CC BY
381
Государственные закупки
Удк 339.13.025
рынок государственных закупок
как действенный инструмент государственного регулирования экономики страны
А. М. КОВАЛЕВ, аспирант кафедры менеджмента и маркетинга Е-mail: kovalev@uro. ispu. ru Ивановский государственный энергетический университет им. В. И. Ленина
В статье рассмотрено понятие «рынок государственных закупок». Отмечено значение данного рынка для экономики государства. Методом моделирования определены возможности повышения эффективности закупок путем корректировки системных и внесистемных влияний, сформулированы требования к развитию системы государственного заказа с точки зрения повышения эффективности.
Ключевые слова: рынок государственных закупок, государственный заказ, эффективность, моделирование.
Рынок государственных закупок является серьезным инструментом государственного регулирования экономики страны, занимая важное место в экономике государства.
Этот рынок - фактически обособленный сегмент товарного рынка, который в свою очередь считается важнейшим среди рынков - самым крупным по объему и самым массовым по количеству участников. Товарный рынок во многом определяет развитие других рынков, в том числе финансового и рынка рабочей силы.
Крупнейшим покупателем на товарном рынке выступает государство. Государственные потреб-
ности составляют около 20 % произведенной промышленной продукции в стране в целом. Проблема их обоснованного и эффективного удовлетворения остро встала в процессе перехода от плановой к рыночной экономике в начале 1990-х гг. Принятые в 1992-2005 гг. нормативные акты имели своей целью организовать выделенный рынок государственного заказа. Однако в силу отсутствия системного подхода в решении данного вопроса проблема осталась нерешенной. И только в 2005 г. появился первый системообразующий нормативный акт - Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» [2]. Этим нормативным актом фактически была сформирована система государственного заказа, в рамках которой и функционирует соответствующий ей рынок.
Существует множество определений рынка. Собрав воедино разные подходы к определению сущности рынка с точки зрения экономической теории, рынок можно рассматривать как совокупность экономических отношений, основанных на взаимном согласии между субъектами рынка по поводу перехода прав собственности на товары или возможность получения услуг. Переход прав
собственности обычно происходит в форме эквивалентного обмена на деньги (торговля) или другие товары (бартер). При свободном доступе на рынок как производителей, так и потребителей обмен происходит в условиях конкуренции [4]. Рынок государственных закупок имеет свою специфику, для отражения которой введем определение указанного рынка.
Рынок государственных закупок - это совокупность экономических отношений и управляющих воздействий между субъектами рынка, основанных на взаимном согласии между этими субъектами по поводу перехода прав собственности на товары или возможность получения услуг, выполнения работ, которое происходит в форме эквивалентного обмена на деньги в условиях конкуренции. Параметры эквивалентности устанавливаются в ходе проведения установленных законодательством закупочных процедур. В качестве субъектов выступают:
- государство;
- заказчики;
- поставщики.
Следует отметить, что рынок государственных закупок не является свободным:
- он жестко регламентирован законодательными нормативными актами;
- лимитирован бюджетным обеспечением в рамках текущего финансового года;
- находится под постоянным контролем соответствующих органов - Федеральной антимонопольной службы, Прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ и др.
Ограничения затрагивают все стороны существования рынка:
- общий объем финансовых средств;
- процедуры осуществления обменных операций;
- допуск участников к обменным операциям и др.
Это связано с тем, что одной из наиболее заинтересованных сторон процесса государственных закупок всегда было и остается государство. Как уже упоминалось, государство является одним из ключевых игроков на рынке государственных закупок.
В современном обществе существует мнение, что государственные бюджетные средства - это некое абстрактное понятие, механизм образования которых рядовому обывателю не всегда ясен. Однако у некоторых граждан возникает непреодолимое желание быть причастным к их расходованию.
К сожалению, эффективность подобного «расходования» в расчет принимается редко. Следует понимать, что государственные бюджетные средства - это средства налогоплательщиков. Они аккумулируются в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ, муниципальных бюджетах.
Именно поэтому использование средств налогоплательщиков, выделяемых на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд, должно быть максимально эффективным и происходить в интересах каждого члена общества. Более того, каждый налогоплательщик должен иметь возможность осуществлять контроль (непосредственно или через представительные органы государственного управления и местного самоуправления) за расходованием этих средств.
Таким образом, одной из ключевых характеристик, описывающих результат сделки, должна являться эффективность закупки. В эффективности закупки заинтересовано каждое звено триумвирата «государство-заказчик-поставщик». Но каждое звено заинтересовано по-своему. Рассмотрим различия в их заинтересованности.
Определение эффективности государственных закупок с позиций только одного из участников не представляется правильным. Именно при грамотном взаимодействии участников и возникает само понятие «эффективность закупок». Заказчик (и в меньшей степени государство) формирует спрос, поставщики - конкурентное предложение и, как следствие - снижение цены. Спрос формирует именно заказчик. Государство же выступает в большей степени в роли гаранта финансового обеспечения спроса на рынке государственных закупок.
Определим цели всех трех участников рынка.
Цель заказчика - эффективная закупка.
Цель поставщика - эффективная поставка.
Цель государства применительно к рынку государственных закупок - понятие сложное, проявляющееся через реализацию функций государства. Осуществление эффективной закупки так или иначе затрагивает реализацию практически всех основных функций государства:
- правовой;
- экономической;
- политической;
- социальной;
- организаторской;
- образовательной;
- культурной;
- экологической [3].
Однако из соображений целесообразности упростим понятие «цели государства», опустив несомненные влияния рынка государственных закупок на реализацию некоторых функций государства. Остановимся только на экономической функции и в некоторой степени организаторско-правовой функции. Таким образом, можно считать, что в контексте рассматриваемого вопроса цель государства -эффективное освоение бюджетных средств.
Цели всех трех участников имеют определяющую характеристику - эффективность.
Определим, что же такое эффективность применительно к каждому из участников рынка государственного заказа.
1. Для заказчика эффективные закупки - это закупки требуемых заказчику товаров/работ/услуг за наиболее низкую цену в запланированный временной промежуток.
2. Для поставщика эффективные поставки - это поставки имеющихся у поставщика товаров/работ/ услуг за наиболее высокую цену при минимальных сопутствующих издержках.
3. Для государства эффективное освоение бюджетных средств (применительно к реализации экономической функции государства) - это закупки требуемых заказчикам товаров/работ/услуг в пределах бюджетного года при получении максимальной экономии денежных средств.
Итак, позиции государства и заказчика схожи. Это логично, учитывая то, что фактически «заказ» осуществляется ими совместно. Разница в нюансах. Для государства в приоритетном порядке важен именно размер экономии бюджетных средств. Распределение бюджетных средств и полученной экономии между заказчиками фактически является высшим, стратегическим уровнем управления (государственного регулирования) на рынке государственных закупок. Соответствие же закупки потребностям заказчика для государства вторично, так как представляет собой более низкий, «тактический» уровень управления. Фактически же ответственность за грамотное тактическое управление лежит на заказчиках.
Важно отметить, что любой участник рынка государственных закупок в конечном счете является его «регулятором», оказывая на рынок управляющее воздействие разной степени силы.
Таким образом, приходим к выводу, что и государство, и непосредственный заказчик заинтересованы в эффективном освоении средств бюджета. Причем для заказчика на первое место выходит соответствие приобретаемого товара/работы/услуги своим потребностям (релевантность).
Поставщик же на первое место выводит необходимость реализации товара/работы/услуги в той предметной нише, в которой он функционирует. При этом подход к формированию цены на указанные товары/работы/услуги может сильно дифференцироваться в зависимости от текущей ситуации и конкретного предмета поставки. Иными словами, естественное желание максимизировать прибыль за счет установления высоких цен для рынка государственного заказа зачастую не работает. Ведь предложение нередко существенно превышает спрос. Поэтому грамотные поставщики при наличии средних невысоких цен в условиях государственного заказа стараются минимизировать сопутствующие издержки.
Для наглядности представим схематично взаимодействие государства, поставщиков и заказчиков (рис. 1).
рис. 1. Взаимодействие участников рынка государственных закупок
Заказчик, государство и поставщик на схеме для наглядности представлены отдельно от блока «рынок государственных закупок». Однако не стоит забывать, что они являются не сторонними наблюдателями, а сами этот рынок формируют и являются ключевыми его компонентами - игроками.
Результат функционирования рынка - эффективная закупка. Каким же образом можно максимизировать эффективность закупки?
Для этого следует скорректировать тактические или стратегические управляющие воздействия или процесс взаимодействия между участниками рынка. Улучшение любого из названных процессов приведет к изменению эффективности закупки. Рассмотрим схему, отображенную на рис. 1, более подробно.
1. Государство осуществляет стратегическое воздействие на рынок по трем направлениям:
1) формирует нормативно-правовую базу функционирования рынка и осуществляет контроль за ее исполнением (С1);
2) определяет общий объем рынка (распределяет лимиты бюджетных обязательств) (С2);
3) формирует требования к поставщикам товаров, работ, услуг для государственных нужд (то есть фактически производит отбор поставщиков) (С3).
2. Заказчик осуществляет тактическое воздействие на рынок, формируя спрос (71).
3. Поставщик осуществляет тактическое воздействие на рынок, формируя предложение (72).
4. Все участники рынка так или иначе взаимодействуют между собой, наиболее явно можно выделить две взаимосвязи:
1) государство активно взаимодействует с заказчиками в вопросах доведения лимитов бюджетных средств и реагирует на возникшую экономию
(51);
2) поставщики активно взаимодействуют с заказчиками, собственно, осуществляя процесс обмена (52).
Приведенная схема взаимодействия государства, поставщиков и заказчиков позволяет утверждать, что система государственного заказа - это ярко выраженная открытая информационная система [1], имеющая:
- объект управления;
- управляющий объект (субъект);
- управляющие воздействия;
- входные исходные данные;
- конечную цель (результат).
Данная информационная система обладает значительной долей неопределенности. Для ее снижения непрерывно совершенствуется правовое поле и алгоритмы взаимодействия участников закупочного процесса. Кроме того, некоторая сложность полученной системы заключается в неоднозначности определения участников закупочного процесса в качестве объекта либо субъекта. Любой из трех участников рынка государственных закупок в определенное время становится либо управляющим субъектом, либо объектом управления.
Открытость системы государственных закупок, если рассматривать ее в качестве информационной системы, заключается в том, что, несмотря на наличие четкой структуры и алгоритмов функционирования, она подвержена внешним слабопрогнозируемым влияниям мировых и прочих внесистемных трендов. Это связано с тем, что государство в свою очередь также можно рассматривать на разных уровнях деятельности. Проиллюстрируем открытость государственных закупок в виде схемы, приняв систему государственного заказа, приведенную в рис. 1, за отдельный блок - информационную систему государственного заказа (рис. 2).
Государство в качестве участника системы государственного заказа (см. рис. 1) представлено на тактическом уровне деятельности. Под государством на этом уровне понимаются министерства, ведомства, финансовые и контролирующие органы и др., которые так или иначе оказывают влияние на рынок государственных закупок.
На стратегическом уровне деятельности (см. рис. 2) государство представлено как субъект международного права и участник международных отношений. На этом стратегическом уровне государство формирует бюджет, нужды государственного заказа в котором - лишь одни из множества нужд. При изменении международной обстановки (возникновении влияния Вм) распределение финансовых потоков между этими нуждами может существенно изменяться, искусственно увеличивая или уменьшая объем рынка государственных закупок путем изменения объема обеспечивающих его функционирование финансовых средств (7).
Кроме того, даже при сохранении финансирования системы государственных закупок на неизменном уровне на конечный результат ее функционирования и, как следствие - на его эффективность могут оказывать непосредственное влияние изменения, происходящие на мировых рынках,
Рис. 2. Схема влияния внесистемных факторов на систему государственного заказа
так как рынок государственных закупок при всех своих особенностях, подвержен также и влиянию мировых трендов (Вмт).
Система государственного заказа как информационная система подвержена также и иным однозначно негативным влияниям. И, если коррупция в настоящее время - неизбежная системная проблема, то преступность в целом - внесистемная (применительно к государственному заказу) проблема, которая оказывает непрогнозируемое влияние (Впв) прежде всего на функционирование поставщиков и заказчиков.
Таким образом, система государственного заказа, обладая всеми признаками информационной системы, определенно является также открытой системой, подверженной внешним воздействиям, несмотря на жесткое государственное регулирование.
Любая современная и актуальная информационная система должна иметь возможность совершенствования и обладать способностью реагировать (подстраиваться) на изменение текущей ситуации. Система же государственного заказа - важный элемент в системе государственного регулирования экономики страны. Основываясь на этих утверждениях, сформулируем требования к развитию сис-
темы государственного заказа с точки зрения повышения эффективности.
1. Любое изменение системы государственного заказа должно вести к увеличению транспарентности системы -одного из основных принципов прокъюре-мента. Любой участник процесса закупки должен иметь возможность ознакомиться с любой интересующей его информацией касательно торгов на всех этапах: от установления условий их проведения до объявления победителей. При модернизации любого элемента системы государственного заказа это правило не должно нарушаться. Транспарентность (прозрачность, гласность) - один из наиболее эффективных способов борьбы с коррупцией.
2. Любое изменение системы государственного заказа должно быть тщательно смоделировано в условиях внутрисистемных взаимосвязей. Модернизация отдельных аспектов правового поля государственного заказа не может приводить к появлению «нестыковок» законодательства. При внесении изменений в столь сложную и при этом открытую систему необходимо производить доскональный анализ возможных эффектов и рисков. Принятие поспешных, «сырых» решений зачастую способно обнулить планируемый эффект от их введения.
3. Ни одно изменение системы государственного заказа не должно вести к снижению контроля государства за рынком государственных закупок. Как уже упоминалось, рынок государственных закупок жестко регламентирован, что позволяет осуществлять мониторинг расходования бюджетных средств, не допуская их нецелевого или нерационального использования. Ослабление государственного контроля неизбежно приведет к резкому росту коррупции и снижению социально-экономического эффекта от расходования бюджетных средств.
При планировании внесения изменений в систему государственного заказа любое подобное изменение должно проходить проверку на соответствие изложенным требованиям. Это позволит сохранить государственный заказ в виде высокоэффективного инструмента регулирования экономических и социальных процессов страны.
В условиях экономического кризиса государственный заказ зачастую является едва ли не единственным источником доходов для различных компаний, позволяющим сохранить рабочие места, обеспечить социальные гарантии, а, следовательно -сохранить общую стабильность ситуации в стране. И любые новаторские воздействия на систему госу-
дарственного заказа в подобной ситуации необходимо особенно тщательно взвешивать, просчитывать и обосновывать.
Список литературы
1. Когаловский М. Р. Перспективные технологии информационных систем. М.: ДМК Пресс. 2003.
2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
3. Теория государства и права / под ред. А. С. Пи-голкина. М. : Городец. 2003.
4. Экономическая теория / под ред. И. П. Николаевой М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2002.
