CC BY
49
7'2016
Пробелы в российском законодательстве
3.3. СОВРЕМЕННЫЙ ВЗГЛЯД НА СИСТЕМУ ПРИНЦИПОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И ВАРИАНТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ В ОБЪЕДИНЕННЫХ СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Спрыгина Ольга Романовна, советник юстиции. Должность: Заместитель начальника отдела. Место работы: прокуратура Камчатского края. Подразделение: отдел правовой статистики. E-mail: natasha_sprygina@mail.ru
Аннотация
Современный взгляд на систему принципов административно-территориального устройства: теоретические аспекты и варианты законодательного закрепления в объединенных субъектах Российской Федерации
Анализ действующего регионального законодательства и сформировавшихся научных подходов к определению системы принципов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации включает в их число:
1) принцип самостоятельного в пределах ведения субъекта Российской Федерации установления административно-территориального устройства;
2) принцип многоуровневой территориальной организации административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
3) принцип соответствия административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации системе расселения населения региона;
4) принцип максимального приближения государственного аппарата и системы местного самоуправления к проблемам населения субъекта российской Федерации;
5) принцип учета мнения населения при установлении административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
6) экономический принцип;
7) национальный принцип.
При этом следует учитывать, что только взятые и действующие в совокупности, в комплексе данные принципы позволяют обеспечить рациональную, научно обоснованную территориальную организацию публичной власти в субъекте Российской Федерации, условия ее эффективной реализации. Это является особенно важным, когда речь идет об образовании новых объединенных субъектов Российской Федерации, имеющих в своем составе административно-территориальные единицы с особым статусом.
Ключевые слова: административный, субъект, территориальный, законодательство, факторы, принципы, целостность, тождественность границ, муниципальные образования, эффективная деятельность, административно-территориальное устройство, рациональное
использование природных ресурсов, непосредственное закрепление.
THE MODERN VIEW ON THE ADMINISTRATIVE AND
TERRITORY PRINCIPLES: THEORETICAL ASPECTS AND
VARIANTS OF LEGISLATURE IN RUSSIAN FEDERATION
Sprygina Olga Romanovna, justice advisor. Position: Deputy Head of department. Place of employment: Public Prosecutor's office of the Kamchatka region. Department: legal statistics department. E-mail: natasha_sprygina@mail.ru
Annotation
The consideration of working region legislation and formed scientific point of view to the administrative territory organization system principles of Russian federation subjects aiiows to include in its number the following principles:
1) the independent administrative and territory organization establishment under the Russian Federation subject authority;
2) the multilevel territory organization administrative and territory system of Russian Federation subject;
3) the conformity of administrative and territory organization of Russian Federation subject to the settling of region population system;
4) the conformable decisions of State machinery and system of local government to the Russian Federation subject population problems;
б) the consideration of population opinion in administrative and territory system of Russian Federation subject establishment;
б) the economy;
J) the national principle.
We are to take into account that the whole and mutual principles are to hold and ensure rational, scientific proved territory organization of public authority in Russian Federation subject, the conditions of its effective realization.
That is the main aspect in the formation of the new united Russian Federation subjects having the special status unit in the administrative and territory structure. Keywords: administrative, subject, territorial, legislation, factors, principles, integrity, identity of borders, municipal constitution, effective work, administrative and territory system, rational use of nature sources, direct securing.
Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации основывается на ряде положений, традиционно именуемых принципами административно-территориального устройства. Принципы административно-территориального устройства Российской Федерации. Они представляют собой обстоятельства, факторы или закрепленные в законодательстве требования, в соответствии с которыми территория
субъекта Федерации подразделяется на соответствую-
i
щие административно-территориальные единицы .
Конституция Российской Федерации не регламентирует вопросы административно-территориального устройства субъектов Федерации, и не закрепляет критерии (принципы) этого устройства, поэтому они получают непосредственное закрепление в региональных законодательных актах. При этом субъекты Российской Федерации по-разному подходят к определению перечня принципов своего административно-территориального устройства.
Законодательство одних содержит весьма «скупой» перечень, ограничиваясь, например, упоминанием принципов обеспечения целостности территории субъекта Российской Федерации; соответствия исторически
1 Козлова Е. И. Конституционное право. М., 2010. С. 317.
сложившейся системе расселения, тенденциям ее развития; разграничения и координации управленческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на территориях соответствующих административно-территориальных единиц2.
Отдельные субъекты Российской Федерации при закреплении принципов административно-территориального устройства особо акцентируют внимание на тождественности границ муниципальных образований субъекта Российской Федерации и административно-территориальных единиц (Орловская область3); развитии национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп малочисленных народов, проживающих на территории субъекта Российской Федерации (Алтайский край4).
Имеющийся опыт в законодательном закреплении принципов административно-территориального устройства имеет важное значение для субъектов Российской Федерации, образующихся в результате объединения ранее существовавших субъектов. Вместе с тем все произошедшие к настоящему времени в России объединительные процессы, в результате которых образованы укрупненные субъекты федерации, были связаны со слиянием автономных округов, с другими субъектами Российской Федерации. Поэтому в законодательстве объединенных субъектов особое внимание уделяется, прежде всего, вопросам обеспечения интересов национальных и этнических групп, проживающих на их территориях.
В законодательстве практически всех объединенных субъектов (за исключением Пермского края) принципы административно-территориального устройства также получили свое непосредственное закрепление. Однако и здесь не наблюдается единства подхода к определению их системы.
Так, к принципам административно-территориального устройства и осуществления административно-территориальных преобразований Камчатского края отнесены принципы:
а) соответствия исторически сложившейся системе расселения жителей в Камчатском крае и устойчивым тенденциям ее развития;
б) создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти Камчатского края и органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае;
в) содействия рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;
г) обеспечения здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения;
д) сохранения и развития национальной культуры, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, всех национальных и этнических групп, проживающих в Камчатском крае;
2Об административно-территориальном устройстве Саратовской области: Закон Саратовской области от 03.04.2000 № 21-ЗСО // Саратовские вести по понедельникам. 2000. № 12 (12).
3 Об административно-территориальном устройстве Орловской области: Закон Орловской области от 25.12.2013 № 1578-ОЗ // Орловская правда. 2013. № 194.
4Об административно-территориальном устройстве Алтайского края: Закон Алтайского края от 01.03.2008 № 28-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. 2008. № 143, ч. 1. С. 13.
е) обязательности учета мнения населения в решении вопросов административно-территориального устройства Камчатского края5.
Законодательством Красноярского края закреплены следующие принципы:
а) исключительного ведения края по вопросам административно-территориального устройства;
б) целостности территории края;
в) соответствия исторически сложившейся системы расселения края основным направлениям его развития;
г) оптимизации системы государственного управления;
д) содействия рациональному использованию природных ресурсов и социально-экономического потенциала территорий, развитию социальной инфраструктуры и системы коммуникаций;
е) взаимосвязи административно-территориального устройства с муниципально-территориальным делением края6.
В качестве принципов административно-территориального устройства Забайкальского края указаны принципы:
а) целостности территории Забайкальского края;
б) соответствия исторически сложившейся системе расселения в Забайкальском крае и устойчивым тенденциям ее развития;
в) создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и эффективной деятельности органов государственной власти;
г) содействия рациональному использованию природных ресурсов и развитию экономического потенциала Забайкальского края;
д) содействия развитию национальных культур, бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных групп и казачества, проживающих на территории Забайкальского края7.
Административно-территориальное устройство Иркутской области основывается на принципах:
а) самостоятельности области в определении своего административно-территориального устройства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами;
б) учета сложившейся системы расселения населения области и тенденций развития этой системы, а также географического положения, размера территории и численности населения области;
в) целостности и социально-экономического единства территории области;
г) эффективности управления территорией области;
д) ресурсной достаточности для самостоятельного социально-экономического развития территории области;
е) соблюдения гарантий местного самоуправления;
ж) учета национальных, этнических, языковых, религиозных и иных исторически сложившихся особенностей и местных традиций в случаях, предусмотренных законодательством;
5 Об административно-территориальном устройстве Камчатского края: Закон Камчатского края от 29.04.2008 № 46 // Официальные Ведомости. 2008. № 65-69.
6 Об административно-территориальном устройстве Красноярского края: Закон Красноярского края от 10.06.2010 № 10-4763 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. № 31(402).
7 Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 18.12.2009 № 320-ЗЗК // Забайкальский рабочий. 2009. № 239-242.
7-2016
Пробелы в российском законодательстве
з) защиты интересов коренных малочисленных народов в местах их компактного проживания;
и) гласности при решении вопросов административно-территориального устройства области8.
В научной среде отсутствует единый подход к определению состава принципов административно-территориального устройства и их содержания. Вместе с тем, очевидно, что отнесение того или иного фактора, влияющего на территориальную организацию, к числу принципов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации должно основываться на определенных общих методологических посылках, отражающих содержание самого понятия «принцип» применительно к организации социальных процессов и явлений, исходить из понимания сущности административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации как подсистемы территориальной организации государства9.
При этом отправной точкой при рассмотрении принципов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации выступает понимание социального предназначения административно-территориального устройства как механизма обеспечения управляемости общественных процессов, достижения, посредством территориальной организации, целей государственного и муниципального управления.
Одним из важнейших аспектов, оказывающих влияние на определение административно-территориального устройства выступает система расселения, обуславливающая формирование на территории региона совокупности поселений (населенных пунктов) - мест компактного проживания людей, ведения ими хозяйственной и иной деятельности. Практическое применение принципа соответствия административно-
территориального устройства системе расселения означает, что образование административно-территориальных единиц, определение их границ должно основываться на сложившейся системе поселений, их естественных границ.
Еще один аспект - многоуровневая территориальная организация административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Он заключается в сопоставимости административно-территориальных единиц одного уровня по различным объективным показателям: территории, численности и плотности населения, роли в структуре экономической деятельности, что в свою очередь позволяет обеспечить сопоставимость действительной функциональной нагрузки, закрепляемой за органами власти, действующими на соответствующем территориальном уровне.
Кроме того, принцип многоуровневой территориальной организации заключается в наличии организационно-правовой связи между административно-территориальными единицами различного уровня, а также между административно-территориальными единицами высшего уровня и субъектом Российской Федерации. Взаимосвязь территориальных единиц проявляется в определенной системе отношений между органами публичной власти, их структурными подразделениями, должностными лицами, осуществляющими функции управления на территориях, отно-
8 Об административно-территориальном устройстве Иркутской области: Закон Иркутской области от 21.06.2010 № 49-ОЗ // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2010. № 21 (том 1).
9 См. подробнее: Калинин С. П. Правовое регулирование административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001.
сящихся к различным уровням территориальной организации, и может иметь различные формы в зависимости от конкретного способа территориальной организации публичной власти в субъекте Российской Федерации, сочетания территориальных условий организации государственной власти и местного самоуправления.
Важнейшей составляющей организации общественных процессов в субъекте Российской Федерации и одним из наиболее значимых объективных факторов, лежащих в основе построения системы административно-территориального устройства, является территориальная структура экономического развития региона, включающая систему территориального размещения производительных сил, сложившихся хозяйственных, торговых связей, производственной специализации территорий, а также иные многочисленные территориальные условия функционирования объектов экономической деятельности.
Принцип соответствия административно-
территориального устройства объективно складывающейся системе территориальной организации экономических процессов именуется по-разному: экономическим принципом, принципом учета экономических условий, принципом экономического районирования и т.д., но это не меняет общего единого подхода к оценке роли и определению содержания данного принципа, суть которого заключается в том, что административно-территориальное устройство должно:
а) способствовать рациональному использованию и поступательному развитию экономического потенциала территории;
б) обеспечивать эффективное управление экономическими процессами на территории субъекта Российской Федерации.
Проявление указанного фактора имеет определенные особенности, выражающиеся в необходимости учета, главным образом, локальных условий экономической деятельности, таких как экономическое тяготение населенных пунктов к определенному центру, сложившаяся система производственных и торговых связей между отдельными хозяйствами и территориями, состояние транспортных и иных коммуникаций, расположение природных ресурсов, производственных мощностей и т.д.
Наряду с территориальной организацией экономических процессов существенным фактором, учет которого необходим при регулировании административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, являются природно-географические условия территории. Реализация указанного принципа способствует, с одной стороны, развитию производительных сил государства в целом и его отдельных частей, с другой — успешному исполнению территориальными учреждениями государственной власти и учреждениями местного самоуправления поставленных перед ними задач, связанных с хозяйственным и социальным развитием соответствующих территорий.
Наконец, к важным аспектам административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации необходимо отнести учет национального состава, культурных и бытовых особенностей населения, проживающего на соответствующих территориях. Перечисленные факторы наиболее выраженно характеризуют нематериальную, духовную сторону жизнедеятельности населения, его традиции и обычаи и, безусловно, должны учитываться в процессе установления административно-территориального устройства и его последующего регулирования, в частности, при определении
границ и наименований административно-территориальных единиц. Указанный принцип предполагает глобальный учет национального состава населения и его специфики при организации и исправлении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному подъему малочисленных наций и народностей Российской Федерации.
Благополучное разрешение органами государственной власти и органами местного самоуправления возникающих перед ними вопросов в немалой степени обуславливается их близостью к народу, позволяющей им максимально учитывать повседневные нужды населения и при этом опираться на их помощь. Таким образом, максимальное приближение государственного аппарата и местного самоуправления к проблемам жителей тоже является важным положением, благодаря которому организуется административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации.
Анализ действующего регионального законодательства и сформировавшихся научных подходов к определению системы принципов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации позволяет включить в их число:
1) принцип самостоятельного в пределах ведения субъекта Российской Федерации установления административно-территориального устройства;
2) принцип многоуровневой территориальной организации административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
3) принцип соответствия административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации системе расселения населения региона;
4) принцип максимального приближения государственного аппарата и системы местного самоуправления к проблемам населения субъекта российской Федерации;
5) принцип учета мнения населения при установлении административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
6) экономический принцип;
7) национальный принцип.
При этом следует учитывать, что только взятые и действующие в совокупности, в комплексе данные принципы позволяют обеспечить рациональную, научно обоснованную территориальную организацию публичной власти в субъекте Российской Федерации, условия ее эффективной реализации. Это является особенно важным, когда речь идет об образовании новых объединенных субъектов Российской Федерации, имеющих в своем составе административно-территориальные единицы с особым статусом.
Рецензия
на статью Спрыгиной О.Р. «Современный взгляд на систему принципов административно-
территориального устройства: теоретические аспекты и варианты законодательного закрепления в объединенных субъектах Российской Федерации»
В статье, подготовленной О.Р. Спыгиной, рассматривается система принципов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Данная тема представляет вполне обоснованный научный и практический интерес, сохраняет актуальность и является перспективной для исследования.
Автор излагает свой взгляд по данному вопросу, представляя обзор положений законодательства субъектов Российской Федерации. При этом акцент делается на опыте субъектов Российской Федерации, образованных в результате процесса объединения. Избранный автором подход позволяет осветить современные тенденции в законодательной регламентации принципов административно-территориального устройства на региональном уровне, учитывающие позиции, сформировавшиеся к этому моменту в отечественной юридической науке.
Вопрос, которому посвящена представленная статья, имеет теоретическое и практическое значение: принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации не только определяют внутреннюю территориальную организацию субъекта Российской Федерации, но и предопределяют в итоге подходы к организации публичной власти в соответствующем регионе. Таким образом, исследования на данную тему могут быть востребованы в процессе совершенствования региональной системы управления и развития системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Заместитель министра социального развития и труда Камчатского края, кандидат юридических наук Меркулов Евгений Сергеевич
