CC BY
19
Реформы в современной России
В. А. Ковалев
РОССИЙСКАЯ МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА: БЕСКОНЕЧНЫЙ ТУПИК?
(о прикладных аспектах реформы местного самоуправления в РФ)1
Меня самого удивляет обращение к теме местного самоуправления, хотя в 1990-е годы автор был не чужд этой проблематике и опубликовал ряд работ на эту тему, касающихся Коми (в основном с коллегами из Института гуманитарно-политических исследований и Института региональных социальных исследований РК) (см.: Ковалев, 1996; Ковалев, 1998а; Ковалев, 1998б; Ковалев, 1999). Тогда в нашем регионе, как и в ряде других субъектов федерации, остро стоял вопрос о выборах местной власти, которые руководство региона допускать не хотело. Но в дальнейшем тема МСУ показалась мне бесперспективной, т. к. были очевидными проблемы местного развития, представляющиеся неразрешимыми. Возможно, новый всплеск интереса к теме местной политики связан с нагромождающимся абсурдом «реформы Козака».
Муниципальная реформа, идеологом которой стал бывший заместитель главы президентской администрации, а ныне полпред президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак, предполагает увеличение числа муниципальных образований с 11,5 тыс. до 25 тыс. Муниципальная власть должна будет обеспечить ремонт дорог, работу ком-
© В. А. Ковалев, 2005
1 В основу статьи положен доклад, с которым автор выступил 17 декабря 2005 г. на конференции «Россия: тенденции и перспективы развития» в ИНИОН РАН. В заголовке статьи невооруженным взглядом видна перекличка с названием «романа» выдающегося современного философа и литератора Дмитрия Галковского, широко известного русского маргинала. «Бесконечный тупик» — это не только о русской мысли, но и о русской политике тоже. По крайней мере, эта связь хорошо представлена в эссе Галковского «Русская политика и русская философия» (см.: Галковский, 1995), цитату из которого я с удовольствием использовал в качестве эпиграфа к другой своей работе с характерным названием «Квазипартийность в регионе» (см.: Ковалев, 2000). Выход из этих русских тупиков пока решительно не просматривается.
мунальных служб, поликлиник, станций «Скорой помощи», акушерских служб, учреждений начального и среднего образования. Средства на все это муниципальные образования обязаны изыскивать в собственных бюджетах за счет налоговых поступлений, которые по новому закону будут закреплены за местным самоуправлением. Но в осуществимости этого возникают большие сомнения. Скажем, Минфин РФ затягивал подготовку поправок в Налоговый кодекс, которые необходимы для изменения доходной базы муниципальной власти.
Говоря об общих вопросах муниципальной реформы, отметим, что перед местными советами стоят следующие основные группы проблем.
• Отсутствует надежная финансовая база МСУ.
• Не отрегулированы пока многие правовые вопросы.
• Нет кадрового обеспечения.
• Население не относится к реформе активно и позитивно, в массе своей не поддерживает ее.
• Политические условия для развития местного самоуправления в Российской Федерации сейчас неблагоприятны.
Экономические проблемы
Понятно, что полноценное местное самоуправление может появиться только в случае наличия у них подтвержденных законодательно реальных полномочий и реального финансирования, а не его имитации. Поэтому первое, что бросается в глаза при оценке муниципальной реформы, — это отсутствие для нее финансовой базы. Местным органам власти положены дотации из регионального и федерального бюджетов, однако если в 2006 г. их размер ограничен 90% расходов местного бюджета, то в 2008 г. останется только 40%. В то же время на местный уровень перекладывается от 50 до 80% всех расходов консолидированного бюджета на образование, здравоохранение и культуру. И уже звучат опасения, что местное самоуправление, особенно в депрессивных регионах, попросту не справится с тем объемом полномочий, которые на них возложены.
Начиная с 2006 г. в бюджетной системе некоторых регионов возникнет новый, не существовавший ранее уровень местных бюджетов, — поселенческие. Средний уровень, в свою очередь, пополнится новым типом бюджетов — городских округов. В связи с этим в бюджете на 2006 г. будет несколько фондов финансовой поддержки муниципалитетов, в отличие от трех предыдущих лет, когда, как известно, образовывался только один такой фонд. Будут сформированы региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. Второе — это региональные фонды финансовой поддержки поселений в части городских округов, которые имеют право на получение дотаций из этого фонда, т. к. являются городскими поселениями. Наконец, появятся районные фонды финансовой поддержки поселений, они предназначены для дополнительного выравнивания бюджетной обеспеченности поселенческих бюджетов уже
после того, как первоначально осуществится выравнивание за счет регионального фонда и соответствующих субвенций. При столь сложной и многоуровневой системе финансирования надеяться на полноценное самоуправление не приходится, т. к. оно утонет в многочисленных зависимостях и злоупотреблениях. Когда в поселениях после выборов начнется процесс формирования исполнительной и законодательной власти, появятся свой бюджет и имущество. Ни для кого не секрет, что на сегодняшний день у будущих поселений нет бюджетоформирующей базы. Поэтому они будут получать дотации из бюджетов муниципальных районов, а те, в свою очередь, из регионального. В результате, например, в Коми1 закон приводит к парадоксальной ситуации. С одной стороны, необходимо ликвидировать одно из самых успешных муниципальных образований — Эжвинский район — только потому, что он — внутригородской, «а так не положено». С другой стороны, придется наплодить почти две сотни новых муниципальных образований, никем не желанных, откровенно искусственных, с самого своего рождения бесплодных и безжизненных.
В настоящее время остро стоит проблема (в тех регионах, где выборы в МСУ уже прошли) с передачей поселениям части полномочий от районов с 1 января 2006 г. Как следствие, права будут передаваться постепенно в зависимости от финансового положения сел и поселков в течение переходного периода до 2009 г.
Согласно федеральному закону о местном самоуправлении, к ведению поселений относится:
• формирование бюджета поселения и контроль за его исполнением;
• установление местных налогов и сборов;
• владение имуществом, находящимся в собственности поселения;
• организация в его границах электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения;
• снабжение топливом;
• содержание и строительство дорог, мостов и иных сооружений муниципального жилищного фонда;
• транспортное обслуживание граждан;
• создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового, библиотечного обслуживания;
• создание условий для организации досуга, развития физкультуры и спорта;
• сохранение объектов культурного наследия;
• уборка мусора, благоустройство территории и другие вопросы.
В настоящее время еще не урегулированы вопросы разделения муниципального имущества, реструктуризации долгов муниципальных предприятий, в том числе в сфере ЖКХ.
1 Автор ссылается на примеры из региона, где он живет, по понятной причине большей информированности о них. Кроме того, число публикаций на эту тему огромно (см.: Дунаева, 2005; Реформа местного самоуправления, http://www.frip.ru).
Налоговые органы в регионах не смогли определить полный налоговый потенциал новообразованных поселений (то есть пока никому не ясно, сколько налогов может самостоятельно собрать администрация поселков и сел там, где вводится двухуровневая система МСУ). Распоряжаться фондом будут не сами поселения, а районные администрации. Дотации, повторим, — это практически всегда зависимость, и не только финансовая.
Организационные проблемы и правовые коллизии. Вопрос о поддержке населения
Не проработана реформа и в отношении ее организации. Прежде всего порочен чрезвычайно жесткий подход к вопросам муниципальной реформы, задаваемый Центром (обязательно два уровня — либо округ, либо муниципальный район; совсем не допускаются «матрешки»; все это порождает многочисленные коллизии. Допустим, в Коми некоторые районы становятся городскими округами, а на территории одного такого округа расположено крупнейшее в Европе болото. Но это вынужденная, защитная мера региональных и местных властей, чтобы уменьшить абсурд решений, идущих из Москвы. Даже в 1990-е годы вариантов было больше: в Российской Федерации было оформлено 12 215 муниципальных образований (от городов и поселков до городских и сельских округов, районов и сельских населенных пунктов) (Местное самоуправление, 2000, с. 18-19). Для малых и бедных поселений можно было развивать территориальное общественное самоуправление. И такие возможности были. Понятно, что это создавало определенный разнобой, но жесткая унификация в столь разнородной стране — это еще хуже. Зачем в сложной и крайне неравномерно развитой стране задавать столь жесткие стандарты? Ответ прост — здесь явно бюрократия победила политику, как и везде в современной России. Но когда бюрократия подменяет собой политику, то страдает и собственно бюрократическая (организационная) сторона дела. Так, порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, должен был быть определен федеральным законом до 1 января 2005 г., но этот документ до сих пор отсутствует.
Есть огромные проблемы по разграничению полномочий и ответственности в госструктурах, отвечающих за здравоохранение и социальное развитие. Кадры для органов МСУ тоже под большим вопросом, т. к. финансисты, например, должны иметь высшее экономическое образование и стаж работы по специальности не менее трех лет. Где в «глубинке» набрать столько подготовленных людей? Регионы высказывали опасения, что для такого большого количества новых муниципальных образований они не смогут найти необходимое число людей, способных осуществлять те полномочия, которые указаны в 131-м законе. Самое большое сомнение регионов — смогут ли вновь созданные муниципалитеты в полном объеме исполнять те полномочия, которые им предписывает закон. Велики и финансовые издержки кадрового обеспечения муниципальной реформы. Пока, согласно проекту закона «О муниципальной службе», разрабатывае-
мому Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ согласилось выделить средства федерального бюджета на подготовку кадров для органов местного самоуправления. По предварительной оценке понадобится выделить около 50 млрд рублей. (Вот бы отдать их на повышение зарплат нищим бюджетникам или направить на строительство и ремонт дорог!) Подготовкой кадров будут заниматься четыре российских вуза, в том числе Академия государственной службы и Академия народного хозяйства. Они будут готовить не только чиновников для муниципальной службы, но и преподавателей, которые будут обучать чиновников в дальнейшем. Ежегодно планируется готовить около 150 тыс. человек.
Нагрузка на местные бюджеты еще больше возрастет в связи с появлением новых чиновников, которые должны добавиться к уже существующим. Произойдет примерно удвоение аппарата на районном и городском уровне, а ведь будут еще и новые МО. Уровень компетенции, разделение полномочий между ними сразу определить не удастся. У граждан, живущих во вновь образованных МО, появится масса проблем с оформлением документов, справок и т. д. В дополнение к нерешенным еще вопросам с монетизацией это может вызвать новый взрыв социального протеста.
На сегодняшний момент федеральное правительство рассматривает два варианта поправок к закону. Разделение муниципального имущества будет проводиться либо согласно закону субъекта федерации по согласованию с муниципальными властями, либо будет регулироваться специальной комиссией, в которую войдут главы муниципальных образований и представители региональной власти.
Инициаторы реформы местного самоуправления исходят из необсуждаемого тезиса: надо приблизить власть к народу и дать ему возможность самому влиять на решение своих проблем. Подразумевается, что народ с пеной у рта и чуть ли не с кровью бьется на баррикадах за местное самоуправление. Между тем мэры, чиновники местных администраций, депутаты местных советов несравненно лучше реформаторов со Старой площади (резиденция администрации президента РФ) знают, что ничего подобного нет и в помине. На местах катастрофически не хватает квалифицированных кадров, а люди совсем не рвутся взять на себя ответственность в администрациях даже нынешних МО. Откуда возьмутся люди, деньги и имущество для новых? Как делить землю, трубы и дороги, которые исторически создавались в условиях жесткой централизованной системы и привязывались, как правило, к центру того или иного административного района?
Следующее обстоятельство связано с теми, кто будет непосредственно внедрять в жизнь реформу местного самоуправления. Сейчас мы наблюдаем невиданное: в условиях централизации власти, укрепления «вертикали» и т. д. местные руководители позволяют себе невиданную фронду. Они критикуют реформу, говорят, что закон работать не будет, что они к ней не готовы и прочее в том же духе. Существует и проблема рядовых исполнителей (клерков, руководителей нижнего звена). В их рядах сейчас заметно брожение и беспокойство. Они, как и все, не понимают смысла затеянных преобразова-
ний. Кроме того, реформа напрямую связана с их работой. Они озабочены тем, в какую администрацию (скажем городскую или районную) им теперь идти, где и «под кем» будет лучше и т. д. То есть на ближайшие месяцы, а то и годы, они будут озабочены своими проблемами, а о том, что муниципальные администрации должны оказывать услуги населению и гражданам, могут позабыть. Конечно, критика реформы со стороны региональных властей связана и с тем, что они не заинтересованы в передаче власти и собственности на низовой уровень. И на практике они постараются как можно меньше делиться полномочиями с МСУ. Но начиная с 1 января 2006 г. нас с большой вероятностью ждет конфликт в регионах. Если поправки не примут, то муниципальные власти получат в свое распоряжение огромные материальные ресурсы, которыми до сих пор распоряжались губернаторы. Если же реформу перенесут, то сомнительно, что тысячи уже избранных муниципальных советов согласятся спокойно ждать еще три года.
Нельзя из-за управленческой неразберихи и возникающих ситуаций «перетягивания каната» забывать о проблемах делопроизводства. Создание сотен новых муниципальных образований не может обойтись без соответствующей документации. Какими силами, в какие сроки будет здесь налажен необходимый документооборот, хватит ли для этого чиновников с надлежащей квалификацией и насколько, в конце концов, от этого пострадают рядовые граждане?
Уже отмечены многочисленные правовые коллизии. На стадии регистрации новых администраций и принятия поселенческих уставов многие из глав столкнулись с рядом проблем. Например, как в законном порядке ликвидировать или реорганизовать старые администрации? Об этом в законе об общих принципах организации местного самоуправления четко не сказано.
Есть даже такая проблема, как и где следует опубликовывать или обнародовать все принятые на уровне поселений решения? Ведь средств на издание местной прессы в поселениях, естественно, нет, размещать платные объявления в районных газетах обременительно для бюджета. Большинству советов публиковать свои документы негде. Помочь в этой ситуации могли бы районные издания, однако им невыгодно печатать все решения советов. Местные поселения из-за отсутствия средств не смогут содержать свои печатные органы1.
Итак, пока федеральные власти не выделили достаточно средств для обеспечения качественного решения вопросов местного значения властям муниципальных образований в рамках реализации реформы местного самоуправления. Новые должности и обязанности предполагают и новые финансовые траты, т. к. новообразованным администрациям поселений нужны не только кадры, но и помещения.
Не забудем и социально-психологических проблем. Порочность предполагаемой реформы состоит в том, что население в массе своей не понимает, зачем она прово-
1 В РК, например, только в двух поселениях есть свои газеты: «Нижнеодесская газета» и «Палевицкий правдоруб». В обоих случаях издатели преследуют свои карьерные политические цели.
дится. Кроме того, люди оказались заморочены противоречивой информацией по поводу реформы. Чего стоит хотя бы процесс принятия поправок в федеральный закон, региональные и местные акты о местном самоуправлении, колебания на федеральном и региональных уровнях власти — начинать или отложить и т. д. Когда реформа вступит в действие и порядок, к которому уже привыкли, начнет нарушаться (неизвестно ради чего!), это породит озлобление и протест. Аксиомой является то, что успех реформ зависит от массовой поддержки населением, в противном случае они проваливаются. В данном случае смысл реформы население абсолютно не понимает. Она имеет только редкую локальную поддержку. Последствия таких настроений не внушают оптимизма. Общий порок ряда последних реформ состоит в том, что они готовятся технократически, как будто люди — это роботы и сделают то, что задается «мудрыми программистами».
Муниципальная реформа в РФ противоречива и плохо подготовлена. Это будет порождать все новые коллизии. Видимо, политика региональных властей в отношении этой реформы будет заключаться в том, что полномочия не будут передаваться на нижние уровни еще два-три года. Несмотря на то, что Москва не согласилась на отсрочку начала муниципальной реформы, позиция администрации президента России по вопросу реализации реформы местного самоуправления также заключается в том, что полномочия органам МСУ должны передаваться поэтапно. В условиях очевидных трудностей был неизбежен вариант поэтапного введения новой системы местного самоуправления по решению субъектов Российской Федерации. Например, на Северо-Западе реформа МСУ будет затянута. С 2006 г. на территории Северо-Западного федерального округа (СЗФО) реформа местного самоуправления в полном объеме вступит в действие только в Калининградской и Вологодской областях. Также реформа начнет действовать в Ненецком автономном округе и в Санкт-Петербурге, но в этих субъектах федерации не производилось изменения территориальных границ муниципальных образований. С 2007 г. реформа вступит в силу в Архангельской области, с 2008 г. — в Республике Коми, Карелии, Ленинградской, Новгородской и Мурманской областях. Власти Псковской области и вовсе намерены перенести начало реализации реформы на 2009 г. (Реализация реформы, 2005). Попытка унифицировать решение местных проблем по всей России провалилась.
Политические факторы
Итак, по традиции считается, что проблемы МСУ — это прежде всего экономические проблемы, возможно, и организационные. Поэтому якобы можно и нужно лучше продумать и проводить реформу, внося в нее необходимые коррективы. И при выделении достаточных финансовых средств она «пойдет». Это заблуждение. Проблемы МСУ — это проблемы экономической политики. В них явственно прослеживается политическая подоплека, следствие политических решений и т. д. Скажем, у МСУ отсутствует достаточная налоговая база. Это связано, конечно, с объективными экономическими причинами, как говорится, с «историей и географией». Но не только! В рамках той эко-
номической политики, что проводится правящей верхушкой РФ, большинство субъектов федерации и муниципальных образований обречены быть бедными и дотационными. Этот фатализм объясняется просто. Достаточных стимулов для проведения продуктивных реформ у нынешней российской власти просто нет. «Как только у государства в руках оказывается альтернативный источник дохода — рента от продажи природных сырьевых ресурсов ... получаемые доходы при этом рационально (с точки зрения власти) будет тратить на вооруженные силы (защита властей от внешних претендентов на ренты) и правоохранительные органы (защита властей от своих граждан, претендующих на часть ренты от продажи природных ресурсов). Из состава же гражданского населения достойными заботы оказываются только те, кто непосредственно связан с добычей и продажей природных ресурсов, в то время как остальные граждане становятся лишь нежелательной нагрузкой на получаемые рентные доходы. (Курсив мой. — В. К.). Действительно, в несырьевой экономике все граждане важны для государства, т. к. они своей работой создают стоимость, часть которой через налоги изымается на нужды власти. В сырьевой экономике создание стоимости — лишь некоторая добавка к потоку ренты, присваиваемой государством» (Тамбовцев, 2005). Как следствие, импульс к реформированию — экономическому и социальному — теряется, отношение к населению выражается в популизме (сейчас это «национальные проекты») и/или в репрессиях против недовольных. Режим остается недемократичным, долгосрочные перспективы развития государства и общества отсутствуют.
Разумеется, это слишком «сильное» объяснение. И данная ситуация с рентой влияет на положение страны в целом. Но в рассматриваемом нами вопросе о местном самоуправлении есть своя специфика. Возьмем, скажем, повсеместный переход к двухуровневой системе МСУ. В тех регионах, где это происходит, на порядок увеличивается количество дотационных муниципалитетов. Зачем, спрашивается, «нищету плодить», если этим муниципалитетам жить будет не на что? Но это вопрос из нормальной логики. А, так сказать, в «дискурсе» современной российской бюрократии логика иная. Усложнение структуры управления, появление новых уровней, фондов, правил и т. д., перманентное реформирование муниципальной сферы — все это приводит к росту аппарата и расширяет зону контроля на местном уровне. Таким образом, получается прямо противоположное декларируемым целям реформы. Развитое местное самоуправление открывает путь к построению гражданского общества на местах, дает толчок к реализации инициативы со стороны здоровой части населения, стимулирует контроль общественности за расходованием бюджетных средств. Так, по крайней мере, выглядит европейская модель. Практически выходит наоборот.
То же самое касается отношений богатых и бедных (регионов) и муниципалитетов. Выравнивание для отстающих и развитие для «передовиков» совместить трудно, однако возможно. Экономически эта программа может осуществиться через налоговое расщепление доходов богатых, чтобы у них был стимул для развития. Богатые, конечно, должны делиться, но в разумных пределах. И, помогая бедным, иметь возможность бо-
гатеть самим. Но пока этого нет, и, думаю, в рамках нынешней модели не будет1. Ситуация, когда из всех субъектов Российской Федерации лишь 10-15 являются «донорами», а в регионах только одно или два муниципальных образования могут обеспечить сами себя, а остальные являются глубоко дотационными, аномальна, но она вполне вписывается в логику нынешнего политического режима в России, не поощряющего какой-либо самостоятельности по отношению к властной «вертикали».
Однако основная политико-правовая проблема заложена в Основном законе России. Конечно, значение Конституции в РФ преувеличивать не стоит, но тем не менее некий контур в развитии МСУ был задан положением, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Как писал поборник развития местного самоуправления в РФ Сергей Митрохин: «Оно отделено от государства. Это следует из Конституции (ст. 12), где сказано, что "органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти". Ничего подобного не встречается в практике других стран...» (Митрохин, 1997, с. 43-44). Признание замечательное — мы опять оказались впереди планеты всей. Положения, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, звучат красиво и супердемократично. Но на практике сейчас, например, это означает, что государственная власть вынуждена «стерилизовать» деньги в Стабилизационном фонде и помещать их за рубежом, а местные бюджеты состоят из сплошных прорех. И дыр в этом «тришкином кафтане» все больше. Подобная «независимость» МСУ искусственно разрывает систему государственного управления и бюджетного обеспечения в стране.
Один из критически настроенных авторов без обиняков пишет: «Элита предлагает гражданам проект Конституции, в котором признается и гарантируется местное самоуправление, но не определяется само понятие и не имеется исчерпывающего перечня вопросов местного значения. Затем элитой принимается закон2, которым она снимает с себя ответственность по обширному перечню вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, перекладывая бремя ответственности и расходов на самих граждан. Соответственно, в том же объеме снимается ответственность с государства (власть, элита, государство при таком рассмотрении становятся синонимами), но сохраняются неограниченные возможности определять объем местного бюджета, состав муниципальной собственности, меру ответственности должностных лиц — все что угодно» (Орлов, 2005). Сейчас это очень хорошо ложится в русло «ресурсного национализма» властей нефтегосударства. Игры в местное самоуправление и муниципальную реформу снимают с правящей бюрократии значительную часть ответственно-
1 Вопрос этот очень сложен и здесь есть возможность описать его только крайне схематично. Неравенство в развитии российских территорий, разрыв между муниципальными образованиями зачастую воспринимаются как непреодолимые пропасти.
2 Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.
сти за положение дел на местах — развивайтесь сами, как хотите, в условиях, когда вопрос об источниках средств для МСУ не решен. Если же вы найдете дополнительные средства, то фискалы их мгновенно отберут, а российское правительство быстро вложит эти деньги в зарубежные ценные бумаги.
Авторы аналитического доклада «Местное самоуправление в современной России» хорошо, между прочим, заметили, еще по поводу закона 1995 г., что «в правовом отношении речь идет о своего рода юридически-территориальной асимметрии, выражающейся в том, что для органов местного самоуправления Федеральный закон предусматривает ответственность перед населением и перед государством за состояние систем жизнедеятельности в муниципальном образовании, а для органов власти субъектов Российской Федерации прямой ответственности, по сути дела, не предусматривается» (Местное самоуправление, 1998, с. 105). Отсутствие ответственности федеральных властей и в политическом, и в правовом отношении выражено еще больше.
Конечно, «говоря об особенностях политического цикла реформ местного самоуправления в России, следует иметь в виду, что политические возможности в данном случае определялись, главным образом, внутриполитическими факторами на уровне политического развития страны в целом» (Гельман, Рыженков, Белокурова, Борисова, 2002, с. 43)1. Очевидно, что сейчас в России местное самоуправление пытаются навязать сверху. Как будто свой резон в этом есть. Дело в том, что порочность перестроечных и постперестроечных реформ, начиная с реформ Горбачева и Ельцина, была именно в этой «перевернутости». Дом пытались строить с «крыши», начали с митинговой стихии съездов народных депутатов, которые оказались несовместимы с формой парламентской демократии. Однако на местах Советы (особенно «малые советы») зарекомендовали себя зачастую очень неплохо, многие из первых свободно избранных депутатов были энтузиастами местного самоуправления. Несмотря на неизбежные ошибки, многие местные советы в начале 1990-х годов имели шансы на успешное развитие. Но здесь вмешались те самые внутриполитические факторы, а точнее практика «шоковой терапии», ускоренной приватизации и радикального экономического реформирования. Наступившая экономическая разруха лишила многие местные сообщества экономической базы их жизнедеятельности. Часто Советы были препятствием на пути дележа собственности, их постарались поскорее разогнать, вменив в вину поддержку «красно-коричневых». Конечно, история была гораздо сложнее, но, в общем, судьба МСУ в ельцинской России была довольно незавидной. Позднее в результате попустительства и слабости Центра в 1990-х годах возникли тенденции к хаотичной децентрализации и даже сепаратизму. Власти регионов укрепились и не намерены были делиться полномочиями (и контролем над процессом раздела собственности) с местным са-
1 В первой главе книги, написанной В. Гельманом, дается подробный обзор теоретических подходов к местному самоуправлению, приводится краткая история развития этого института в постсоветский период в России. В отличие от этой работы, наши соображения направлены на прикладные проблемы местного самоуправления в российском политическом контексте.
моуправлением, часто просто игнорируя или выхолащивая закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Сейчас пытаются выправить положение и начать развитие «снизу», но, кажется, «поезд уже ушел». Благоприятный момент для развития МСУ упущен. Все те трудности, о которых мы говорили выше, за последнее десятилетие значительно увеличились.
Помимо этих долговременных тенденций на перспективы развития местного самоуправления у нас воздействует и текущая политическая ситуация. В недемократических странах, таких как Россия, очередные выборы превращаются в проблему, и даже в необходимости их формального проведения правящий режим видит для себя опасность. Отсюда «проблема 2008». Для проведения выборов (парламентских и президентских) Москва нуждается в максимально стабильной социально-политической ситуации в регионах РФ. Реформирование местного самоуправления в духе федерального закона № 131 способно эту ситуацию, напротив, «раскачать». Таким образом, интересы кремлевского проекта требуют заморозить реформу МСУ на ближайшие год-два, а лучше и вовсе перенести ее за границы 2008 г. Многие не без основания полагают, что последствия этой реформы приведут к серьезной дезорганизации в стране и вызовут недовольство населения.
Губернаторы тоже оказались в сложном положении. С одной стороны, им приходится «вилять хвостом», чтобы не лишить себя кремлевской милости и/или возможности переназначения на свой пост, демонстрировать четкое следование в кремлевском фарватере. С другой стороны, они понимают, что муниципальная реформа не сулит им легкой жизни и вызовет в субъектах федерации новый шквал проблем.
Муниципальная реформа, таким образом, открывает перед нашей страной небольшой шанс и представляет большую опасность. С одной стороны, действительно, в России идут, пожалуй, самые массовые выборы в ее истории. Предстоит избрать глав и депутатов в 31 298 муниципальных образованиях. Несомненно, это хорошая школа для массового политического участия. Правда, население пока демонстрирует довольно низкую активность, часто на уровне 30-40%. Но главный вопрос — что последует за выборами. Как будет развиваться местное самоуправление в неблагоприятных для себя условиях? Вступление в силу нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. по своим негативным последствиям и разрушительной силе может превзойти так называемый «Закон об отмене льгот». Новый акт муниципальной реформы может вызвать паралич власти на обширных территориях и на достаточно продолжительный период, что впоследствии может привести к частичной потере управления. Участятся и столкновения между местными властями и руководством регионов.
С реформой местного самоуправления порой связывают еще одну проблему — критическое состояние в ЖКХ. Предполагается, что муниципальная реформа призвана решить эту проблему, но при таком «реформировании» только усугубит. Спасать жилищно-коммунальное хозяйство нужно вне и вопреки «реформе Козака» — либо через
возвращение к жесткому государственному контролю, либо через полноценное включение рыночных механизмов. Спекуляции на «местном самоуправлении» здесь ни при чем. Население России в массе своей не готово и не хочет «самоуправляться» (если понимать под этим активное участие в делах местных сообществ), но оно кровно заинтересовано в том, чтобы получать качественные коммунальные услуги. Без рыночных стимулов для коммунальщиков и без жесткого государственного контроля над «черной дырой ЖКХ» этого достичь не удастся.
В нынешнем виде эта реформа способна породить массовое разочарование граждан и саморазрушение основ государственности на самом низовом уровне общественного устройства России. Хотя объективно страна нуждается в передаче власти на местный уровень и развитии МСУ, но необеспеченная ресурсами и непродуманная муниципальная реформа способна всерьез и надолго дискредитировать идею местного самоуправления и демократии в России.
Литература
Галковский Д. Русская политика и русская философия / Иное. М., 1995.
Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России 1991-2001. СПб., М.: Летний сад, 2002.
Дунаева И. Ш. Реформа местного самоуправления на страницах региональных СМИ // Фонд развития информационной политики. 2005. 29 сентября.
Ковалев В. А. Квазипартийность в регионе / Рубеж. Альманах социальных исследований. Сыктывкар. 2000. № 15.
Ковалев В. А. Проблемы местного самоуправления в Республике Коми (1996-1997) // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998а.
Ковалев В. А. Проблемы самоуправления в Республике Коми: социологический аспект // Местное самоуправление: теория и практика / Сост. и ред. Г. Люхтерхандт. М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.
Ковалев В. А. Республика Коми перед муниципальными выборами // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской федерации / Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. М.: МОНФ, 1999.
Ковалев В. А. Социально-политические проблемы становления местного самоуправления (На примере Республики Коми) // Республика Коми: власть, бизнес, политика. Сыктывкар: ИРСИ, 1998б.
Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад / Ред. А. Г. Воронин, Л. В. Гиль-ченко. М.: МОНФ, 1998. С. 105.
Местное самоуправление: стратегические направления развития. Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000 г. / Под ред. С. И. Рыженкова. М.: МОНФ, 2000. С. 18-19.
Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика. М.: Фонд Ф. Науманна, 1997. С. 43-44.
Орлов Д. Местное самоуправление — путь в никуда // Интернет против телеэкрана. 2005. 12 мая.
Реализация реформы МСУ начнется в 2006 году лишь в двух субъектах Северо-Запада // ИА РЕС1\111М. 2005. 23 ноября.
Реформа местного самоуправления в России: проблемы и перспективы. Региональная экспертиза № 12. ФРИП 25.07.2005. // http://www.frip.ru
Тамбовцев В. Ресурсы и национализм // Ведомости. 2005. 8 декабря.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.».
