесты на решения дореформенных судебных органов.
Одним из наиболее значимых функций Сената, с точки зрения исторического наследия, была функция архива, в котором собраны уникальные исторические документы за все время работы этого органа верховной власти.
Третий орган верховной власти императорской России, на которую опирался император, является Святейший Синод. Если в допетровские времена церковь могла оказывать влияние на царя, фактически являясь, если не равной ему по значению, то владеющей механизмами влияния, с реформированием Петром I церкви, назначением императора главой церкви, созданием Священного Правительствующего Синода, как государственного органа управления, возможности церкви влиять на самодержавную власть в России сильно уменьшились. Синодальный период рус-
ской православной церкви охватил время с 1721 года по август 1917. Члены Синода назначались императором. Представитель государя в Синоде - Обер-прокурор. В результате преобразований февраля и октября 1917 года, Священный Правительственный Синод перестал существовать. На его место во временном правительстве возникло министерство вероисповеданий (упраздненное в 1918 году). В феврале 1918 года церковь реформировала сама себя, передав полномочия Священного правительствующего Синода патриарху, учредив два коллегиальных органа: Священный Синод и Высший церковный совет.
Таким образом, на протяжении периода с середины XVIII века до февральской революции 1917 года Священный Правительствующий Синод не имел возможности путем правовых механизмов воздействовать на верховную власть империи, если только это не касалось дел духовных, но и духовная власть была ограничена волей самодержца. Влиять на решения, которые принимались императором или Сенатом, Синод мог только через убеждение, разъяснения, путем закулисных игр. Однако историки не отмечают каких-либо серьезных посягательств со стороны Синода на абсолютную монархическую власть, установившуюся после правления Екатерины II. Взаимоотношения между ветвями власти не всегда были прямолинейными.
Так, в XIX веке, споры между Синодом и Сенатом разрешались через обращение в Государственный Совет, а иногда и в Комитет министров. В ведении Государственного Совета находились так же вопросы церковного ведомства, поэтому чаще обращение за разрешением споров проводилось все же в Государственном Совете. В тоже время отмечается, что Синод обладал возможностью влияния на Государственный Совет, так как в своей аргументации обращался к церковному праву, Евангелию и творениям Святых Отцов, спорить с которым было затруднительно. В тоже время, Синод обладал способностью к более частому обновлению, а в Государственном Совете по многу лет заседали одни и те же чиновники и вельможи. Это негативно отражалось на взаимоотношениях Синода и Совета, так как взгляды более прогрессивного молодого поколения не совпадали с точкой зрения членов Совета.
Сложность взаимоотношений Синода и Совета, Синода и Сената, Синода и Комитета министров (после 1802 года) проявлялась, прежде всего, в том, что отношения между ветвями власти не имели достаточной ясности и законодательного определения. В тоже время, с появлением в структуре власти такого органа, как Комитет Министров, при обсуждении вопросов должность обер-прокурора была отнесена к ведению
Комитета. C 1802 по 1835 обер-прокурор редко приглашался для обсуждения вопросов, находящихся на пересечении ведения Святейшего Синода и Комитета. А 1865 года обер-прокурор стал неизменным членом заседаний. Влияние обер-прокурора росло.
После проведения реформы управления в 1906 году, когда был создан российский парламент, объединивший реформированный Государственный Совет и Государственную Думу, влияние Церкви на принятие законов снизилось чрезвычайно. Это произошло от того, что в Государственном Совете был постоянный представитель Церкви, что давало возможность ей оперативно и без посредников решать возникающие вопросы с императором. В Государственной думе представители Церкви становились обычными депутатами, которые не обладали большими или меньшими правами по сравнению с остальными. Работа в Государственной Думе церковных представителей вызывала противоречия и гражданской и в церковной среде, поскольку голос депутатов, имевших церковный сан, воспринимался обществом, как голос Церкви. В то же время, согласно первому избирательному закону, представители Церкви избирались как представители различных парий по землевладельческому цензу.
Однако, несмотря на избирательное право и депутатскую работу, взаимоотношения Синода с другими ветвями власти оставалось не регламентированным. Существовал Духовный регламент
- набор правил и порядков, которые описывали многие сферы деятельности, но не вносили ясности в вопрос взаимоотношения Церкви и остальных органов власти. Таким образом, положение и компетенция Синода не были оговорены законодательно, поэтому любой документ, принимаемый Синодом, можно было оспорить на основе гражданского законодательства, что привело к параличу деятельности Синода, невозможности реального влияния на происходящие в стране изменения.
Таким образом, основные институты верховной власти в России второй половины XVIII -начала XX века, помимо фигуры самого императора (императрицы) включали органы совещательные (создаваемые практически каждым императором по собственному усмотрению) и Сенат, Синод, Комитет Министров. К совещательным органам в разное время относились: Конференция при Высочайшем Дворе (императрица Елизавета Петровна); Императорский Совет (император Петр III); Совет при Высочайшем Дворе (императрица Екатерина II); Совет при Высочайшем Дворе
- Совет Его Императорского Величества (император Павел I); Непременный Совет (Александр I, с 1801 по 1810 гг.); Государственный Совет (с 1810г.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
Александр I до 1905 г.); Комитет по изучению наследия Александра I (император Николай II).
Помимо официально созданных совещательных органов верховной власти при императоре всегда находился круг приближенных вельмож или сановников, с которыми обсуждались варианты возможных решений по разным вопросам. Но такое воздействие на волю главы государства нельзя считать инструментом правового воздействия.
Влияние на верховную власть проводилось не только через механизм управления государством, но и через различные принимаемые документы. Ряд правовых актов еще с конца XVIII века были направлены на то, чтобы преобразовать Россию из абсолютной монархии в конституционную монархию.
Необходимо отметить, что работа над продумыванием государственного устройства практически никогда не прекращалась, за исключением периодов после революции 1825 года (годы правления Николая I 1825 - 1855 гг.) и покушения на Александра II (годы правления Александра III 1881-1894гг.), когда все мысли по конституционному преобразованию России были если не запрещены, то не приветствовались. В эти годы получали общественный интерес и поддержку подпольные издания.
Таким образом, пятая власть - печатные издания, только усиливали свое влияние на общественное сознание, что способствовало распространению конституционных идей в обществе и консолидировало общество вокруг идеи о необходимости ограничения верховной самодержавной власти.
Причем, эти идеи развивались и после фактического обретения Россией после 1906 года Конституции.
Список литературы:
[1] Игнатова В.Г. История государственного управления России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Феникс, 2002. - 608 с.
[2] Кодан С.В., Владимирова Г.Е. — Правовая регламентация в Основных государственных законах Российской империи 1832-1892 гг. законодательной деятельности верховной государственной власти // Социодинамика. 2014. № 4. - С. 24-46.
[3] Куанчалеева Л.Ш. Государственно-правовые институты Российской империи на рубеже XVIII-XIX веков // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2017. № 3-4. - С. 69-73.
[4] Фортунатов В.В. Отечественная история: Учебное пособие для гуманитарных вузов. -СПб.: Питер, 2010. - 352 с.
Spisok literatury:
[1] Ignatova V.G. Istoriya gosudarstvennogo upravleniya Rossii: Uchebnik / Otv. red. V.G. Ignatov. - Rostov n/D: Feniks, 2002. - 608 s.
[2] Kodan S.V., Vladimirova G.E. — Pravovaya reglamentaciya v Osnovnyh gosudarstvennyh zako-nah Rossijskoj imperii 1832-1892 gg. zakonodatel'noj deyatel'nosti verhovnoj gosudarstvennoj vlasti // Sociodinamika. 2014. № 4. - S. 24-46.
[3] Kuanchaleeva L.Sh. Gosudarstvenno-pra-vovye instituty Rossijskoj imperii na rubezhe XVIII-XIX vekov // Aktual'nye problemy gumanitarnyh i est-estvennyh nauk. 2017. № 3-4. - S. 69-73.
[4] Fortunatov V.V. Otechestvennaya istoriya: Uchebnoe posobie dlya gumanitarnyh vuzov. - SPb.: Piter, 2010. - 352 s.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
