CC BY
546
УДК.342 ББК Х300(2)я
Л.Д. Буринова
РОССИЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ: ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ И ЦЕННОСТНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы развития парламентаризма в Российской Федерации. Анализируется соотношение понятий парламента и парламентаризма, обосновано ведущее положение парламента в системе государственной власти.
Ключевые слова: государство, право, власть, политика, парламентаризм, парламент, органы государственной власти.
L.D. Burinova
RUSSIAN PARLIAMENTARISM: GENERAL CONCEPT AND VALUE CHARACTERISTICS
Annotation. The article considers the issues of formation and development of parliamentarism on the level of the subjects of the Russian Federation and the state as a whole.
Keywords: state, law, power, agencies of state power, parliamentarism, parliament, political analyst, legislative power.
Среди основных институтов демократического государства, прежде всего, находятся институты, реализующие «мандат народа» на осуществление публичной власти в стране, то есть институты народного представительства. Таковы, например, институты парламентаризма, всеобщих выборов, муниципального самоуправления, а также институт главы государства - институт президентства, если президент избирается гражданами путем непосредственного голосования. Важное место в государстве занимает парламент, являющийся органом народного представительства, который обычно сосредоточивает в своих руках важную сферу государственной деятельности - законодательную деятельность. Институты государства выполняют различные функции, имеют в государстве неодинаковый удельный вес, зависящий от степени развития демократии. С.С. Алексеев объясняет, что «демократия представляет собой более широкое явление, чем государство, в состав институтов демократии входят также система многопартийности, средства свободной информации, общественное мнение» [1, С. 16]. Демократия является наиболее рациональным способом согласования различных интересов, наиболее справедливой формой государственной власти, но и эта форма нуждается в совершенствовании [2, С. 13].
Становление и развитие новой российской государственности неразрывно связано с теорией и практикой парламентаризма. Уже в начале 90-х годов отечественные правоведы осознали необходимость разработки проблем парламентского права. Дискуссионными или недостаточно разработанными являются многие вопросы парламентского права. В российской юридической литературе само понятие парламентского права не получило сколько-нибудь развернутого толкования и как бы растворилось в терминах типа «парламентские процедуры», «парламентский про-
цесс», в то время как динамика парламентаризма настойчиво свидетельствует уже не только о создании, но и о все большем развитии парламентского права. Т.Я. Ха-бриева рассматривает парламентское право как «особую систему юридических принципов и норм, регулирующих внутреннее устройство парламента и связанные с ним организационные отношения, сам процесс парламентской деятельности, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и избирательным корпусом» [3, С. 3].
Важной задачей является изучение проблем парламентаризма и парламентского права в тесной связи с теми науками и научными направлениями, которые рассматривают смежные с парламентаризмом вопросы, или те же вопросы, но под другим углом зрения. Так, необходимо использовать положения теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного права, сравнительного правоведения, а также материалов таких сложившихся научных направлений, как теории разделения властей, прав человека, федерализма, конституционного правосудия, правотворчества. Система общей теории парламентаризма и парламентского права представляется Т.Я. Хабриевой «состоящей их трех основных блоков: теоретического, институционального и динамического» [3, С. 3]. Первый блок включает общую характеристику парламентаризма, теоретическое обоснование парламентаризма как идеи, его место в системе конституционно-правовых категорий, характеристику парламентского права, исторического развития парламентаризма и его современного состояния, историю идей парламентаризма и парламентского права. Первый блок есть своеобразная общая часть теории парламентаризма и парламентского права, особенную часть, в том числе организацию и деятельность парламента, определяют два следующие блока. Институциональный (статический) блок объединяет проблематику правового статуса функций, компетенции, структуры, порядка внутренней организации палат, статуса парламентария. Этот блок находит развитие в различных аспектах деятельности парламента - динамическом блоке - и определяет порядок работы парламента, законодательный процесс, взаимоотношения с другими государственными органами, межпарламентское сотрудничество, организационно-правовое и техническое обеспечение деятельности палат. Современный российской парламентаризм начал развиваться относительно недавно - с конца 80-х - начала 90-х годов. В настоящее время в научной литературе рассматриваются принципиальные положения теорий правового демократического государства, исследуются конкретные проблемы деятельности парламента [4, С. 139, 5, С. 124, 6, С. 143]. Вопросы функционирования парламента имеют не только теоретическую, но и практическую важность, привлекают все большее внимание специалистов. Большинство отечественных исследований посвящено современным проблемам парламентской деятельности, есть работы, анализирующие парламентаризм и парламентское право зарубежных государств. В то же время эта проблематика заслуживает дальнейшего осмысления, изучения и популяризации.
Понятие парламентаризма является одним из наиболее распространенных, часто употребляемых в науке конституционного права. Многие ученые, специалисты-профессионалы, рядовые граждане неразрывно связывают парламентаризм с состоянием государственно организованного социума, при котором в основном обеспечена практическая реализация принципов свободы и демократии, с таким общественным состоянием, к которому общество должно стремиться. Вместе с тем пока не сложилось достаточно четкого, развернутого и общепринятого представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности,
и соответственно по настоящее время не сформировалась единая точка зрения относительно толкования, содержания этого понятия.
Рассмотрим различные подходы к пониманию термина «парламентаризм», применяемые в науке конституционного права. Т.Я. Хабриева отмечает, что наиболее распространено понимание парламентаризма как «особой системы организации государственной власти, структурно и функционально основанной на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка» [7, С. 6]. В одном из учебников по конституционному праву зарубежных стран предлагается похожее определение парламентаризма как «формы государственного руководства, которой присущи ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодательной и исполнительной власти, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей» [8, С. 235].
Существует и более узкое понимание парламентаризма как государственного режима, последний рассматривается как реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государства. Так, по мнению М.В. Баглая и В.А. Туманова «государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называется парламентаризмом» [9, С. 301]. А.А. Мишин считает, что парламентаризм есть «особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента» [10, С. 174]. Юридический энциклопедический словарь сообщает, что парламентаризм представляет собой систему организации и функционирования верховной государственной власти буржуазии, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента[11, С. 242]. Авторы монографии «Общая и прикладная политология» утверждают, что парламентаризм есть «система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам» [12, С. 480]. М.А. Могунова определяет парламент как «разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства» [13, С. 27]. По мнению М.А. Могуновой парламентаризм в действительности есть «не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент» [13, С. 26].
Таким образом, распространено понимание ведущего положения парламента в системе органов государственной власти как неотъемлемого свойства парламентаризма, при этом остаются неясными термины «ведущее положение», «ведущая роль». Р.М. Романов полагает, что «парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента» [14, С. 12] и выделяет в качестве одного из основных принципов парламентаризма «приоритет законодательных органов власти перед всеми остальными: исполнительными, судебными, хозяйственными и иными». По мнению И.В. Гранкина главным критерием парламентаризма, отличающим его
от любого иного вида государственного строя, является «верховенство парламента», «лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм, и, наконец, только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственном уровне» [15, С. 19].
Недостатком приведенных определений парламентаризма является то, что в них парламентаризм в значительной степени отождествляется с другими фундаментальными понятиями науки конституционного права - формой государственного правления и формой государственного режима. Очевидно, что в настоящее время в развитых и во многих развивающихся странах, имеющих не только президентскую, но и иные формы правления, мало найдется таких, где высший законодательный орган реально играет главенствующую роль в государственной системе. К таким странам не относятся, например, ни США, ни Франция, ни Англия, ни Россия, ни многие другие государства. Если следовать такой логике, то следует признать, что парламентаризма нет нигде, или почти нигде. Тем не менее, правомерно говорить и об американском, и о французском, и об английской, и о российском парламентаризме.
Ограничительное понимание парламентаризма вовсе не обязательно. В.А. Ше-ховцев определяет парламентаризм как «систему организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующуюся разделением законодательной и исполнительной функций при существенной роли парламента, парламентаризм в узком смысле отражает положение парламента в механизме разделения властей, а в широком смысле - принципы устройства парламента и все, что к нему относится» [16, С. 11]. С.А. Авакьян считает, что основные признаки парламентаризма -«представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и ряда государственных органов, выполнение задач парламентского контроля), его определенные формы, методы и стиль работы» [17, С. 26]. В таком понимании уже не идет речь о верховенстве парламента, хотя и указываются важные полномочия, возможные только в условиях демократического политического режима.
Более широкое понимание парламентаризма связывается с распространение этого понятия на характеристику всей политической системы общества. Современное государствоведение, учитывая многие новые явления и институты (развитие системы политических партий, усиление значения выборов, изменение положения депутата и возрастание его зависимости от партий, бурное развитие средств массовой информации), существенно расширяет подходы к рассмотрению конституционных проблем. Поэтому можно рассматривать парламентаризм в широком смысле и определять роль парламента в политической системе, в его взаимоотношении с обществом. В.Е.Чиркин отмечает, что в таком понимании «парламентаризм есть там, где парламент играет существенную роль в функционировании механизма политической власти» [18, С. 511].
Таким образом, парламентаризм можно понимать по-разному. Основные варианты таковы. Во-первых, в смысле верховенства парламента в системе государственных органов. В этом случае он существует только в парламентарных монархиях и республиках. Во-вторых, в смысле наличия реально действующего парламента, что возможно в условиях демократического политического режима. Парламентаризм признается и в президентских, и в полупрезидентских (дуалистических) республиках. В-третьих, в смысле наличия парламента, как независимо и самостоятельно действующего, так и ограниченного в своей деятельности. Тогда рассматриваются проблемы
парламентаризма, характерные для современной государственности, при наличии демократического или недемократического или же смешанного политического режима. И, в-четвертых, в смысле идеи коллегиального выборного представительного органа, обсуждающего и принимающего в рамках всего общества наиболее важные решения. Здесь о проблемах парламентаризма можно говорить в глобальном историческом плане - с древнейших времен до наших дней. Именно в этом смысле рассматривается история развития идей парламентаризма в России.
Анализируя исследования парламентаризма, Н.В. Онишко заключает, что наиболее распространено четыре понимания парламентаризма [19, С. 36]. Во-первых, в смысле верховенства парламента в системе государственных органов, что допускает существование парламентаризма только в парламентарных монархиях и республиках. Во-вторых, в смысле наличия реально действующего парламента, что возможно в условиях демократического политического режима, тогда парламентаризм признается и в президентских, и в полупрезидентских (дуалистических) республиках. В-третьих, в смысле наличия парламента, как независимого и самостоятельно действующего, так и ограниченного в своей деятельности.
Парламентаризм как конституционно-правовое явление опирается на ряд общих принципов - разделение властей, непосредственную и представительную демократию, правовой характер государства, обеспечивающий верховенство закона, законность - являющихся основами конституционного строя. Одновременно, парламентаризм непосредственно проявляется в определенном положении, функциях и компетенции парламента, коллегиальных, гласных процедурах работы, правовом и социальном статусе депутатов.
А.Д. Керимов заключает, что «сфера парламентского бытия по своей природе многослойна и иерархична, парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен обладает сущностями нескольких порядков» [20, С. 27]. А.Д. Керимов выделяет три основных уровня, на которых структурируется парламентаризм - на уровне самого центрального законодательного органа страны, на уровне взаимодействия парламента с другими институтами государства и, наконец, на уровне политической, правовой и, в более широком плане, на уровне общей культуры общества. Перечисленные уровни представляют собой фундаментальные блоки или звенья института парламентаризма. Чтобы эти блоки были наполнены содержанием, каждый из них должен обладать определенными признаками, отвечать определенным условиям.
Во-первых, очевидно, что без парламента нет и парламентаризма Вместе с тем ясно, что далеко не всякое учреждение, характеризуемое правящей элитой - парламентом, можно считать таковым. Парламентом в полной мере можно считать только институт, представляющий, хотя бы и формально-юридически, весь народ и, следовательно, являющийся коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм. Кроме этого, депутаты парламента должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности - обязательно на постоянной основе, т.е. быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций, обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями. Только обладая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из важнейших основополагающих звеньев парламентаризма.
Во-вторых, наличие парламентаризма неразрывно связано с существованием особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, такой системы, в которой он должным образом, не формально, а фактически действенно имеет возможность выполнять свои функции, занимая тем самым адекватное, причем вовсе не обязательно первостепенное, место в политической системе страны. Здесь речь идет в первую очередь о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства. С.А. Авакьян указывает, что «парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому, что являются органами государственной власти, и потому, что это вытекает из их представительной природы» [21, С. 30]. Среди функций парламента не только представительная и законодательная, а также функция контроля за исполнительной властью, функция формирования или участия в формировании других государственных органов и другие.
В-третьих, парламентаризм практически возможен лишь когда интеллектуальный уровень большинства власть имущих и граждан страны позволяет и тем и другим рассматривать парламентаризм как одно из важнейших достижений человечества, как явление, пусть и обладающее недостатками, но в целом бесспорно позитивное, осознавать и безусловно принимать в качестве сосредоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и, что особенно важно, основного способа ее реализации и функционирования. Только в этом случае можно быть уверенным, что парламентаризм будет принят обществом, его другими институтами, а не отторгнут как нечто чуждое и инородное [22, С. 18-20, 15].
А.Д. Керимов определяет парламентаризм как «принимаемую властью и обществом систему взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающую его адекватное положение в государственном механизме и выступающую в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии» [23, С. 29].
Более краткое, но не менее емкое по содержанию определение парламентаризма предлагает А.В. Зиновьев, раскрывающий понятие парламентаризма как «демократическую систему руководства государством и обществом, основанную на принципе разделения властей» [24, С. 45].
А.В. Зиновьев определяет пять важных признаков парламентаризма - «во-первых, наличие парламента, без которого не возможен парламентаризм, во-вторых, представительный характер парламента, призванного выражать и осуществлять волю народа, в-третьих, наделение парламента исключительным правом принимать законы, в-четвертых, демократизм формирования и деятельности парламента, в-пятых, подотчетность и подконтрольность парламента народу, как непременное условие парламентаризма» » [24, С. 46].
Считаем, что среди рассмотренных подходов к определению парламентаризма наиболее полно отражает его содержание расширенное понимание этого института. Поэтому рассматриваем приведенные выше определения А.Д. Керимова и А.В. Зиновьева как наиболее удачно и полно отражающие содержание института парламентаризма. Полагаем правильным отражать в определении парламентаризма общие принципы, на которых он основывается, такие как разделение властей, правовой характер государства, связь парламентаризма с институтами демократии.
Парламентаризм развивался в различных странах неодинаково, в зависимости от сложившихся культурно-исторических условий, политических традиций, рас-
становки политических сил, принятой формы правления и других обстоятельств. И.М. Степанов и Т.Я. Хабриева считают, что «нарастающее влияние идей и принципов парламентаризма стало преобладающей тенденцией мирового государственного строительства», что «именно парламентаризм постепенно становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования - в сочетании с ценностями, формами и методами демократии непосредственной» » [25, С. 26]. Н.В. Онишко указывает, что «в силу все большего распространения всеобщего избирательного права значение парламента как органа, представляющего все общество, повышается, в зарубежной и в отечественной литературе отмечаются обстоятельства, которые в той или иной степени ограничивают ведущее положение парламента даже в современных демократических государствах» [26, С. 38]. Это и усиление позиций исполнительной власти, которая обладает огромными полномочиями во всех областях управленческой деятельности, и фактическая монополизация политического процесса политическими партиями, появление такого феномена как партийное государство. Принятие решений перемещается в руководство политических партий, возрастает значение партийной бюрократии. Среди обстоятельств, ограничивающих роль парламента, и бурное развитие представляющих различные интересы общественных организаций, а также средств массовой информации, находясь под влиянием которых парламентарии стараются не рисковать идти наперекор общественному мнению и, таким образом, теряют самостоятельность. Помехи в деятельности парламента создает и наличие оппозиции, не всегда являющейся конструктивной, а также воздействие на парламент различных групп давления, стремящихся к принятию выгодных для определенных социальных групп законов.
Роль парламентаризма как конституционно-правового института трудно переоценить. Теория парламентаризма как составляющая часть науки конституционного права переживает в настоящее время период бурного развития, и ее основная задача - указать верные ориентиры совершенствования деятельности законодательных органов.
Список литературы
1. Алексеев С.С. Государство и право. - М., 1996. - С. 16.
2. Керимов А.Д О пороках демократии // Гражданин и право. - 2003. - №3. - С.13-28
3. Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права России в системе права //Журнал российского права. - 2002. - № 9. - С. З.
4. Авакьян С.А. Федеральное собрание - Парламент России. - М, 1999. - 139 с.
5. Байцев Ю.Н. Парламентаризм в России: Теоретико-правовые и организационные аспекты: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: - М., 1998. - 24 с.; Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Состав и структура, правовой статус, основные результаты деятельности. - М., 1999. - 143 с.
7. Автономов А.С., Витушкин В.А., Волкова Н.С. и др. Парламентское право России. /Под ред. Т.Я. Хабриевой. - М., 2003. - С.6.
8. Конституционное право зарубежных стран /Баглай М.В., Гуреев Н.П.,Даниленко В.Н. и др. - М., 1999. - С.235.
9. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. -М., 1998. - С. 301.
10. Мишин А.А. Конституционное (государственное ) право зарубежных стран. -М., 1996. - С. 174.
11. Юридический энциклопедический словарь /Под ред. А.Я Сухарева. - М.,1987. - С. 242.
12. Общая и прикладная политология / Краснов Б,И., Андреев Э.М., Анохин М.Г. и др. - М., 1997. - С.480.
13. Могунова МЛ. Скандинавский парламентаризм: Теория и практика. - М., 2001. - С. 27.
14. Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма //Социально-политический журнал. - 1998. - № 4. - 12-16.
15. Гранкин И.В. Парламент России. - М., 2001. - С.19.
16. Шеховцев В.А. Развитие российского парламентаризма. - Владивосток, 2002. - С. 11.
19. Сравнительное конституционное право /В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин, М.А. Никифорова и др. - М, 1996. - С. 511.
20. Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт //Журнал российского права. - 2003. - № 4. - С.36.
21. Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России //Гражданин и право. - 2002. - № 7,8. - С. 27.
