CC BY
134
МИРОВАЯ ПОЛИТИКА
РУАНДА ПОСЛЕ ГЕНОЦИДА: ФОРМАЛЬНЫЕ И НЕФОРМАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ В ПРЕОДОЛЕНИИ «ЛОВУШЕК РАЗВИТИЯ»
Е.С. Глазова
Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России. 119454, Россия, Москва, пр.Вернадского, 76.
Устойчивое воспроизведение кризисов, или постоянное попадание развивающихся стран в так называемые «ловушки развития», представляет собой одну из актуальных мировых проблем. В качестве объяснительной гипотезы можно предложить зависимость от предыдущей траектории развития, вытекающую из антагонистического характера отношений формальных и неформальных институтов общества. Такую гипотезу иллюстрирует случай Руанды, которая, несмотря на широкомасштабную иностранную помощь в 1960-х - начале 1990-х гг., не смогла устранить общественно-политические противоречия, нарастание которых привело к геноциду 1994 г. Однако после 2000 г. страна демонстрирует восходящую динамику, особенно в области эффективности управления и контроля над коррупцией. Эти успехи предопределялись двумя факторами: во-первых, институциональным вакуумом в результате разрушения конкурентных правил и практик эпохи президента Хабьяримана, и, во-вторых, эффективным руководством, выразившимся в сознательной опоре правящей элиты на неформальные практики для преодоления кризиса. Был сделан выбор в пользу формализации автохтонных практик, включения в легальное правовое поле традиционных или возрождённых в иной форме (и наполненных зачастую другим содержанием) институтов, а также создания новых норм. Таким образом, Руанда - это пример успешного институционального реформирования.
Ключевые слова: ловушки развития, Руанда, иностранная помощь, Всемирный банк, западные доноры, институциональные изменения, формальные и неформальные институты, традиционные нормы и практики.
После распада колониальной системы в 1950-х - 1960-х гг. проблема развития приобрела особую актуальность. В тот период под развитием в духе плана Маршалла стали понимать экономический рост, выраженный в объёме валового внутреннего продукта (ВВП). В качестве основных инструментов преодоления отсталости рассматривались финансовая помощь и экспертное содействие. Реальность, как известно, оказалась намного менее радужной, чем это представлялось апологетам развития, в первую очередь Всемирному банку и национальным агентствам, вовлечённым в реализацию программ иностранной помощи. В течение десятилетий они с удовлетворением отмечали рост экономических показателей в странах-реципиентах, игнорируя нарастание общественно-политических противоречий.
В связи с этим вопрос об эффективности внешней помощи оказался в фокусе научных и политических дебатов. Ряд исследователей продолжают настаивать на эффективности массивных финансовых вливаний в экономику отсталых стран [14], другие указывают на нецелесообразность такой меры, указывая на невозможность абсорбции внешней помощи традиционными институтами развивающихся стран (в т.ч. африканских) [3]. Некоторые теоретики, например, А. Эскобар, поставили под сомнение само понятие «развитие», определив его как способ обеспечения мирового господства западных стран. По мнению Эско-бара, «борьба с отсталостью» стала легитимным основанием вмешательства в дела развивающихся стран мира, или новой формой колониализма [4].
Проблемы освоения иностранной помощи можно проиллюстрировать на примере Руанды -небольшого восточноафриканского государства с населением около 12 млн человек, бывшего немецкого, а затем бельгийского протектората. После обретения независимости в 1962 г. направления и задачи развития этой страны определялись представителями одной из основных этносоциальных групп - хуту, захватившей власть после долгого периода господства другой группы - тутси. Период с 1960-х и до начала 1990-х гг. был отмечен крайней нестабильностью и постоянными конфликтами. Тутси подвергались всевозможным формам дискриминации вплоть до этнических чисток. Апогеем противоречий стал геноцид 1994 г., когда было уничтожено около миллиона человек.
Однако иностранные доноры игнорировали нараставшую внутриполитическую и социальную напряжённость и заявляли об успешной реализации проекта содействия развитию. Особо эффективной помощь была в период правления генерала Ж. Хабьяриманы (1973-1994), установившего жёсткий режим в обществе. В частности, президент (и одновременно глава правительства) объявил вне закона существо-
вавшие политические партии и создал свою -Национальное революционное движение за развитие, членом которого был обязан стать каждый руандиец [13, р. 76-77].
В то же время страна действительно демонстрировала положительную динамику в экономике, что выражалось в росте ВВП, расширении сектора услуг и доступа к продовольствию и др. (см. табл. 1).
Таблица 1.
Экономические показатели развития Руанды
Индикатор Период Рост (в %)
ВВП на душу населения 1965-1988 1,5
Промышленность 1980-1988 3,6
Услуги 1980-1988 3,4
Сельское хозяйство 1980-1988 0,3
Производство энергии 1980-1988 5,5
Валовые внутренние инвестиции 1980-1988 7,4
Экспорт 1960-1980 7,4
Источник: [16, 18].
Улучшение экономических показателей стало возможным благодаря тому, что в 1960-1980-х гг. Руанда была одним из ключевых объектов приложения средств западных финансовых структур. Помощь развитию намного превосходила частные инвестиции и поступления от экспорта вместе взятые [15, р. 40].
По данным ОЭСР, официальная помощь развитию в среднем оценивалась в 11,4% от ВВП Руанды, что выше средних показателей по наименее развитым странам. В дальнейшем объём помощи продолжал расти: в среднем от 45 долл. на человека в 1980-х до 80 долл. и более в начале 1990-х гг. [10, р. 189].
В стране работало огромное количество иностранных экспертов. По некоторым подсчётам, в Руанде была самая высокая плотность иностранных экспертов на кв. км по сравнению с другими странами Африки. В частности, в 1988 г. в стране насчитывался 881 консультант [6, р. 161]. По данным Министерства иностранных дел и международного сотрудничества Руанды, в 1990 г. в различных правительственных службах работали 210 волонтёров и 453 эксперта [15, р. 42]. Кроме того, иностранные сотрудники были заняты в различных неправительственных организациях, многие сотни специалистов работали по заданиям агентств развития.
Согласно данным Всемирного банка, в 1982-1987 гг. иностранная помощь покрывала более 70% государственных расходов, и эти массированные финансовые вливания позволили государству обеспечивать положительный внешнеторговый баланс [17].
Эксперты оптимистически оценивали перспективы страны. Например, Р. Форд, в течение многих лет работавший в Руанде, писал, что она
Мировая политика
представляет собой образец «хорошего правления» (good governance) и редкий для Африки пример национального единства [5, p. 12].
Швейцарская организация помощи развитию по итогам трёх десятилетий сотрудничества признала христианскую Руанду стабильным государством, «африканской Швейцарией», правительство которой не тратит общественные фонды на «дворцы и кадиллаки». [12].
Таким образом, налицо глубокое противоречие между официальными оценками «успешного развития» и последовавшим молниеносным коллапсом. В связи с этим возникают закономерные вопросы: что привело к провалу западного «благотворительного» проекта в эпоху правления Ж. Хабьяриманы и благодаря чему иностранная помощь стала стимулировать развитие после 1994 г.
Значительным объяснительным потенциалом обладает, по нашему мнению, гипотеза, согласно которой постоянное воспроизведение кризисов обусловлено антагонизмом формальных и неформальных институтов общества. Соответственно, комплементация и/или аккомодация друг к другу нормативных систем позволяет найти выход из замкнутого круга. Мы исходим из того, что особую остроту кризис принимает там, где «национальная общность не сложилась, а государственные институты слабы или дисфункциональны» [2, с. 21].
Постконфликтная Руанда - одна из немногих африканских стран, где удалось соединить традиционные и современные механизмы регулирования, т.е. создать систему комплементарных формальных и неформальных институтов, прежде всего, в сфере правового регулирования. После геноцида был создан Международный уголовный трибунал по Руанде. Первый судебный процесс начался в январе 1997 г., а к декабрю 2011 г. трибунал завершил судебное разбирательство по делам 80 из 92 обвиняемых. Однако предъявление обвинений отдельным официальным лицам не могло решить проблем, связанных с восстановлением справедливости на местах. В дополнение к трибуналу правительство создало суды по геноциду. Несмотря на увеличение числа квалифицированных юристов и рост эффективности работы судов (в год проводилось до 2500 судебных процессов), проблема отправления правосудия сохраняла свою остроту: переполненость тюрем. В 2001 г. руандийское правительство признало, что для вынесения приговоров 100 тыс. узников в уголовных судах потребуется 200 лет Поэтому для снижения нагрузки на государственную юридическую систему правительство предложило использовать неформальный институт гачача (публичный общинный суд). В начале 2001 г. руандийский парламент принял закон, в котором регламентировались основы деятельности этого института. В том же году все 9000 общин для работы судьями выбрали по 19 иньянгаму-гайос («честных людей»).
Отправление правосудия существенно раз-тличается в зависимости от рассматриваемых дел и социальных норм общин. В этом смысле гачача представляет собой динамичный институт, адаптируемый под местные нормы, нужды и верования. Смысл «народного правосудия» состоит также в том, что оно обеспечивает социальную реинтеграцию признавших свою вину (самое распространённое наказание - работа в пользу общины). В июне 2012 г. работа судов гачача была официально завершена. Выступая на церемонии в столице Кигали, президент П. Кагаме отметил, что гачача сыграли значительную роль в постконфликтом урегулировании [7]. Через эти суды прошли более миллиона обвиняемых в геноциде, из них 65% получили наказание.
Координирующую роль в постконфликтном урегулировании сыграла Комиссия по национальному единству и примирению (КНЕП). Для выстраивания новой системы правосудия она успешно формализовала традиционные институты ингандо, абунзи, абакангурамбага, убудехе.
Ингандо (от руандийского kuganda) - собрание членов общин для обмена мнениями по вопросам войны и мира. В доколониальный период посредством ингандо король мобилизовал население при наступлении различных бедствий (войны, природные катастрофы). В постгеноцидный период ингандо сначала был введён в армии, где быстро прижился, а потом был формально адаптирован для решения различных проблем с участием общин. Сегодня он институционализирован в форме собраний с участием представителей разных социальных групп. В первые годы основной акцент делался на проблеме беженцев и демобилизованных солдат, позже - на проблеме среднего и высшего образования. В 2002 г. к обсуждениям подключили незарегистрированных торговцев, инвалидов и др.
Ингандо действуют на всей территории страны. На расширенные сессии длительностью от 3 до 5 месяцев собираются до 300-400 человек. Сессии структурированы вокруг пяти основных тем: современные проблемы; история Руанды; политические и социально-экономические вопросы Руанды и Африки; права и обязанности; лидерство. Ежегодно в инданго участвуют около 3 тыс. человек [9, р. 48].
Согласно п. 4 ст. 159 Конституции, в стране был введён институт абунзи, или посреднических комитетов. В случае конфликта члены общины могут обращаться в суд только в том случае, если посреднический комитет не в состоянии разрешить дело. Комитет состоит из 12 представителей общины, которые своими сородичами признаны честными людьми, ценятся как грамотные посредники и переговорщики. КНЕП использует этот институт как часть программы по мирному строительству; она обучает членов комитетов на различных курсах по урегулированию конфликтов, оказывает техническую поддержку. По всей стране действует более 800 абунзи.
Создание абакангурамбага стало «инновационной стратегией» администрации П. Кагаме. Абакангурамбага представляет собой институт «мирных волонтёров», выбираемых из членов общин. Они привлекаются к мирному строительству, оказывают помощь общинам в решении основных проблем жизнедеятельности и участвуют в урегулировании конфликтов, не входящих в сферу компетенции абунзи. По всей стране насчитываются около 720 абакангурамбага. Они добровольно работают на КНЕП, снабжающую их различными обучающими и техническими материалами. КНЕП планирует создать как можно больше подобных комитетов, которые призваны стать частью локальной миротворческой сети [9, р. 48].
Убудехе используется как инструмент, стимулирующий общины к более активному участию в обеспечении своего благосостояния. В доколониальные времена так называли взаимопомощь в ходе сельскохозяйственных работ, например, при уборке урожая. Сегодня убудехе используется официальными институтами, включая КНЕП и министерство местного самоуправления, чтобы поощрять общины самостоятельно разрабатывать планы развития и налаживать диалог с официальными структурами.
Другим институтом мирного строительства стали созданные на базе общин ассоциации перемирия. Это образования, в рамках которых члены общины помогают друг другу в решении ежедневных насущных вопросов [9, р. 48]. Хотя не все они оформлены документально, имеются сообщения о по крайней мере 135 ассоциациях в стране.
Устойчивость положительной динамики общественного развития за последние 15 лет даёт основание говорить об успешности проведённых реформ .
Правительство Руанды считает, что страна сможет реализовать ряд Целей тысячелетия уже в 2015 г. Так, количество детей, посещающих школу, за 2010-2011 гг. выросло с 86,6% в 20052006 гг. до 91,7%. Доступ к чистой питьевой воде в 2010-2011 гг. был у 74,2% населения. Отмечается прогресс в области охраны материнства и детства: количество родов, принимаемых квалифицированным персоналом увеличилось с 39% в 2005 г. до 69% в 2010 г., следовательно, сократилась материнская смертность. Использование контрацепции выросло с 10% в 2000 г. до 45% в 2010-2011 гг., что позволило ограничить рост населения. В области охраны детского здоровья количество вакцинированных в возрасте 12-23 лет выросло с 75% в 2005 г. до 90% в 2010 г. Смертность среди детей в возрасте до 5 лет снизилась со 152 в 2005 г. до 76 в 2010 г. на 1000 новорождённых. По состоянию на 2012 г. Руанда выполнила предписания ООН в области достижения Целей тысячелетия на 96% [8].
Руанда принадлежит к группе стран с низким уровнем развития, однако статистические данные свидетельствуют о росте благополучия
граждан, что позволяет говорить о постепенном преодолении «ловушек развития». На это же указывают данные различных международных индексов, фиксирующих эффективность формальных институтов, например, рейтинг Всемирного банка «Качество государственного управления» (Worldwide Governance Indicators). В 2013 г. качество государственного управления в Руанде оценивалось следующим образом (в процентилях, для сравнения приведены соответствующие данные за 1996 г.) [19].
- учёт мнения населения и подотчётность государственных органов - 14,7 (6,3);
- политическая стабильность и отсутствие насилия - 43,6 (3,8);
- эффективность работы правительства -55,5 (11,2);
- качество законодательства - 53,1 (7,4);
- верховенство закона - 50,7 (2,4);
- сдерживание коррупции - 72,2 (20,0).
Международные организации, постоянно
обвиняющие П. Кагаме в авторитаризме и нарушении прав человека, тем не менее, признают приверженность правительства задачам развития и успех реформ. Экономист и политический эксперт П. Кольер назвал успехи государства феноменом быстрого экономического роста, значительного сокращения бедности и уменьшения неравенства, особенно подчёркивая тот факт, что Руанда не имеет выхода к морю, обладает ограниченными земельными ресурсами в условиях высокой плотности населения (максимальная плотность населения на территории южнее Сахары) [11].
Благоприятный эффект иностранного финансирования в постгеноцидный период вряд ли может быть интерпретирован особым характером донорской помощи. Более обоснованным представляется вывод о том, что состоятельность государства зависит от его способности «проникать в общество», т.е. налаживать систему регулирующих институтов, обеспечивать безопасность граждан, повышать их благосостояние [1, с. 205].
В условиях укрепления государства успех реформирования в Руанде был предопределён двумя факторами:
- институциональным вакуумом, возникшим после разрушения практик эпохи Хабья-риманы (как официальных, внедрённых в том числе в ходе реформ, проводившихся по настоянию МВФ и Всемирного Банка, так и неофициальных - институтов кровнородственных связей и патрон-клиентских отношений);
- эффективным руководством, выразившимся в сознательной опоре правящей элиты на неформальные практики для достижения политической стабильности и консолидации общества.
Тактика реформирования включала формализацию автохтонных практик, перевод в легальное правовое поле традиционных институтов, а также создание новых правовых норм.
■ Мировая политика
Список литературы
1. Асимметрия мировой системы суверенитета: зоны проблемной государственности / под ред. М.В. Ильина, И.В. Кудряшовой. - М.: МГИМО-Университет, 2011. - 248 с.
2. «Господин кризис, как вас теперь называть?» Круглый стол // Полис. Политические исследования. М., 2009. №3. С.9-33.
3. Easterly W. The White Man's Burden: Why the West's Efforts toAid the Rest Have Done So Little. New York: Penguin, 2006. 436 p.
4. Escobar A. Encountering Development: The Making and Unmaking of the Third World. Princeton: Princeton University Press, 1995. 290 p.
5. Ford R. E. The Rwanda Tragedy: A Personal Reflection //Hunger Notes. Providence: Brown University, World Hunger Program Special Issue, 1996. Vol.22, N 1.P.12-14.
6. Hanssen A. Le désenchantement de la coopération: Enquête au pays des mille coopérants. Paris: L'Harmattan, 1989. 73 p.
7. Kagame P. Speech at the Official Closing of Gacaca Courts [электронный ресурс]. Mode of access: http:// www.paulkagame.com/index.php/speeches/691-speech-by-he-paul-kagame-president-of-the-republic-of-rwanda-at-the-official-closing-of-gacaca-courts (дата обращения: 22.08.2014).
8. The Millennium Development Goals 2013 [электронный ресурс]. Mode of access: http://www.un.org/ millenniumgoals/pdf/report (датаобращения: 7.06.2014).
9. Nantulya P. African Nation-Building and Reconciliation: Lessons from Rwanda // Conflict Trends. 2006. Issue 1 [электронный ресурс]. Mode of access: http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Detail/?id-= 104239&lng=en (датаобращения: 17.08.2014).
10. OECD DAC principles for the evaluation of development assistance. OECD 1991 [электронный ресурс]. Mode of access: http://www.oecd.org/development/evaluation/(датаобращения: 24.09.2014).
11. The pain of Suspension. Will Rwanda's Widely Praised Development Plans Now Be Stymied // Economist. 12.01.2013 [электронный ресурс]. Mode of access: http://www.economist.com/news/middle-east-and-africa/ (дата обращения: 12.06.2014).
12. Perrenoud M. Switzerland's Relationship with Africa during Decolonisation and the Beginnings of Development Cooperation // Dossier: Africa: 50 years of independence [электронный ресурс]. Mode of access: https://poldev.revues.org/140#ftn13(дата обращения: 10.08.2014).
13. Prunier D. The Rwanda Crisis, History of a Genocide. New York: Columbia University Press 1995. 389 p.
14. Sachs J. D. The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time. New York: Penguin, 2005. 369 p.
15. Uvin P. Aiding Violence: The Development Enterprise in Rwanda. West Hartford: Kumarian Press, 1998. 273 p.
16. World Bank. 1991. Rwanda - First Education Sector Project. Washington, DC, World Bank [электронный ресурс]. Mode of access:http://documents.worldbank.org/curated/en/ (дата обращения: 18.09.2015).
17. World Bank, Trends in Development Economies, 1991 [электронный ресурс]. Mode of access: http:// documents.worldbank.org/curated/en/ (дата обращения: 11.08.2015).
18. World development report 1995: Workers in an integrating world. World Bank [электронный ресурс]. Mode of access: http://econ.worldbank.org/external/default/main?pagePK= (дата обращения: 18.09.2015).
19. Worldwide governance indicators. Rwanda [электронный ресурс]. Mode of access: http://data.worldbank. org/country/rwanda (дата обращения: 6.08.2015).
Об авторе
Екатерина Сергеевна Глазова - соискатель кафедры сравнительной политологии МГИМО МИД России,
атташе посольства России в Польше. E-mail: [email protected].
RWANDA AFTER THE GENOCIDE: FORMAL AND INFORMAL INSTITUTIONS IN OVERCOMING DEVELOPMENT TRAPS
E.S. Glazova
Moscow State Institute of International Relations (University), 76 Prospect Vernadskogo, Moscow, 119454, Russia
Abstract: Permanent self-reproduction of crises or getting into so called development traps in underdeveloped countries constitutes one of the most significant world problems. An explanatory hypothesisis that antagonistic relationship between formal and informal institutions makes it impossible to overcome path dependence.
The problem is illustrated by the case of Rwanda, which, despite the large-scale foreign aid in the 1960s-early 1990s, failed to resolve the growing socio-political contradictions that eventually led to the 1994 genocide. However, since the 2000s Rwanda has been demonstrating an upward trend especially in governance and control of corruption. In the author's view, success in the post-genocidal period was determined by two factors: first, by the institutional vacuum created by the collapse of competitive rules and practices of the President Habyarimana era; second, by the effective leadership shown by the ruling elite support of informal practices to overcome the crisis. Between the possible reform options the choice was made in favor of formalization of autochthonous practices, introduction of traditional or restored (filled with a new meaning) institutions into the legal sphere, and creation of new rules. Rwanda is therefore an example of successful institutional transformation.
Key words: development traps, Rwanda, foreign aid, World Bank, western donors, institutional changes, formal and informal institutions, traditional norms and practices.
References
1. Il'in M.V., Kudryashova I.V. Asimmetriya mirovoj sistemy suvereniteta: zony problemnoj gosudarstvennosti [Asymmetry of the world sovereignty system: zones of troubled stateness]. Moscow: MGIMO-University, 2011. 248p. (In Russian).
2. «Gospodin krizis, kak vas teper' nazyvat'?» ["Mr. Crisis, what is your name now?]". Polis. Politicheskie issle-dovaniya. 2009. №3P. 9-33.(In Russian).
3. Easterly W. The White Man's Burden: Why the West's Efforts to Aid the Rest Have Done So Little. New York: Penguin, 2006. 436 p.
4. Escobar A. Encountering Development: The Making and Unmaking of the Third World. Princeton: Princeton University Press, 1995. 290 p.
5. FordR. E. TheRwandaTragedy: APersonalReflection //Hunger Notes. Providence: Brown University, World Hunger Program Special Issue, 1996. Vol.22, N 1.P.12-14.
6. Hanssen A. Le désenchantement de la coopération: Enquête au pays des mille coopérants. Paris: L'Harmattan, 1989. 73 p.
7. Kagame P. Speech at the Official Closing of Gacaca Courts. Mode of access: http://www.paulkagame.com/ index.php/speeches/691-speech-by-he-paul-kagame-president-of-the-republic-of-rwanda-at-the-official-closing-of-gacaca-courts (accessed: 22.08.2014).
8. The Millennium Development Goals 2013. Mode of access: http://www.un.org/millenniumgoals/pdf/ report(accessed: 7.06.2014).
9. Nantulya P. African Nation-Building and Reconciliation: Lessons from Rwanda // Conflict Trends. 2006. Issue 1.Modeofaccess:http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Detail/?id=104239&lng=en (accessed: 17.08.2014).
10. OECD DAC principles for the evaluation of development assistance. OECD 1991. Modeofaccess: http://www. oecd.org/development/evaluation/(accessed: 24.09.2014).
11. The pain of Suspension. Will Rwanda's Widely Praised Development Plans Now Be Stymied // Economist. 12.01.2013. Modeofaccess: http://www.economist.com/news/middle-east-and-africa/(accessed: 12.06.2014).
12. Perrenoud M. Switzerland's Relationship with Africa during Decolonisation and the Beginnings of Development Cooperation // Dossier: Africa: 50 years of independence. Mode of access: https://poldev.revues. org/140#ftn13(accessed: 10.08.2014).
13. Prunier D. The Rwanda Crisis, History of a Genocide. New York: Columbia University Press 1995. 389 p.
14. Sachs J. D. The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time. New York: Penguin, 2005. 369 p.
15. Uvin P. Aiding Violence: The Development Enterprise in Rwanda. West Hartford: Kumarian Press, 1998. 273 p.
16. World Bank. 1991. Rwanda - First Education Sector Project. Washington, DC, World Bank. Mode of access: http://documents.worldbank.org/curated/en/(accessed: 18.09.2015).
17. World Bank, Trends in Development Economies, 1991. Mode of access: http://documents.worldbank.org/ curated/en/(accessed: 11.08.2015).
18. World development report 1995: Workers in an integrating world. WorldBank. Mode of access: http://econ. worldbank.org/external/default/main?pagePK=(accessed: 18.09.2015).
19. Worldwide governance indicators. Rwanda. Mode of access: http://data.worldbank.org/country/rwanda (accessed: 6.08.2015).
About the author
Ekaterina S. Glazova - PhD candidate, Department of Comparative Politics of MGIMO University, Attache of the Embassy of Russia in Poland. E-mail: [email protected].
