CC BY
32
Самообеспеченность муниципальных образований как предпосылка развития института местного самоуправления в России
Аннотация: Правильная организация деятельности органов местного самоуправления с достаточным финансированием возложенных на них полномочий, может привести к эффективному решению социально-экономических проблем государства. Анализ местных бюджетов показал, что основу формирования бюджетных доходов муниципалитетов составляют трансферты из вышестоящих бюджетов. Однако существующая в настоящее время система предоставления финансовой помощи имеет ряд недостатков, особенно в отношении распределения ресурсов между региональными и местными властями. В результате муниципалитеты оказываются зависимы от финансовой помощи вышестоящих бюджетов, что ограничивает их самостоятельность Ключевые слова: муниципалитеты, местное самоуправление, финансовая помощь, трансферты, финансовая самостоятельность, самообеспеченность.
Valieva D.G. Self-sufficiency of municipalities as background of the institute of local government in Russia Abstract: The successful functioning of municipalities with sufficient funding of its obligations can quickly and effectively solve a number of socioeconomic problems of the state. Analysis of the local budgets basic parameters has shown that its income is formed by grants from the federal and regional budgets mainly. However, the legislation on redistribution of financial flows is imperfect, especially on questions of distribution of money between regional and municipal authorities. As a result, local governments are financially dependent on higher levels of authority and limited in their autonomy.
Key words: municipalities, local authorities, financial aid, grants, financial autonomy, self-sufficiency
В последние десятилетия уделяется достаточно большое внимание формированию местного самоуправления на территории России. Приближение власти к народу является фундаментом для развития демократии и эффективной организации деятельности общественного сектора. Одной из целей местного самоуправления является обеспечение социально-экономического развития муниципального образования и повышение уровня благополучия его жителей, что возможно в том случае, когда у муниципалитетов с одной стороны есть достаточно компетенций, а с другой - финансовых ресурсов [1]. Полномочия местных органов власти находят отражение в перечне вопросов местного значения, закрепленных в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-Ф3. Как известно, местные власти лучше всего проинформированы о проблемах и задачах, которые стоят перед ними в муниципальных образованиях, и они могут решать эти проблемы, находя наиболее эффективные способы и методы. Однако для того, чтобы органы местного самоуправления действительно превратились в способ выражения воли народа, они должны быть самостоятельными и независимыми, иметь в распоряжении ресурсы, которыми могут свободно распоряжаться для решения своих задач.
Говорить о самостоятельности местного самоуправления можно только тогда, когда они являются самообеспеченными. Ресурсная обеспеченность муниципалитетов варьируется, и различия могут достигать десятикратных размеров, если речь идет о финансовых средствах. Лишь некоторые муниципалитеты могут самостоятельно справляться с задачами, стоящими перед ними, а большая часть не может обеспечить финансирование даже минимального набора услуг.
В настоящее время только 2% муниципальных образований России обеспечены собственными доходами [2]. В условиях недостатка финансовых средств и колоссальных различий между муниципалитетами возникает необходимость предоставления им финансовой помощи, для чего наиболее широко применяется система межбюджетных трансфертов. Однако сложившаяся система финансово-экономических взаимоотношений между разными уровнями власти привела к минимальному финансированию муниципального уровня. Усилившаяся в 2001 году централизация доходов привела
Валиева Джамиля Геланиевна
НИУ «Высшая школа экономики» Г. Москва Valieva_d@mail.ru
к сокращению поступлений, особенно налоговых, в местные бюджеты, удельный вес которых сократился до 65% [3]. В результате органы местного самоуправления с трудом справляются с финансированием полномочий, которые на них возложены. В настоящее время практически все муниципальные образования в РФ высокодотационны. Из 25 тыс. муниципальных образований более половины дотационны на 70 процентов и более [4].
В настоящее время в Российской Федерации существует всего два местных налога. При этом даже в отношении этих двух налогов налоговый контроль со стороны местных властей очень условный: они не имеют собственных налоговых органов и, следовательно, не имеют прямых инструментов контроля за поступлением этих средств в бюджет [5]. Нехватка бюджетных средств приводит к тому, что органы местного самоуправления не имеют возможности самостоятельно обеспечить сбалансированность своих бюджетов и становятся все более зависимыми от финансовой помощи из вышестоящих уровней власти. В свою очередь система оказания финансовой помощи имеет целый ряд недостатков, среди которых можно выделить следующие: формирование иждивенческого поведения у муниципальных властей и снижение стимулов качественного администрирования доходов, наращивания доходных источников; развитие и широкое распространение неформальных механизмов получения финансовой помощи, в основе которых лежат профессиональные и личные качества главы муниципалитета, взаимоотношения между руководителями разного уровня власти; политические цели федеральных и региональных властей. Кроме того, финансовая помощь нередко используется вышестоящими властями, которые ее предоставляют, как средство контроля за муниципальными властями и/или формирования лояльности, что в свою очередь ведет к развитию зависимости муниципальных образований от вышестоящих уровней власти. В таких условиях снижаются стимулы глав администраций и депутатов работать в длительной перспективе на проведение эффективной бюджетной политики, разработку и реализацию программ развития, привлечение крупных инвестиций на территорию, что требует от них готовности к компромиссам и большой самоотдаче [6].
С целью формирования эффективного управления на местах и достижения целей и задач местного самоуправления необходимо, чтобы органы местного самоуправления были самодостаточными и независимыми. Суть самостоятельности заключается в первую очередь в возможности независимо принимать решения, связанные с управлением ресурсами и собственностью муниципалитета. Способность органов местного самоуправления распоряжаться собственными ресурсами делает их автономными в структуре публичной власти, предоставляет возможности наиболее эффективно выполнять свои полномочия и удовлетворять потребности населения, что в итоге ведет к ускорению социально-экономического развития муниципальных образований, регионов и всей страны в целом.
Экономика муниципалитета строится вокруг данных местного бюджета, который служит также главным показателем социально-экономического развития муниципального образования. Объемы бюджетных доходов характеризуют благополучие муниципалитета, а объемы бюджетных расходов-потребности муниципалитета. При этом, оценивая показатели муниципального бюджета, стоит учесть, что не все доходы могут рассматриваться как собственные. Несмотря на закрепленную в законодательстве норму, согласно которой межбюджетные трансферты (кроме субвенций) считаются собственными доходами, предпочтительнее их выделять в отдельную группу доходов, т.к. чаще всего они воспринимаются муниципалитетами как чужие деньги. Поэтому целесообразно собственными доходами считать те, которые собраны непосредственно на территории муниципалитета и зачисляются в местный бюджет (т.е. общие доходы без всех межбюджетных трансфертов, в том числе и дотаций, субсидий).
Для оценки финансовой самостоятельности муниципалитетов посредством обеспеченности собственными ресурсами нами был разработан показатель самообеспеченности. Он определяет уровень обеспеченности местного бюджета средствами из собственных источников. Самообеспеченность местных бюджетов характеризует степень развития местного самоуправления и является одним из основных финансовых показателей муниципального образования, т.к. отражает его финансовую устойчивость и независимость. Чем выше значение индекса, тем более сбалансирован бюджет за счет собственных источников, и следовательно, тем выше степень его самостоятельности.
Анализ финансово-бюджетных показателей муниципалитета, которые используются для оценки общего уровня самообеспеченности местного бюджета, показал что уровень самообеспеченности бюджета в муниципальных районах в двух северокавказских республик в три раза ниже, чем в городских округах (средние значения уровня самообеспеченности в муниципальных районах и городских
округах равны 0,1 и 0,36 соответственно). Уровень самообеспеченности в городах выше, чем в муниципальных районах. Это связано прежде всего с тем, что в городах в большей степени концентрируются объекты налогообложения, что увеличивает налоговую базу и обусловливает рост поступлений в бюджет по местным налогам и сборам и рост доли собственных доходов в структуре бюджета.
Что касается муниципальных районов, то здесь ситуация иная. Проблемы, накопившиеся за последние десятилетия, привели к тому, что у данных муниципалитетов практически нет источников собственных доходов. По структуре доходов местных бюджетов основная их доля приходится на налог на доходы физических лиц (НДФЛ), в 2010 году он составил 65,1%, в 2011 году - 66,4% [4]. Нехватка рабочих мест в городских и сельских поселениях вынуждает молодежь и трудоспособное население выезжать в города, где больше возможностей для трудоустройства. Однако не всегда, устроившись на работу, работник переезжает и закрепляется там, чаще встречается отхожий промысел. Трудоспособное население, которое остается в сельских поселениях по большей части (иногда до 70%) [7] занято в бюджетной сфере, где зарплаты низкие, следовательно, поступления в бюджет по НДФЛ очень маленькие.
С учетом массового оттока трудоспособного населения из сельских поселений в крупные города и агломерации, во многих селах большая часть населения представлена лицами старше трудоспособного возраста, которые являются основными получателями социальных пособий. Получается, что бюджеты сельских поселений несут большой груз выплаты социальных пособий, при этом фактически лишены самого главного источника доходов - НДФЛ. Большая часть социальных выплат входит в круг государственных полномочий, их выплата производится за счет средств субвенций. Рост социальных выплат, финансирование которых осуществляется, как правило, за счет субвенций из федерального и/или регионального бюджетов также обуславливает высокую долю межбюджетных трансфертов в сельских муниципальных образованиях. Именно поэтому в настоящее время ведутся дискуссии о том, чтобы НДФЛ взимался по месту жительства, а не по месту работы.
Так как местные власти лучше всего проинформированы о проблемах и задачах, которые стоят перед ними в муниципальных образованиях, они могут успешно решать проблемы, находя наиболее эффективные способы и методы посредством мобилизации и распределения имеющихся ресурсов [8]. Только когда органы местного самоуправления самообеспечены, они могут считаться финансово самостоятельными. Этого можно достичь в условиях эффективной организации распределения расходных полномочий и доходных источников. Предоставление большей финансовой самостоятельности субфедеральным властям приведет к повышению качества администрирования доходов и расходов и эффективному использованию финансовых средств. Это в свою очередь повысит ответственность органов власти каждого уровня за проведение бюджетно-налоговой политики на местах нацеленной на наращивание доходной базы и улучшение социально-экономических условий.
Литература
1.Циммерманн Х. Муниципальные финансы. [Введ. в науч. анализ финансовой деятельности местных органов власти]: Учебник: Пер. с нем. / Циммерманн Хорст - М. : Дело и Сервис , 2003 - 358 с.
2.Мукущенко Л. В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России М.: Наука, 2008. - 283 с.М.: Наука, 2008. - 283 с.
3.Макущенко Л.В. Современные проблемы межбюджетных отношений муниципального образования Сургутского района Ханты-Мансийского округа // Вопросы государственного и муниципального управления, М., 2009. № 3. - С. 93-113.
4.Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года (период мониторинга -2011 год) // http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local government/monitoring/
5.Де Сильва М. и Курляндская Г. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России / под ред. Де Сильва М., Курляндская Г. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. М.: Издательство «Весь Мир». - 2006. - 1-19 с.
6.Переверзев В.М. Реформирование местного самоуправления в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации // Экономические науки, № 1, 2011. - С. 266-271.
7.Плюснин Ю.М. Отходничество в современной России // http://khamovniki.org/activities/current/data/ic_44/89/
8.Кордонский С.Г., Плюснин Ю.М. Местное самоуправление или муниципальная власть? // XI Международная научная конференция по проблемам развития экономики общества. Книга1. - М.: Издательский дом ВШЭ, 2011. - С. 167-178.
