CC BY
20
РОССИЙСКИЙ БИКАМЕРАЛИЗМ: ТРАДИЦИИ И СОВРЕМЕННЫЙ ОПЫТ
© Сайфутдинова В.М.*
Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, г. Уфа
В статье рассматривается исторический опыт представительного и непосредственного участия населения России в государственном управлении, а также некоторые проблемы функционирования современного российского парламента.
Принято считать, что история российского парламента ведет свой отсчет с начала функционирования первой (дореволюционной) Государственной Думы. Однако некоторые элементы непосредственной демократии можно было наблюдать и в более ранние исторические периоды. Например, в Древнерусском государстве непосредственной формой участия народа в решении государственных дел являлось Вече, кроме того в качестве постоянного совета при князе действовали княжеские думы, состоящие из ближайших соратников князя.
С образованием Московского царства на первый план выходят Боярская дума, просуществовавшая до конца XVII в., и с середины XVI века по семидесятые годы XVII в. государственные учреждения, получившие в последствие название земских соборов. Российские земские соборы выполняли функции аналогичные функциям сословно-представительных парламентов европейских стран. Анализируя состав участников земских соборов, известный русский историк В.О. Ключевский доказал, «что в Соборах в то время участвовали (помимо духовенства) служилые люди, высшие начальники органов центрального и зарождавшегося территориального управления» и именно по составу участников земские соборы отличались от своих западных аналогов: «выбор как специальное полномочие на отдельный случай тогда не признавался необходимым условием представительства» [1, с. 307].
В период существования российского абсолютистского государства традиции народного представительства в управлении государством фактически были утрачены, однако наблюдались отдельные «всплески» представительной демократии. В эпоху «просвещенного абсолютизма» с целью принятия нового уложения Екатериной Великой была созвана Уложенная комиссия (1767-1768 гг.) - представительный орган, состоящий из депутатов от сословий, городов и народов России. Уложенная комиссия не включала в себя членов высших государственных институтов, т.е. была своего рода нижней палатой без верхней, что сказалось на работе данного органа: такое собрание представителей разных сословий оказалось не в состоянии выработать общеприемлемые рекомендации по Уложению.
* Ассистент кафедры Гражданского права и процесса.
Проведенные во второй половине 1860-х гг. губернская, земская и городская реформы способствовали формированию и накоплению опыта депутатской работы на городском и земском уровнях. Во второй половине XIX в. министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов разработал умеренный конституционный проект - логическое продолжение реформ 60-70-х гг. XIX в., суть которого заключалась в развитии местного самоуправления, привлечении представителей земств и городов к обсуждению общегосударственных вопросов. Однако убийство Александра II не позволило воплотить данный проект в жизнь.
В ходе первой русской революции впервые в истории России был создан общегосударственный представительный двухпалатный законодательный орган в составе Государственного Совета и Государственной Думы, тем самым заложены бикамеральные традиции российского парламента. Отметим, что законодательные права Государственной Думы были урезаны еще до ее созыва, ведь совещательный Государственный совет в феврале 1906 г. был преобразован в верхнюю законодательную палату, фактически управляемую императором. В целом же, формирование российского парламента, его функции и полномочия соответствовали европейским стандартам того времени: обе палаты парламента пользовались правом законодательной инициативы, которое не распространялось на основные государственные законы; законодательные предложения рассматривались в Думе и затем поступали в Государственный Совет, а законодательные инициативы самого Государственного Совета рассматривались сначала им и лишь потом направлялись в Думу, затем шли на одобрение императора. В то же время Государственный Совет нельзя назвать полноценным представительным органом, так как одна половина его членов избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев, а другая половина, а также Председатель и вице-председатель Совета назначались Императором.
Февральская революция 1917 г. выдвинула на первый план новую систему представительной власти - Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. В состав советов избирались не только члены партий, но и беспартийные. Сами советы позиционировали себя как органы власти, принимали нормотворческие акты, проводили исполнительную работу. Создание советской государственности поставило на повестку дня вопросы федеративного строительства, в том числе и будущих государственных органах. Хотя ст. 6 Договора об образовании СССР 1922 г. предусматривала создание однопалатного Центрального исполнительного комитета (ЦИК), однако ст. 13 Конституции 1924 г. установила, что в СССР законодательная и представительная функции принадлежат Съезду Советов, состоящему из двух палат -Союзного Совета (в него входили представители союзных республик пропорционально населению каждой из них) и Совета Национальностей (в него
входили от каждой союзной республики по пять человек, от каждой автономной области или республики - по одному).
По Конституции 1936 г. было определено, что политическую основу страны составляют Советы депутатов трудящихся, а высшим законодательным органом становился Верховный совет, состоявший из двух палат (Совета Союза и Совета Национальностей). Отметим, что свою оценку российскому бикамерализму дал И.В. Сталин, считавший, что для единого национального государства предпочтительнее однопалатный представительный орган, но в тоже время признавал, «что в многонациональном государстве у национальностей имеются особые, специфические интересы, для отражения которых нужен специальный институт» [2, с. 141]. Конституция 1977 г. радикальных изменений в государственное устройство СССР не внесла.
Нельзя не согласиться с мнением Р.Ф. Туровского, который анализируя систему советского бикамерализма пришел к выводу, что «особенностью советского бикамерализма было доминирование национального принципа над региональным в сочетании с квотированием представительства национально-территориальных автономий с разным статусом. РСФСР, будучи федеративным «государством в государстве» и асимметричной федерацией, тем не менее, имела однопалатный парламент, как и прочие союзные республики» [3, с. 305].
Конструкция высших органов государственной власти была видоизменена в период перестройки: внесены изменения в Конституцию и в законодательство о выборах. В 1989 г. впервые за многие годы прошли выборы народных депутатов СССР на альтернативной основе. Народные депутаты, избранные сроком на 5 лет, созывались периодически на Съезды народных депутатов, на которых были уполномочены вносить поправки в Конституцию, избирать Верховный Совет. Двухпалатная структура Верховного Совета СССР сохранялась. Верховный Совет по Конституции являлся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР, что позволяет говорить об утверждении на короткий период в России парламентской республики. Весной 1990 г. положение о том, что Верховный Совет является распорядительным органом, из Основного закона было изъято.
После распада СССР Россия скопировала советскую конструкцию государственных органов. В 1990 г. Верховный Совет России стал двухпалатным, что отражало федеративную форму государственного устройства РСФСР. Образованные палаты Верховного Совета - Совет Республики и Совет Национальностей - были провозглашены равноправными и для них была установлена равная численность входивших в них членов. Впервые в обеих палатах Верховного Совета были созданы постоянные комиссии, кроме того, создавались постоянные комитеты Верховного Совета, в которые входили депутаты из обеих палат. Каждая из палат избирала своего председателя и заместителей, решения принимались и на совместных, и на раздельных за-
седаниях. Активная работа Верховного Совета прервалась в конце сентября 1993 г. изданием Президентского Указа № 1400, роспуском представительного органа власти вопреки Конституции и событиями 3-4 октября 1993 г.
Бикамеральная структура Федерального Собрания - нового законодательного и представительного органа - предусмотрена Конституцией 1993 г. Ограниченность полномочий и его двухпалатная структура предопределены существовавшей на тот момент политической ситуацией: «вместе с тем в Основном законе отразилось как соотношение противоборствующих сил в предшествовавший его принятию период, так и общее стремление авторов данного документа приблизиться к мировой практике парламентского конструирования» [4, с. 166]. В данном контексте справедливо звучит следующее мнение: «таким образом, дуалистическая модель организации двух палат, с нечетко очерченными конституционными полномочиями каждой из них, наличием единого межпалатного координационного центра сменилась классической бикамеральной моделью» [5, с. 6].
В соответствии с мировыми бикамеральными традициями Конституцией Российской Федерации установлено, что Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их рассматривает и утверждает. Государственная Дума формально признана органом общенационального представительства, а Совет Федерации является палатой, представляющей субъекты РФ.
На данном этапе развития российского бикамерализма достаточно актуальна проблема функционирования и взаимодействия двух палат российского парламента, от решения которой зависит, в том числе, и эффективность государственного управления в Российской Федерации. Анализ данных политических институтов показывает что, по сути, в нынешней российской политической системе каждая палата Федерального Собрания - это отдельный самостоятельный политический институт, наделенный в соответствии с Конституцией РФ полномочиями и функциями, обладающий своей структурой, занимающий свое место в российской политической системе и играющий свою роль. Кроме того, политическая жизнедеятельность Государственной Думы, Совета Федерации регулируется внутренними нормативными актами, что позволяет нам говорить об особенностях политического поведения, политического участия в определенных сферах деятельности, в жизни нашей страны каждой палаты.
Юридический анализ взаимодействия палат Федерального Собрания подтверждает вышеизложенное мнение: «Федеральное Собрание, будучи конституционно самостоятельным органом государственной власти, фактически таковым не является. Ни депутаты Государственной Думы, ни члены Совета Федерации, ни председатели палат не вправе представлять Федеральное Собрание как единый орган государственной власти. Федеральное Собрание РФ не имеет статуса юридического лица, не может выступать субъектом гражданско-правовых отношений» [6, с. 7].
Существует мнение, что в России законодательные органы имеют многие признаки законодательных органов парламентского типа, а собственно парла-
ментом Федеральное Собрание РФ назвать нельзя: «полноценным парламентом является только тот законодательный и представительный орган, который занимает верхнюю ступеньку в иерархии органов государственной власти, обладает правом формировать и контролировать правительство. Соответствующее распределение властных полномочий характерно для парламентских республик. Российская Федерация к числу таковых не относится» [7, с. 21].
Еще одной проблемой является несоответствие между конституционным и политическим статусами верхней палаты. Совет Федерации, согласно Конституции РФ, обладает серьезными полномочиями: наделен правом законодательной инициативы, может отклонить принятый Госдумой закон еще до того, как тот попадет на подпись президенту, утверждает президентские указы о введении чрезвычайного положения и использовании российских войск за пределами страны, принимает решение по вопросу импичмента президента. Однако, в реальности верхняя палата имеет невысокий политический вес среди государственных органов власти.
Повысить политический вес верхней палаты призвано очередное изменение порядка формирования Совета Федерации (2012 г.): отныне половина сенаторов будет избираться одновременно с губернаторами, каждый претендент на губернаторский пост должен будет представить избирателям список из трех кандидатов в сенаторы, а после победы на выборах выбрать одного из трех кандидатов. Вторая половина сенаторов будет, также как и сейчас, выбираться региональными законодательными собраниями, а сам кандидат в члены Совета Федерации должен обязательно быть депутатом этого законодательного собрания. Насколько данная реформа поможет поднять политический рейтинг палаты регионов покажет время. Но уже сейчас многие эксперты называют данную реформу имитационной, не меняющей суть указанного государственного института.
Список литературы:
1. Ключевский В.О. Соч.: В 8 т. Т. 1. - М., 1956.
2. Сталин И.В. Соч: В 16 т. Т. 14. - М.: Издательство «Писатель», 1997.
3. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. - ГУ ВШЭ, 2006.
4. Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. - 2001. - N 2.
5. Коновалова Т.И. Совет Федерации как субъект принятия политических решений: конституционные прерогативы, проблемы реализации: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1999.
6. Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 4.
7. Гранкин И.В. Основные признаки законодательных органов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 5.
