CC BY
96
Владимир КОЛЕСНИКОВ
Российский парламентаризм: извлекая уроки
Наличие института представительной власти в мировой и
отечественной истории всегда означало, что власть выражает отныне интересы не личности (короля, царя или другого правителя), как это было в эпоху феодального абсолютизма, а большинства народа.
Чрезвычайно важным оказалось то, что парламентаризм смог обеспечить эволюционный путь развития общества. До этого в обществе не было механизма, который приводил бы общественное устройство в соответствие с меняющимися условиями мирным путём.
Парламентаризм, обеспечивающий механизм взаимосвязи власти и общества в процессе его развития, сделал революции ненужными. Эра революций сменилась эрой эволюции. По большому счёту, есть все основания утверждать, что парламентаризм спас человечество от революционных потрясений с их неисчислимыми социально-политическими и морально-этическими последствиями для общества.
Отечественный путь становления парламентаризма никогда не был гладким и однозначным. Отличительной чертой российской политической системы во все годы существования парламента (или предпарламентских форм) было наличие не зависимой от него и обладавшей значительно большими возможностями верховной государственной власти, как правило не избираемой или избираемой на таких выборах, которые были подобием плебисцита - низшей формы народного волеизъявления.
Тем не менее можно констатировать и наличие позитивного опыта в практике отечественного парламентаризма. Так, например, уже деятельность досоветских дум содержит много полезного. В первую очередь, это опыт взаимодействия между палатами и фракциями, опыт парламентской деятельности политических партий. Безусловно, интерес для нас представляет постсоветский этап развития парламентаризма. Важнейшим результатом этого развития в России, как и в других странах, является, во-
первых, переход публичной политики в сферу профессиональной деятельности, не тождественной государственному управлению, во-вторых, формирование корпуса профессиональных политиков, то есть тех, кто, в соответствии со знаменитым определением Вебера, живет для политики и за счет политики.
Однако в современном российском политическом процессе, в функционировании парламента в первую очередь, отчетливо проявляется наличие особого исторического кода взаимодействия власти и общества.
В новейший исследованиях современных отечественных учёных сформулирован основополагающий для России начала XXI в. вывод о реконструкции «... традиционной для России политической организации» -прежде всего, концентрации и персонификации власти; определяющей роли «личных отношений, персональных и групповых неофициальных связей» в становлении и функционировании новых государственных учреждений1.
Сохраняется (и даже усиливает свои позиции) традиционная российская бюрократия с весьма размытыми представлениями о законности и границах своих прав, ориентированная на исполнительность (в ущерб квалификации) и личную преданность в качестве залога успешной карьеры. Благополучно дожили до начала нового века патронажно-клиентские отношения в политике, опирающиеся не только на прежние традиции, но и характерный тип массового сознания2.
Очевидно, что историческая инерция традиционного политического
3
развития ещё велика.
1 См., например: Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность: Исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияния на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. - М., 2000, стр. 191.
2 Розенбаум Ю.А. Какой должна быть государственная служба // Власть, 1996, № 7, стр. 55; Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. - М., 2000, ч. 2, стр. 244.
3 См.: Власть и реформы: от самодержавной к советской России. - СПб., 1996; Пивоваров Ю.С. Между казачеством и кнутом. К столетию русской конституции и русского парламента // Полис, 2006, № 2; Он же. Русская власть и публичная политика. Заметки историка о причинах неудачи демократического транзита // Полис, 2005, № 6.; Игрицкий
В русской исторической традиции, включая и особенности функционирования современного российского парламента, отчетливо выделяется ведущая роль представительного начала, но никак не законодательного, тем более властного.
Древнерусское вече, Боярская дума, затем Земский собор и царские Думы, тем более советы народных депутатов, по существу, не являлись центрами власти. В полной мере этой традиции соответствует и современный отечественный парламент.
Далеко идущие исторические последствия, в том числе и для современного российского политического процесса, имеет тот очевидный факт, что все известные отечественные формы представительной власти никогда не реализовывали учредительную функцию по отношению к политическому порядку в целом. Даже Земский собор 1613 г., имевший все потенциальные возможности для учреждения нового порядка общественного устройства, ограничился всего лишь восстановлением привычной для общества приказной системы управления и самодержавной власти. Современный российский парламент, зарождавшийся на рубеже 80-90-х гг. XX в., также не смог выступить ведущей силой в учреждении новейшего политического строя. Конституция России 1993 г. была принята фактически вне воздействия народных депутатов.
Но самое главное заключается в том, что в нашем обществе отсутствует устойчивое, укоренённое представление о ведущей роли представительного органа власти. Если попытаться сформулировать основную задачу, которую решали все отечественные собрания представителей, то она практически сводится только к совещательному, «советному» началу, не более того. Так было всегда, так фактически продолжается и в настоящее время.
Ю.И. Указ. соч.; Глебова И.Г. Образы прошлого в структуре политической культуры России. Автореф. дисс....докт. полит. наук. - М., 2007.
Законодательная, властная, контрольная, да в целом и бюджетнофинансовая функции Федерального Собрания Российской Федерации реализуются им в режиме следования в русле функционирования исполнительной власти.
Таким образом, и исторически, и практически современный российский парламент «играет» вторым темпом в реальном политическом процессе. Отсюда вытекает и адекватная оценка роли и деятельности парламента в глазах населения. На протяжении существования современной Г осударственной Думы она никогда не входила в глазах общественного мнения в число ведущих политических институтов, вызывающих одобрение граждан.
Основная функция отечественного парламента - законодательная -вызывает много вопросов относительно системности и эффективности принимаемых законов. И хотя за 14 лет новому российскому парламенту удалось в целом закрыть новое законодательное поле страны, но оно представляет собой во многом противоречивую и пеструю картину.
Поэтому пока Федеральное Собрание не станет современной, эффективной, квалифицированной системой по разработке высококачественных законов, оно не сможет занять достойное место среди ветвей российской власти.
Ещё один урок, основанный на опыте отечественного парламентаризма, касается роли политических партий. Аксиоматичным является утверждение о том, что у нас маловыразительный парламент, потому что нет настоящих политических партий. С принятием федерального закона «О политических партиях» отчётливо прослеживается устойчивое стремление со стороны исполнительной власти «поставить под контроль формирующийся партийный рынок»1.
1 См.: Соловьев А.И. Российский парламент: динамика в новейшей политической истории и перспективы развития // Парламентаризм в России и Г ермании. История и современность. - М. : РОССПЭН, 2006, стр. 287.
Суммарным итогом такой активности оказывается заметное снижение уровня и характера представленных в Государственной Думе гражданских интересов. Выборы в Думу 1У-У созывов (2003 и 2007 г.) обеспечили безоговорочное господство единственной политической силы - партии «Единая Россия», которую при всём желании нельзя назвать общенародной.
С чисто количественной точки зрения можно увидеть, к примеру, что на сегодняшний день в Государственной Думе не представлены интересы более четверти населения страны1.
Но менее важным является и обратное утверждение: у нас нет настоящих политических партий, потому что нет настоящего парламента. Партии и составленный из них парламент, лишённый права формирования исполнительной власти и влияния на деятельность правительства, не есть полноценный парламент. В политике только конкуренция политических партий на политическом рынке, их чередование у власти является двигателем прогресса.
К настоящему времени не смогла проявить себя Дума и как орган, контролирующий, ограничивающий влияние исполнительной власти. Парламентская практика 1994-2005 гг. показала, что введённые Конституцией Российской Федерации институты «недоверия правительству» со стороны Государственной Думы (ч. 3, ст. 117) и постановки Правительством Российской Федерации «перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству» во многом являются формальными как с политической, так и правовой точки зрения.
В лучшем случае весь конституционно-правовой механизм постановки вопроса о доверии правительству на деле предполагал его обращение к президенту: а доверяет ли он своему правительству? Не более того. В том же большинстве случаев, когда голосование в Думе даже не давало права задать от имени парламента этот вопрос президенту, всё сводилось к психолого-
1 Там же, стр. 7.
пропагандистскому эффекту. Оппозиция сохранила свою репутацию в качестве таковой.
Массовое восприятие вотумов недоверия постепенно трансформировалось в понимание значительной частью граждан, что правительство является лишь отражением, тенью более мощной президентской власти. А президент для парламента, как показало развитие политического процесса в России, в том числе и в вопросах правительственной политики, был практически недосягаем и неподконтролен Думе.
Сильное президентство и слабый парламент в постоктябрьской Российской Федерации в определенной степени были следствием доминирования лидерского фактора в российской политической культуре.
Эта особенность проявилась и в отношении парламентского института в его думской форме.
Трансформация российской политической системы от однопартийности времен КПСС к политическому доминированию «Единой России» практически ставит вопрос о достижимости в ближайшей перспективе заявленных в начале 90-х годов целей демократического транзита. Критично низкий уровень общественного доверия к думской форме российского парламентаризма делает всю российскую политическую систему, где единственным стабилизирующим, но скоропреходящим фактором является авторитет президента, крайне нестабильной.
Риски дестабилизации и делегитимизации существующего политического режима в России к середине первого десятилетия XXI в. резко возросли. В этих условиях общественная роль и характер массового восприятия парламентского института - один из ключевых потенциальных кризисогенных факторов. С учётом эволюции массовых настроений, которые по многим показателям возвращаются к уровню конца 80-х - начала 90-х гг. ХХ в., можно полагать, что в нынешнем российском обществе, пока ещё
подспудно, закладывается база для почти такой же общественной дестабилизации, какая произошла в стране на рубеже 90-х гг. прошлого века.
Общепризнанно, что общество «творит» парламент, но и он «творит» общество.
Характер восприятия представительной власти массовым сознанием, отношение граждан к её деятельности имеют одно из основополагающих значений для эффективного функционирования всей политической системы страны1. Ведь согласно общепринятой в политологии концепции политической поддержки, политическая система функционирует эффективно лишь тогда, когда граждане позитивно воспринимают власть, идентифицируют себя с этой властью.
Парламентаризм выступает в форме опосредованной демократии, при которой волеизъявление народа реализуется через промежуточное звено -депутатский корпус. Основной недостаток парламентаризма вытекает из самой его природы - парламент является промежуточным звеном, посредником между народом и процессом законотворчества. В этих условиях возникает потенциальная возможность того, что закон будет отражать личные или групповые мнения депутатов. Это грозит неполным и даже искажённым отражением воли народа в законах и других принимаемых документах, несбалансированностью интересов различных его групп и т.п. Новейшие исследования отечественных учёных показывают достаточно тревожную характеристику качественного состава российских парламентариев. Так, например, отмечается увеличение представительства управленцев и предпринимателей в постсоветской истории российского парламента. В процентном отношении в настоящее время эта категория составляет уже более 40%. При этом представительство малого и среднего бизнеса крайне незначительно (1,5%), в то время как бизнеса в целом - 44%
1 См.: Обухов С.П. Автореф. дисс. ...докт. полит. наук. - М., 2006, стр. 3.
(2003 г.)1. И это одна из главных черт, отличающих Государственную Думу от других парламентов. К примеру, в Италии нынешнее представительство бизнеса в 30% расценивается как беспрецедентно высокое .
Если общество, государство и, прежде всего, сам парламент не выработают эффективный и надёжный механизм отбора в высший законодательный орган страны самых достойных своих представителей, то законодательный процесс рискует превратиться в один из самых доходных видов криминального бизнеса.
Отсюда вытекает важнейшая научно-теоретическая и практическая проблема современного российского парламентаризма - определение оптимального баланса общегосударственных и групповых интересов.
В странах Европы история парламентаризма - тоже не победное шествие по восходящей. Особенность России - двоякого свойства: с одной стороны, это её особый исторический путь и самобытность в организации власти, а с другой и одновременно с этим - отставание на один-два шага от передовых стран, в том числе и в утверждении парламентаризма.
Судьба отечественного парламентаризма во многом зависит от отношения к нему остальных ветвей власти и нашего общества. Во многом наш парламент несовершенен и противоречив. И в этом существенная вина самого парламента, депутатского корпуса, многих депутатов, у которых политика и мораль не всегда совпадают.
На протяжении всей истории нашей многострадальной страны парламент был всегда «нелюбимым ребёнком» монархов, генсеков, президентов. Всякий раз, когда он высказывал свою особую позицию по самым больным для общества вопросам, доносил до верховной власти глас
1 См.: Гаман-Голутвина О.В. Доклад «Государственная Дума Российской Федерации в 1993-2003 гг.: персональный состав и тенденции эволюции», на семинаре «Современный российский парламент: историческая ретроспектива и европейский контекст» 1декабря 2005 г.// http://www.politeia.ru/seminar.php?2005-12-01.
Там же. В числе других отличий нашей Думы от других европейских парламентов автор доклада называет высокий удельный вес представителей госсектора, крайне низкий уровень представительства реального сектора экономики и значительную роль того феномена, который исследователи условно именуют «партией власти».
народа, он распускался, разгонялся, урезался, высылался. В этом смысле показательно заявление Президента РФ, который на торжествах, посвященных 100-летию российского парламентаризма, среди целей государственной политики определил задачу: «ценить и беречь сам институт парламентаризма, создать условия для эффективной работы важнейшего органа, который избирается народом и должен представлять и отстаивать его интересы»1.
Без сильного и эффективного парламента Россия никогда не станет по настоящему цивилизованной демократической страной.
КОЛЕСНИКОВ Владимир Николаевич - к.и.н., доцент кафедры политологии Северо-Западной академии государственной службы
1 Выступление Президента РФ В.В.Путина на торжественном приёме, посвященном 100-летию российского парламентаризма. 27 апреля 2006 года, Санкт-Петербург, Таврический дворец // Президент России [Электрон. ресурс] /Управление пресс-службы и информации президента. - М.: АП РФ, 2006 (http://www.kremlin.ru/text/appears/2006/04/105122.shtml).
