Российскобелорусские отношения: теперь вместе порознь Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

РОССИЙСКО-БЕЛОРУССКИЕ ОТНОШЕНИЯ: ТЕПЕРЬ ВМЕСТЕ ПОРОЗНЬ

Валерия Костюгова, Анатолий Паньковский

Резюме

Включение Беларуси в программу ЕС «Восточное партнёрство» явилось одним из определяющих факторов развития российско-белорусских отношений. Хотя официальные представители ЕС открыто и прямо не увязывали вопрос включения Беларуси в программу ВП с вопросом признания самопровозглашённых грузинских автономий - Абхазии и Южной Осетии, - белорусское руководство воздержалось от поддержки Москвы в этом вопросе.

Однако Беларусь поддержала Россию в другом важном для неё вопросе -реанимации Таможенного союза. Однако ускоренное рассмотрение и утверждение пакета документов не принесли Беларуси на протяжении года ожидаемых дивидендов в сфере нефтегазотранспортного сотрудничества, но сняли проблемы с поставками белорусской продукции на российский рынок. Отношения в газотранспортной сфере складывались в логике долгосрочных контрактов, заключённых на рубеже 2006-2007 гг. и поступательно приближались к формату взаимодействия России с другими странами региона в этом вопросе.

Наиболее плодотворным оказалось сотрудничество в оборонной сфере, но и здесь Беларуси не удалось добиться союзных преференций и пришлось удовлетвориться неопределёнными обещаниями в обмен на участие в оборонной интеграционной инициативе Москвы - Коллективных силах оперативного реагирования ОДКБ.

Тенденции:

• заметное снижение эффективности традиционных для белорусского руководства рычагов воздействия на Москву по группе чувствительных для страны вопросов;

• форсирование Беларусью отношений с ЕС, которые с переменным успехом используются для воздействия на восточного союзника;

• прогрессирующее развязывание восточного и западного направлений во внешней политике Беларуси;

• безальтернативность сотрудничества в сфере обороны.

Контуры взаимодействия

В 2009 г. определяющими для белорусско-российских отношений выступали следующие факторы. Во-первых, включение

Беларуси в программу ЕС «Восточное партнёрство». Этот внешнеполитический сюжет перекликался с вопросом признания официальным Минском Абхазии и Южной Осетии (на чём настаивала Москва). Во-вторых, трансформация рамочных условий «длинного» переговорного процесса по торговле энергоресурсами, которые задавались следующими позициями: (а) четырёхлетний контракт по газу истекает в 2010 г.;

(б) действие контракта по поставкам нефти истёк в 2009 г.;

(в) нарастающая неопределённость в связи с завершением длинных энергоконтрактов (разумеется, на фоне экономического кризиса, лишь усугубляющего неопределённость), которая может быть минимизирована — во всяком случае, теоретически — «компенсаторной» перспективой Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана.

В аналитических целях перечисленные факторы могут быть упорядочены следующим образом.

1. Процесс суверенизации постсоветских стран (демонтажа имперского комплекса), в институциональном отношении выражающийся в формировании относительно автономных структур суверенитета (начиная от «внешних» систем коммуникаций и заканчивая государственными институтами), а в эмоционально-политическом — в поиске «своего пути», — идёт не без задержек и смещений.

2. Мировой экономический кризис очевидным образом притормаживает этот процесс: тривиальный дефицит финансовых ресурсов не позволяет обеспечить «размах» в требуемом отношении. Так, например, Россия продлила сроки ввода в действие новых инфраструктурных проектов (в частности, это касается проектов по транспортировке энергоресурсов), и это обстоятельство сигнализирует о необходимости реверса в отношениях с транзитными странами, «замыкающими» Россию в материковых пределах.

3. Этот реверс, в строгом смысле, не предполагает отката к предыдущему уровню отношений. Иными словами, происходит не полное восстановление предшествующих интеграционных форм, но их специфическая трансформация. Так, например, Таможенный союз (ТС) является проектом, призванным заместить отчасти ЕврАзЭС, на базе которого создавался, отчасти — Союзное государство, на данный момент практически полностью демонтированное, за исключением

формальной составляющей (управляющих органов и нормативной базы) и идеологического шлейфа.

4. Сложная рекомбинация исходных объединительных интенций и проектов производит острые коллизии: белорусское руководство, привычно балансировавшее между Западом и Востоком, на сей раз действительно стоит перед выбором — не только своей небольшой цивилизационной ниши, но также и выгод/издержек присоединения. Выбор отягчается предельно короткими горизонтами предвидения: выгоды и издержки решительно невозможно оценить, поскольку Таможенный союз и «Восточное партнёрство» — это не столько программы, сколько контуры возможных программ.

2009 год официальный Минск завершил в ситуации высокой неопределённости и высоких рисков инвестирования.

Признание непризнанных vs. «Восточное партнёрство»

Российско-грузинский военный конфликт побудил мировое сообщество к переоценке роли России на постсоветском пространстве. События августа 2008 г. показали, что Россия не в силах выступать гарантом безопасности этого пространства, в регионе ощущается дефицит «мягкой силы». Во многом под воздействием этого «открытия» 23 февраля 2009 г. Европейский союз принял решение включить Беларусь в программу «Восточное партнёрство» (ВП) вместе с Азербайджаном, Арменией, Грузией, Молдовой и Украиной. Эти страны, с другой стороны, благосклонно восприняли перспективу участия в ВП. И хотя официальные представители ЕС открыто и прямо не увязывали вопрос включения Беларуси в программу ВП с вопросом признания самопровозглашённых грузинских автономий — Абхазии и Южной Осетии (ЮО)1, — белорусское руководство воздержалось от поддержки Москвы в этом вопросе.

1 См., напр., высказывание Жозе Мануэля Пинту Тейшейра: «Вопрос о признании либо непризнании двух кавказских республик не являются частью нашего диалога с Беларусью. Белорусские власти и общество должны сами решать этот вопрос»: http://telegraf.by/in_belarus/ 33235.html.

Официальные просьбы руководства ЮО и Абхазии о признании республик в качестве независимых государств в Беларуси без внимания не оставили. Однако миссию рассмотрения этого щекотливого вопроса Александр Лукашенко возложил на парламент. Впрочем, ни на весенней, ни на осенней сессиях Палаты представителей Национального собрания РБ не нашлось времени для его рассмотрения.

Трижды в течение года белорусские делегации совершали навигации в непризнанные республики для изучения ситуации: 12 мая — во главе с руководителем администрации президента Владимиром Макеем, 31 мая и 17 — 20 ноября — в виде парламентских делегаций. Эти поездки не способствовали принятию положительного решения о признании ЮО и Абхазии, но не помешали использовать этот вопрос в торгах с Москвой по чувствительным для Беларуси проблемам. К примеру, 22 июля, после неудачного для белорусской стороны заседания Союзного правительства, МИД Беларуси «настоятельно рекомендовал» белорусам учитывать положения грузинского законодательства при планировании поездок в Абхазию и Южную Осетию.2

Российская пресса ответила шквалом обвинений в предательстве.3 Высокопоставленный аноним из администрации российского президента рассказал прессе о грядущем возмездии со стороны Москвы за своеволие союзника (не дадут кредит, заставят платить за газ, закроют внутренний рынок и т.д.). Некоторые российские комментаторы перешли к перечню более острых угроз: не приняв условия России, Лукашенко потерпит крах — его сместят внутри страны, ему подыщут замену сами россияне, его предадут европейские партнёры и отправят в Гаагу. Подобные угрозы зачастую маскировались призывами к российскому руководству «не предавать последнего союзника», критикой действий российской власти в отношении Лукашенко, но главная их цель — создание ощущения шаткости положения белорусского президента в складывающейся ситуации.4

До конца года партнёрам по Союзному государству так и не удалось согласовать этот узко взятый внешнеполитический

См.: http://naviny.by/rubrics/politic/2009/07/24/ic_news_112_315061/

См.: http://www.izvestia.ru/politic/article3129247/

См.: http://www.regnum.ru/news/1170588.html.

вектор. Предостережения и угрозы, которые разнообразили медийное пространство, не создали достаточно серьёзной системы стимулов/антистимулов на фоне сотрудничества Беларуси с МВФ и Всемирным банком, которые во многом компенсировали отрицательное торговое сальдо (точнее сказать, экспортные потери Беларуси на российском рынке) и обозначили манящие перспективы разнообразных обменов с ЕС.

По состоянию на конец года, Абхазия и Южная Осетия всё ещё оставались предметом торга, но уже в начале 2010 г. ценность этой карты сильно снизилась. Её весьма трудно вновь полноценно вести в игру, и легко предположить, что белорусская сторона будет «затирать» вопрос признания непризнанных республик просто по инерции, увеличивая общее количество подобных «затёртых» вопросов и проектов (или отыгранных карт) — Конституционный акт, единая валюта и т. д.

Ретроспективы Таможенного союза

Важнейший пункт союзной повестки — условия поставок конечной продукции. В частности, белорусской продукции на российский рынок. Разумеется, проблема симметрии в торговых отношениях также хронически поднимается, но для российской стороны условия поставок на белорусский рынок — скорее аргумент в торгово-политических спорах, нежели стратегическая установка. В отличие от белорусско — российский рынок действительно большой, действительно ключевой, действительно незаменимый.

Итак, тема условий поставок на протяжении 2009 г. (наряду со вступлением Беларуси в ВП и проблемой признания ЮО и Абхазии) генерировала шумные скандалы, взаимные обвинения и угрозы. На состоявшемся 30 января заседании Совета министров Союзного государства России и Беларуси Владимир Путин увязал возможность сохранения преференций для белорусской продукции на российском рынке и её включение в «правительственный заказ» (бюджетные закупки, лизинговые программы и т. д.) с созданием совместных холдингов. По принципу: нет холдингов — нет преференций и vice versa.

Сюжет получил развитие во время серии встреч в верхах 19 марта и 21 марта. По информации газеты КоммерсантЪ,

Дмитрий Медведев в весьма откровенной манере поставил вопрос о приватизации белорусских молокоперерабатываю-щих предприятий.5 Совместная рабочая группа подготовила списки соответствующих предприятий. Белорусы, впрочем, подошли к вопросу с традиционной основательностью (как и в случае с признанием ЮО и Абхазии), и уже к концу весны российская сторона начала терять терпение, а 6 июня ввела запрет на ввоз молочной продукции. «Молочная война» была недолгой, но драматически выразительной — в чём-то она напомнила газовый конфликт 2004 г.

Определённым образом эта война вдохнула жизнь в российский интеграционный проект Таможенного союза. Убедительная демонстрация перспектив белорусской промышленности в случае возведения заборов на белорусско-российской границе побудила Александра Лукашенко квалифицировать принятое 9 июня на встрече глав МИД стран СНГ решение об одновременном вступлении в ВТО стран Таможенного союза (России, Беларуси и Казахстана) как «прорыв».

Логика российской стороны не совсем прозрачна, но в принципе постижима. С одной стороны, Россия сохраняет преференциальный режим для ряда стран СНГ, и Беларуси это касается в первую очередь. Последняя пользуется не только относительно недорогими энергоресурсами и кредитами, но также располагает почти неограниченным доступом на российский рынок. С другой стороны, Россия интерпретирует вступление Беларуси в ВП как прямое предложение: пользуйтесь, евробизнесмены, российским рынком как нашим собственным, — и такая интерпретация имеет под собой весомые основания.

Российское промышленное лобби активизируется немедленно: одно дело — «Савушкин продукт», другое дело — поляки или голландцы под аналогичной маркой. Таможенный союз проективно оформляется как вполне закономерное завершение «молочной войны» (и ряда обострений по другим товарным группам — в основном, пищевой промышленности и сельхозтехники). Ключевая идея ТС — введение единых импортных тарифов и общий таможенный учёт. Белорусская

См.: Александр Лукашенко упал в цене // КоммерсантЪ. 2009. 20 марта. №49(4104): http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1140552

сторона вынуждена лицемерно приветствовать этот проект по простой причине: утрата российского рынка — синоним фиаско для белорусской промышленности.

Четвёртого сентября российские пограничники ознакомились с организацией работы в пунктах пропуска на западных границах Беларуси; 27 ноября в Минске в рамках саммита ЕврАзЭС президенты России, Беларуси и Казахстана утвердили учредительные документы Таможенного союза. Так впервые на постсоветском пространстве создано объединение, в котором предполагается функционирование наднационального органа — Комиссии таможенного союза. Четвёртого декабря белорусские депутаты ратифицировали в Палате представителей Национального собрания все 13 законопроектов о международных договорах, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС. В документы вошли соглашение об условиях и механизме применения квот в Таможенном союзе, законопроект «О ратификации протокола о предоставлении тарифных льгот» и др. Пятого января 2010 г. Александр Лукашенко утвердил пакет документов по созданию Таможенного союза.

Газ и нефть

На фоне страстей, развернувшихся вокруг «кавказского узла», «Восточного партнёрства» и условий торговли, отношения в сфере нефтегазового сотрудничества складывались довольно мирно. Снижение конфликтности в этой сфере запрограммировано ещё на рубеже 2006 — 2007 гг. подписанием долгосрочных контрактов, регулирующих рамочные отношения в этой сфере до конца 2009 г. по нефти и до конца 2010 г. — по газу. Белорусской стороне удалось даже добиться сокращения «поправочного» коэффициента, предусмотренного газовым контрактом, на 2009 г. — с 0.8 до 0.7 (как в 2008 г.).

Впрочем, «Газпрому» оказалось несложно пойти на эту уступку, поскольку фактическая цена оплаты, которую «Газпром» выставлял белорусской стороне по итогам каждого квартала, совпадала с прогнозируемой: I кв. — USD 210 за тыс. м3, II кв. — 158, III кв. — 115, IV кв. — USD 122 за тыс. м3. Впрочем, поправочный коэффициент не имеет особого значения в ситуации, когда российский газовый монополист про-

сто называет конечную цену. И всё. Условно говоря, проще продать товар за USD 200, на ценнике которого начертана «старая цена» — USD 300. Можно ли при этом придираться к скидкам?

Ещё одна уступка, которой белорусская сторона добилась от российской, — по режиму оплаты российского газа — далась труднее. Если в 2008 г. Беларусь оплачивала газ ежеквартально по фактической цене, то в 2009 г., в результате настойчивого лоббинга, — по среднегодовой цене USD 150 за 1 000 м3. То есть в начале года Беларусь недоплачивала за газ, в конце — переплачивала. Настойчивая просьба белорусской стороны связывалась с ощутимым дефицитом финансовых ресурсов в начале года.

Что касается взаимоотношений в нефтяном сегменте, то здесь дела обстояли ещё тише. Фактически можно говорить о том, что белорусская сторона никак не смогла повлиять на политику российского правительства в этом вопросе, хотя и не прилагала к этому сколь-нибудь значительных усилий. Ряд экспертов прогнозировали, что в начале 2010 г. «нефтяной вопрос» даст о себе знать в предельно острой форме, и, следовательно, его следует решать заблаговременно. Однако дело было пущено на самотёк.

В начале 2009 г. Россия устами своего посла А. Сурикова и вице-премьера правительства И. Сечина предлагала создание белорусско-российского нефтяного холдинга на базе белорусского участка нефтепровода «Дружба», НПЗ, предприятий нефтехимии и российских нефтедобывающих компаний. Посол Суриков при этом обещал: «Ускорение или замедление строительства (БТС-2. — Прим. авт.) будет зависеть от переговоров о совместных действиях вплоть до оформления холдинга добывающих, транспортных и перерабатывающих предприятий на стыке России и Беларуси»6.

Белорусская сторона к предложению России отнеслась заинтересованно: создала рабочую группу, которая весь год работала, но значимых результатов не добилась. Коротко говоря, своим отношением, своей неторопливостью и основательностью белорусская сторона фактически запрограммиро-

Цит. по: БТС-2 на старте // Белорусы и рынок. 2009. 31 мая. № 21(856): http://www.belmarket.by/ru/28/65/1971/

вала тот нефтяной узел, который вынуждена развязывать первую половину 2010 г.7 Новый год Беларусь встретила без нефтяного контракта.

Почему белорусские нефтяные генералы столь безучастно отнеслись к проблеме, которая очевидным образом назревала? По всей видимости, определённые надежды возлагались на Таможенный союз, в неясной перспективе которого рассасывались бы как-то сами собой все тромбы и закупорки. При этом не принималось в расчёт, что ТС формируется с целями сокращения потерь на транзите и от контрабанды, а вовсе не с целью поддержания белорусской социально-экономической модели на плаву. С другой стороны, в 2009 г. «нефтяной вопрос» как-то сам собой отошёл на второй план на фоне «финансового вопроса», где на равных с Россией играл другой донор — Международный валютный фонд.

Военное сотрудничество

Переговоры об интенсификации военного сотрудничества начались уже в январе 2009 г. Дмитрий Медведев позвонил Александру Лукашенко 27 января, и президенты договорились о создании российского «противовеса НАТО» — Коллективных сил оперативного реагирования (КСОР). Тридцатого января на заседании Совета министров Союзного государства подписано Соглашение, к которому Беларусь и Россия шли почти 10 лет, — о создании Единой региональной системы противовоздушной обороны (ЕРС ПВО); 3 февраля его утвердили президенты.8

Белорусская ПВО никогда не являлась самостоятельной, и её эффективное функционирование обеспечивалось координацией и сотрудничеством с российской ПВО. Фактически, обеспечивая обороноспособность белорусской армии в воздухе, российская сторона требовала закрепить положение дел юридически — подписанием соглашения о единой ПВО. Труднее всего согласованию поддавалось установление коман-

С начала января до начала апреля 2010 г. давальческая нефть всё ещё не поступала в Беларусь.

БелТА, 03.02.09, см.: http://www.belta.by/ru/news/archive?date = 03_02_2009&page = 2&id = 329307.

7

дования над белорусскими военными частями ПВО — они должны подчиняться Верховному главнокомандующему, то есть президенту. Наконец, стороны пришли к компромиссному варианту9: в мирное время белорусские части ПВО подчиняются белорусскому, в военное — российскому военному командованию.

Закрепив успех на западном направлении масштабными учениями «Запад-2009», Россия сосредоточилась на вовлечении Беларуси в другие военные объединения. Беларусь пригласили в ШОС (Шанхайская организация сотрудничества), а в октябре был подписан пакет документов о создании КСОР ОДКБ.10

Тем не менее, интенсификация военного сотрудничества с Россией в 2009 г. не привела к ускоренному перевооружению белорусской армии, как на то рассчитывали в Минске.

Вызовы 2010 года

На протяжении 2009 г. Беларусь утратила ряд рычагов воздействия на российское руководство в чувствительных для страны вопросах: нефтегазовое сотрудничество, торговля конечной продукцией, — не сумев при этом снизить свою зависимость от России в сфере энергопоставок и сбыта белорусской продукции. На стратегически важных направлениях российское руководство действовало с опережением, позволяя Беларуси одерживать утешительные тактические и информационные победы.

Возврат к прежним механизмам сотрудничества, действовавшим в рамках Союзного государства на протяжении ряда лет, то есть прямому дотированию белорусской экономики как российского региона посредством «внутренних» цен на энергоносители и предоставлению преференциального режима для сбыта белорусской продукции, не возможен, и попытки осуществления такого возврата — пустая трата сил и ресурсов.

9 Алесин А. Союзный заслон // Наше мнение. 2009. 5 февраля; см.: http:// nmnby.eu/news/express/1676.html.

10 См.: Из всех зол Лукашенко выбрал КСОР // Белорусские новости. 2009. 20 октября; http://naviny.by/rubrics/politic/2009/10/20/ ic articles 112 165041/

В 2010 г. перед белорусским руководством стоит задача найти альтернативные источники поддержания социально-экономической стабильности — прежде всего, за счёт расширения сотрудничества со странами региона и либерализации экономической политики. И если такие источники будут найдены, то появятся и новые серьёзные аргументы для усиления позиций Беларуси в спорах с Россией.