CC BY
267
научные основы противодействия коррупции
Ротация государственных гражданских служащих в контексте преодоления коррупции
ЛОМАКИНА Любовь Александровна, старший научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, кандидат юридических наук
Развитие российской правовой системы, сближение национального законодательства с европейским правом позволяют России как государству — участнику Конвенцию ООН против коррупции (далее — Конвенция)1 в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы проводить эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности (п. 1 ст. 5 Конвенции).
В Конвенции предусмотрена обязанность каждого ее участника стремиться в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других не-избираемых публичных должностных лиц, какие: основываются на принципах эффективности и про-
1 Принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Ратифицирована Российской Федерацией. См. Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ.
зрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности; включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях (п. 1 ст. 7 Конвенции).
Каждое государство-участник должно стремиться в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов (п. 4 ст. 7 Конвенции).
Развитие российской правовой системы, сближение национального законодательства с европейским правом позволяют расширять возможности граждан осуществлять свое конституционное право на равный доступ к государственной, муниципальной службе в единстве с правом на участие в управлении государственными и общественными делами более полно и непосредственно. В Российской Федерации, только создавая законодательные основы регулирования равного доступа граждан к государственной, муниципальной службе, можно более интенсивно продвигаться по пути к правовому государству, т. е. к основанной на законе политической самоорганизации гражданского общества. Без правильно поставленной государственной, муниципальной службы не может быть добропорядочной жизни, да и само поня-
тие гражданской свободы теряет смысл2.
В современных условиях повышение эффективности государственной службы является одним из государственных приоритетов, а ее реформирование — это не единовременная акция, это постоянная кропотливая работа, направленная на совершенствование всей системы государственной службы, которая осуществляется в рамках реализации антикоррупционных мероприятий, на что указано в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы (2009— 2013 годы)»3 (далее — Федеральная программа).
Следует отметить, что важную роль при этом играют кадровые технологии, направленные на развитие кадрового потенциала, квалификации, предотвращение коррупционных практик, поэтому при формировании кадрового состава государственной гражданской службы его основу должны составлять специалисты, способные в современных условиях использовать эффективные методы работы и технологии государственного управления.
Одним из таких механизмов, оказывающим влияние на развитие кадрового потенциала, является ротация государственных гражданских служащих.
В соответствии с п. 14 Федеральной программы ротация кадров направлена на создание системы мотивации карьерного роста государственных служащих как важного условия прохождения государственной службы и внедрения в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных (служебных) обязанностей
2 См.: Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию. М., 1991. С. 47.
3 Утверждена Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261.
должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему классного чина или при поощрении.
Таким образом, целью ротации государственных гражданских служащих является повышение эффективности государственной гражданской службы, развитие профессионального уровня служащих и укрепление государственности, противодействие коррупции, стимулирование антикоррупционного поведения управленцев и, как следствие, создание на этой основе целостной системы государственной службы.
Понятие «ротация» произошло от латинского слова «rotatio» — кругообразное движение, вращение4. Ротация — чередование, смена, поочередное пребывание в какой-либо должности5; поочередное пребывание в какой-либо должности, обновление состава какого-либо органа6.
В современном русском языке оно используется в различных значениях, в том числе как ротация кадров: это процедура перемещения работника на новое рабочее место либо на новую должность в целях ознакомления с различными производственными задачами органа управления, в результате которой работник должен приобрести определенные знания, навыки и умения по новой должности или на новом рабочем месте7, что в итоге способствует повышению эффективности антикоррупционных практик.
Внедрение в практику механизма ротации государственных служащих является одной из первооче-
4 См.: Словарь иностранных слов. М., 1996. С. 438.
5 См.: Современный толковый словарь русского языка Ефремовой. URL: http:// www.efremova.info.
6 См.: Захаренко Е. Н, Комарова Л. Н, Нечаева И. В. Новый словарь иностранных слов. М., 2003. С. 584.
7 См.: Словари и энциклопедии на Академике. URL: http://dic.academic.ru.
редных мер реализации Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы8.
В результате планомерно проведенной ротации гражданских служащих должны выполняться следующие задачи.
1. Развитие профессионального уровня государственных служащих:
овладение новыми навыками и умениями многогранной деятельности органа власти, необходимыми для успешного выполнения поставленных перед органом задач, устранения проблем, связанных с устареванием знаний у специалистов высокой квалификации;
обеспечение равных возможностей для эффективного использования кадров в сфере государственного управления, их профессионального и служебного роста;
создание предпосылок к взаимозаменяемости руководителей и специалистов по направлениям профессиональной служебной деятельности, что позволит повысить эффективность и гибкость системы гражданской службы.
2. Противодействие коррупции, стимулирование антикоррупционного поведения государственных служащих.
Ротация как антикоррупционный механизм предполагает формирование кадрового состава специалистов, которые подбираются по их деловым качествам на основе горизонтального перемещения, разрушения коррупционных сетей, что будет содействовать повышению профессионализма и оздоровлению морального климата в организации.
В целях правового обеспечения функционирования института ротации государственных служащих принят Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера-
8 Утвержден Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297.
ции в связи с введением ротации на государственной гражданской службе». В соответствии с названным Законом ст. 11 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» была дополнена положениями, согласно которым ротация государственных служащих обеспечивает формирование кадрового состава государственной службы, а особенности, порядок ее проведения и перечень должностей, по которым предусматривается ротация государственных служащих, определяются федеральными законами о видах государственной службы.
Наиболее регламентированным видом государственной службы сегодня является государственная гражданская служба Российской Федерации (далее — гражданская служба), порядок и условия прохождения которой установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ).
В части 2 ст. 60 этого Закона определены приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы, среди которых особое место отводится ротации — перемещению гражданских служащих в системе государственной службы.
В целях введения в практику механизма ротации и его реализации на гражданской службе, а также установления понятийного аппарата законодатель дополнил Закон № 79-ФЗ ст. 601, детализирующей положения о ротации гражданских служащих. Ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе (ч. 1 ст. 601 Закона № 79-ФЗ).
В названной статье детально регламентируется механизм ротации:
сроки и порядок ее проведения, право гражданского служащего отказаться от замещения должности в порядке ротации при наличии причин, препятствующих ее замещению, и обязанность представителя нанимателя в данном случае предложить иную должность гражданской службы и другие дополнительные гарантии и компенсации государственным гражданским служащим.
Следует отметить, что перечень должностей федеральной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих, утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром. Перечень содержит должности гражданской службы категории «руководители» в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Ротация федеральных гражданских служащих, замещающих иные должности федеральной гражданской службы, включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, проводится в соответствии с утвержденными Президентом РФ перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, или утвержденными Правительством РФ перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (ч. 2 ст. 601 Закона № 79-ФЗ).
План проведения ротации федеральных гражданских служащих утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром (ч. 3 ст. 601 Закона № 79-ФЗ).
Назначение федеральных гражданских служащих в порядке ротации на должность гражданской службы в другой государственный орган проводится по согласованным решениям руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по согласованию с федеральными министрами (ч. 4 ст. 601 Закона № 79-ФЗ). При этом следует обратить внимание, что методика согласования планов ротации между различными органами власти не разработана, как и не определена на законодательном уровне процедура согласования на перевод и принятие на работу в порядке перевода из одного органа государственной власти в другой в порядке ротации. Применение положений ст. 28 Закона № 79-ФЗ в существующей редакции не отражает возможность перевода на иную должность гражданской службы в порядке ротации. Поэтому его ч. 1 ст. 28 следует дополнить положением о переводе в порядке ротации.
Часть 5 ст. 601 Закона № 79-ФЗ предусматривает, что ротация гражданских служащих проводится в пределах одной группы должностей гражданской службы, по которым установлены должностные оклады в размерах не ниже размеров должностных окладов по ранее заме-
щаемым должностям гражданской службы, с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданских служащих.
Следовательно, под ротацией гражданских служащих понимается институт перевода гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую, как в рамках одного государственного органа, так и в другой государственный орган.
Законодатель не допускает возможность перевода гражданского служащего на низшую должность в порядке ротации, при этом возлагает обязанность учитывать уровень квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданских служащих.
Однако законом не определен порядок учета таких оценочных понятий, как уровень квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданских служащих, а отсутствие единого подхода к определению уровня профессиональной подготовки и мотивации личностного развития в значительной степени осложняет процесс выдвижения лиц, рекомендуемых для включения в резерв, что может привести к конфликту интересов. Для того чтобы указанные оценочные понятия правильно учитывались при планировании ротации, необходим единый подход к их определению, и решать эти вопросы следует коллегиально (комиссионно), оформляя действия с помощью протокола в присутствии гражданского служащего, что должно найти отражение в норме права.
Таким образом, ротация подразумевает плановое «горизонтальное» перемещение гражданского служащего в пределах одной группы должностей гражданской службы.
Перемещать служащих по «горизонтали» необходимо вследствие того, что длительное пребывание в одной должности снижает трудовую мотивацию, сотрудник ограничивает кругозор рамками одного участка, привыкает к недостаткам, перестает обогащать свою деятельность новыми методами и формами работы. Смена мест дает возможность сравнить ситуации, быстрее адаптироваться к новым условиям и позволяет снизить уровень антикоррупционных практик.
В статье 601 Закона № 79-ФЗ законодатель не в полной мере учел требования вышеназванной Федеральной программы, согласно которой у гражданского служащего, участвующего в программе ротации, имеются определенные преимущества в карьерном росте (п. 13). На наш взгляд, для решения этой проблемы в законодательном порядке необходимо предусмотреть норму о том, что после успешного прохождения ротации гражданский служащий включается в план резерва на выдвижение.
Ротация гражданских служащих и кадровый резерв — эта два приоритетных направления формирования кадрового состава гражданской службы, они должны быть четко взаимосвязаны.
Вместе с тем анализ нормативной правовой базы, регламентирующей проведение ротации государственных гражданских служащих, свидетельствует о необходимости дальнейшего законодательного урегулирования этого процесса, но во взаимосвязи с формированием резерва лиц для замещения руководящих должностей в органах государственной власти и управления, касающейся реализации механизма кадровой работы в части формирования и управления резервом управленческих кадров на любом уровне государственного управления.
Указание в ч. 6 ст. 601 Закона № 79-ФЗ как на минимальный срок замещения должности по граждан-
ской службе в порядке ротации — три года, так и на максимальный срок — до пяти лет создает предпосылки для повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции.
Три года — это оптимальный срок пребывания служащего в должности, в течение которого служащий успевает освоить обязанности по службе и выработать новые методы работы с учетом полученного опыта. В то же время такой срок не снижает служебно-должностную мотивацию гражданского служащего. Установление срока пребывания в занимаемой должности не менее трех лет не создает предпосылки для избавления от «неугодных» работников путем ротации, а также для коррупции должностных лиц, принимающих решение о включении служащего в план ротации. Именно борьба с коррупцией является ключевым моментом самой идеи ротации9.
В настоящее время сформировалась позиция, согласно которой оптимальный период для занятия одной должности руководителем составляет пять лет, для специалиста — три — пять лет10. Однако следует отметить, что нельзя устанавливать общий срок для всех, даже однородных, должностей. В каждом конкретном случае следует учитывать все обстоятельства, влияющие на период занятия работником должности.
Установление срока ротации от трех лет не всегда может быть обоснованным, поэтому необходимо в законодательном порядке предусмотреть возможность сокращения указанного срока до двух лет при взаимном согласии сторон служебного
9 См: Интервью директора Департамента государственной службы В. Козбанен-ко журналу «Кадровое дело». URL: http:// minzdravsoc.ru/laboral/public-service/6.
10 См., например: Шидов А. Х, Хапов А. Б. Ротация кадров как элемент системы управления деловой карьерой. URL: http:// www.unitcon.ru/articles/view_int_article. php?id=74.
контракта, при наличии производственной необходимости и согласия служащего на перевод в порядке ротации на другую должность, а также закрепить понятия «плановая ротация» и «внеплановая ротация», определив основания и условия проведения последней.
Назначение гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы в порядке ротации должно быть произведено в день, следующий за днем прекращения срочного служебного контракта и освобождения от замещаемой должности гражданской службы. Предупреждение гражданского служащего об истечении срока действия служебного контракта осуществляется представителем нанимателя за три месяца до назначения гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке ротации (ч. 7 ст. 601 Закона № 79-ФЗ).
Следовательно, для правильного проведения ротации важно учитывать то, что в соответствии со ст. 28 Закона № 79-ФЗ перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, установленных данным Законом, в том же государственном органе, либо перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе, либо перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается с письменного согласия гражданского служащего.
Не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом.
Включение гражданского служащего в план по ротации кадров должно найти отражение и в служебном контракте.
Регламентируя процесс ротации, законодатель предоставил гражданскому служащему такую гарантию, как возможность отказаться от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации по следующим причинам:
наличие заболевания, в связи с которым замещение должности гражданской службы в порядке ротации противопоказано по состоянию здоровья гражданского служащего в соответствии с медицинским заключением;
невозможность проживания членов семьи гражданского служащего (супруга, супруги, несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, родителей, лиц, находящихся на иждивении гражданского служащего и проживающих совместно с ним) в местности, куда гражданский служащий назначается в порядке ротации, в соответствии с заключением федерального учреждения медико-социальной экспертизы или медицинским заключением (ч. 8 ст. 601 Закона № 79-ФЗ).
В случае отказа от предложенной для замещения должности гражданской службы в порядке ротации по причинам, указанным в ч. 8 ст. 601 Закона № 79-ФЗ, гражданскому служащему не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта в письменной форме должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданского служащего. В случае отказа от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в том же или другом государственном органе либо непредоставления ему иной должно-
сти гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы, и служебный контракт прекращается в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона № 79-ФЗ (ч. 9 ст. 601 указанного Закона). При этом законодатель не оговаривает обстоятельства, при которых служащему представитель нанимателя может не предложить другую работу (например, отсутствие вакансий по группе должностей или при наличии вакансий, но по состоянию здоровья служащего он не может выполнять работу по вакантной должности).
Перечень должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта РФ, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта РФ утверждаются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (ч. 10. ст. 601 Закона № 79-ФЗ).
На основе анализа законодательства о ротации гражданских служащих можно сделать вывод, что система ротации гражданских служащих — это метод формально-номенклатурного прохождения ключевых должностей специалистами различных уровней, выявления их способностей к тому или иному виду деятельности, конечная цель которого — ускорение служебно-про-фессионального роста11. Система направлена на более динамичное плановое обновление руководителей, способствует движению резерва кадров на выдвижение и, главное, оптимизации антикоррупционных практик.
В заключение отметим, что правильно проведенная ротация приводит к тому, что:
1) повышается эффективность использования кадрового состава госу-
11 См.: Управление персоналом: словарь-справочник. URL: http://psyfactor.org/ регеопа!/регеопа116-03.Ыт.
дарственной гражданской службы, создаются условия для служебного и профессионального роста гражданских служащих, обеспечения равных возможностей для развития служебной карьеры;
2) поддерживается благоприятный возрастной баланс в органах исполнительной власти, разрабатываются программы работы с перспективными молодыми специалистами;
3) специалистами вырабатываются необходимые или смежные профессиональные навыки без дорогостоящих тренинговых программ, что особенно актуально в ситуации экономического кризиса. В процессе вхождения в должность гражданский служащий получает новые знания, что поддерживает его желание развиваться и позволяет легко принимать изменения;
4) гражданский служащий видит перспективы профессионального развития и карьерного роста. Проработав длительное время в одной должности, у него появляется желание сменить род деятельности, получить новые знания и навыки на другом месте, что нацеливает на подготовку специалистов-универсалов и в итоге — на подготовку руководящих кадров;
5) гражданские служащие осваивают смежные профессии и могут заменять друг друга на период болезней и отпусков или при увеличении объема работ на конкретном участке;
6) гражданские служащие, поработав со своими коллегами из других подразделений, лучше воспринимают их профессиональную оценку при выполнении поставленных задач. Это приводит к принятию решений на основе экспертного мнения
и снижает количество действий, совершаемых вследствие внутренних договоренностей, в силу привычки или из-за влияния других деструктивных факторов;
7) снижается уровень коррупции в органах власти и управления, а значит, повышается эффективность гражданской службы в целом.
Ротация государственных служащих является необходимым элементом развития и совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации. Следовательно, ротация кадров гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов.
Библиографический список
Захаренко Е. Н., Комарова Л. Н., Нечаева И. В. Новый словарь иностранных слов. М., 2003.
Интервью директора Департамента государственной службы В. Козбаненко журналу «Кадровое дело». URL: http://minzdravsoc. ru/laboral/public-service/6.
Словари и энциклопедии на Академике. URL: http://dic.academic.ru.
Словарь иностранных слов. М., 1996.
Современный толковый словарь русского языка Ефремовой. URL: http://www. efremova.info.
Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию. М., 1991.
Управление персоналом: словарь-справочник. URL: http://psyfactor.org/personal/ personal16-03.htm.
Шидов А. Х., Хапов А. Б. Ротация кадров как элемент системы управления деловой карьерой. URL: http://www.unitcon.ru/ articles/view_int_article.php?id=74.
