CC BY
158
УДК 323/330
П. А. Доронин
РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БИЗНЕСА И ВЛАСТИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И ВЗГЛЯД В БУДУЩЕЕ
При рассмотрении российских практик взаимодействия бизнеса и государства обнаруживается обусловленность логикой предшествующего развития. В связи с этим для лучшего понимания характера и особенностей частно-государственного взаимодействия в России на современном этапе крайне важно проследить эволюцию паттернов взаимодействия бизнеса и государства начиная с 1990-х гг. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о зависимости смены паттернов взаимодействия государства и бизнеса от прохождения узловых точек трансформации политического режима и векторов такой трансформации. На сегодняшний день комплексная политико-экономическая неопределенность является фундаментальным фактором дальнейшего развития институциональной среды в целом и модели взаимодействия бизнеса и государства. Оптимальная стратегия выстраивания бизнесом деловых коммуникаций с государством в сложившихся условиях призвана опираться на анализ сигналов, поступающих со стороны государства, и реализовываться исключительно в публичном пространстве.
Ключевые слова: государство, бизнес, взаимодействие, модель, контракт, стратегия, партнерство.
При рассмотрении современных российских практик взаимодействия бизнеса и государства обнаруживается явная обусловленность логикой предшествующего развития (path dependence). В связи с этим для лучшего понимания характера и особенностей государственно-частного взаимодействия сегодня крайне важно проследить эволюцию паттернов взаимодействия бизнеса и государства начиная с 1990-х гг.
В литературе встречается несколько подходов к периодизации процесса становления российской модели взаимодействия бизнеса и государства. Несмотря на использование в качестве исходной точки рассуждений различных теоретико-методологической предпосылок, большинство авторов тем не менее отмечают зависимость смены паттернов взаимодействия государства и бизнеса от прохождения узловых точек трансформации политического режима и векторов такой трансформации.
ВЛАСТь И бизнес В 1990-е гг.: «зАхВАТ» ГОСУДАРСТВА
Социально-экономические процессы, связанные с распадом СССР, стали ключевым фактором, повлиявшим на особенности выстраивания коммуникаций между бизнесом и государством в 1990-е гг. Слом советской политико-экономической системы естественным образом обусловил последовательное ослабление государства и его институтов.
© П. А. Доронин, 2015
Примечательно, что тренд на разрушение государственных институтов сформировался в самой позднесоветской элите: долгий период застоя привел к деградации элиты и снижению уровня ее консолидированности. Более того, с началом перестройки среди представителей элиты «частные и групповые интересы стали преобладать над общественными» (Яковлев, 2005, с. 29). При этом в обществе, стремившемся к обретению гражданских свобод, отсутствовал запрос на сохранение сильных государственных институтов такой степени выраженности, которая была бы достаточной для эффективного противодействия зародившемуся в элите разрушительному тренду.
Параллельно формировалось российское деловое сообщество, основная мотивация поведения которого, согласно широко распространенному мнению, состояла в поиске источников ренты (Аэ!ипЬ, 1996). При этом «переориентация на новую модель развития после краха государственного социализма создала ситуацию "капитализма без капиталистов"» (Зудин, http://magazines.russ.ru), иными словами, ситуацию, в которой ключевых агентов экономического развития — деловое сообщество и формирующийся средний класс — также отличает комплексная слабость, характеризующаяся их ограниченной способностью самостоятельно находить или производить базовые факторы роста и развития.
В России процесс перехода к рынку по большей части происходил в формате зарождения «капитализма сверху», т. е. в формате «трансформации в предпринимателей бывшей партийной и государственной элиты» (Там же). Поэтому логичным и объективно обусловленным выбором для нарождающегося класса российских предпринимателей в процессе поиска ренты было обращение к ее основному источнику — бывшей государственной собственности, а также «возможностям, существовавшим вследствие глубоких структурных диспропорций советской экономики» (Яковлев, 2005, с. 29).
В таких условиях основное содержание деловых коммуникаций между вновь появившимся бизнесом и обновленным государством неминуемо должно было составить взаимодействие по вопросам обмена ресурсами, имевшимися в распоряжении сторон взаимодействия, причем рентоориентированным было поведение каждой из них. Государство в рамках этого взаимодействия имело возможность накапливать при поддержке бизнеса политическую ренту в обмен на открытие ему доступа к пользованию экономической рентой, сформировавшейся в процессе перехода от социалистической системы к рыночной (трансформационной рентой).
Молодое российское государство, столкнувшееся с широким спектром острейших вызовов и, по сути, учившееся на собственных ошибках в режиме реального времени, было не способно взять на себя доминирующую или даже ведущую роль в отношениях с бизнесом. Связано это с тем, что ослабленные государственные институты не имели возможности эффективно противодействовать попыткам присвоения частными группами интересов трансформационной ренты (Там же, с. 30). Формат выстраивания взаимодействия между бизнесом и государством фактически определялся представителями частного сектора, в переходный период закрепившими за собой значительные экономические ресурсы.
Вряд ли можно говорить о формировании в тот период в России некой универсальной модели взаимодействия бизнеса и государства. Каждый конкретный случай такого взаимодействия всегда обладает уникальными характеристиками, особенно с учетом значительной доли неформальной составляющей коммуникации бизнеса и государства в тогдашней России.
Однако в литературе встречаются примеры описания базовых стратегий выстраивания деловых коммуникаций российского бизнеса с государством в 1990-х гг. Наиболее точным представляется подход, в рамках которого коммуникационные стратегии бизнеса в отношении государства, реализовывавшиеся в рассматриваемый период, трактуются с позиции выбора между опциями exit и voice, описанными в классической работе А.Хиршмана (см. об этом: Там же, с. 28-33). В соответствии с данным подходом двумя основными паттернами поведения бизнеса в его взаимодействии с государством были стратегия тесной интеграции с государством («захвата государства») — voice — и стратегия дистанцирования от государства («свободного предпринимательства») — exit.
Курс на интеграцию с государством (и его последующее подчинение) характеризовал стратегию бизнеса в отношении государственных институтов на федеральном уровне, где у государства сохранялись значительные возможности по влиянию на распределение трансформационной ренты через выработку приватизационной, кредитно-денежной, фискальной, внешнеэкономической и иных видов государственной политики (Там же, с. 30). По сути, на федеральном уровне происходили фактический «захват государства» и подчинение его интересов интересам бизнеса. Особенно явным такое положение вещей стало во второй половине 1990-х гг, когда сформировались «симбиотические отношения» бизнеса и государства (Зудин, http://magazines.russ.ru) и наблюдался наивысший в истории современной России уровень влияния бизнеса на государственные институты.
Несмотря на то что между различными группировками представителей бизнеса возникла ожесточенная конкуренция за возможность воздействовать на центры принятия политических решений и продвигать свои деловые интересы, в целом можно говорить о монополизации ключевых каналов коммуникации с политическим руководством страны конкретной группой крупных бизнесменов. Контролирующий крупнейшие активы бизнес, располагавший к тому же значительным политическим капиталом (или административным ресурсом) в форме прямого доступа к руководству страны, фактически стал полноправным субъектом политики и напрямую участвовал в отправлении государственной власти и формировании повестки дальнейшего развития страны.
На региональном уровне местные органы власти не обладали сопоставимыми с органами власти федерального уровня возможностями оказывать влияние на распределение трансформационной ренты (Яковлев, 2005, с. 29). Наиболее типичным сценарием становления региональных предпринимателей был сценарий занятия свободных ниш на региональных и местных рынках (Там же, с. 31). В связи с этим региональные предприниматели не нуждались в покровительстве слабых региональных и местных властей, а в случае заинтересованности в присвоении трансформационной ренты предпочитали добиваться важных для себя решений на федеральном уровне. Говоря иначе, региональные предпри-
ниматели могли без значительных потерь выбрать комфортный для себя уровень дистанцирования от власти (Там же, с. 31).
В ряде регионов бизнес фактически подменял собой местную власть, становясь единственным системообразующим агентом социально-экономического развития, от которого зависят не только доходы конкретного работника, но и судьба всего территориального образования. Социально-ориентированная деятельность компаний высоко оценивалась местным населением, и это отражалось на результатах местных выборов. Известно множество случаев, когда в 1990-е гг. на выборах глав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований побеждали выходцы из регионального бизнеса. В свою очередь, наличие «своих людей» на местах полностью снимало необходимость выработки коммуникационных стратегий в отношении местных и региональных властей. В определенной степени в регионах была воспроизведена логика интеграции власти и бизнеса, и региональный бизнес, как и федеральный, стал полноправным субъектом региональной политики.
Таким образом, отношения бизнеса и государства в России 1990-х гг. характеризуются:
— сосуществованием двух паттернов поведения бизнеса в отношении государства — интеграции с государством и дистанцирования от него;
— формированием между бизнесом и властью вертикального типа контракта с бизнесом во главе;
— превращением представителей бизнеса в полноправных субъектов федеральной и региональной политики;
— осуществлением коммуникации между бизнесом и государством в отсутствие формальной институциализации такого взаимодействия и (по своей сути) в формате внутреннего общения.
Важнейшим свойством сложившейся в России в 1990-х гг. конструкции государственно-частного взаимодействия представляется отсутствие в обществе запроса на сильное государство. Это, в свою очередь, объясняется сохранением в относительно свежем виде воспоминаний о дискредитировавшем себя советском государстве и неготовностью населения (до поры) отказаться от обретенных широких гражданских свобод, что неминуемо произошло бы при возврате к модели сильного государства.
К концу 1990-х гг., однако, ситуация начала существенным образом меняться. По мере интенсификации социально-экономических проблем, накопления усталости населения от вседозволенности, которой крупный бизнес в отношениях с государством откровенно пользовался, и проявлений конкуренции между бизнес-группировками во внеправовом (в том числе криминальном) поле в обществе вновь сформировался запрос на сильное государство.
ВЛАСТЬ И БИЗНЕС В 2000-2008 гг.: «ЗАХВАТ» БИЗНЕСА
Нарастание консервативных настроений в обществе совпало по времени с формированием благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры — стартом эпохи стремительного роста мировых цен на энергоносители — и обострением
противоречий между представителями различных экономических группировок, которые, как оказалось, не во всех случаях были способны к консолидации. Все это позволило государству в лице новой администрации избранного в 2000 г на пост Президента РФ В. В. Путина претендовать на более активную роль в экономике, усиливая прямое регулирование экономической деятельности и административный контроль. Естественным образом произошло кардинальное изменение практик взаимодействия между бизнесом и государством.
Трансформация парадигмы государственно-частного взаимодействия произошла в течение первого президентского срока В. В. Путина, когда государство сформировало и закрепило новую конструкцию взаимодействия с бизнесом. Первым знаковым событием этого процесса стало формальное объявление В. В. Путиным в 2000 г. об установлении новых принципов выстраивания отношений между бизнесом и государством. Высокий уровень поддержки нового президента населением и сформировавшийся в обществе запрос на укрепление государства позволили власти жестко следовать курсу на выдавливание представителей бизнеса из процесса принятия политических решений. Провозглашенная «равноудаленность» государства от любых группировок бизнеса «на практике означала отказ от обязывающих связей [государства] с бизнесом и ликвидацию политических инструментов, позволявших в недавнем прошлом оказывать политическое давление на исполнительную власть в федеральном центре» (Зудин, http://magazines.russ.ru).
Некоторые представители крупнейшего бизнеса попытались сопротивляться политике нового руководства страны. Однако, как показала история, жесткий отпор государства этим попыткам фактически привел к изгнанию из элиты осмелившихся на сопротивление власти представителей делового сообщества, сколь бы незыблемыми ни казались их позиции. Поэтому большинство предпринимателей сделали для себя выбор в пользу принятия новых правил игры и отказа от имевшегося в их распоряжении политического капитала в интересах сохранения контроля над обретенными в 1990-е гг. активами и в надежде на укрепление своих позиций в бизнесе. Государство в свою очередь дало гарантии защиты итогов приватизации 1990-х гг. в случае готовности бизнеса встроиться в предложенную конструкцию и отказаться от инициативного участия в политической жизни.
Важнейшим шагом государства на пути политического обезоруживания крупного бизнеса стало декларирование отказа от индивидуальных неформальных контактов между руководством страны и предпринимателями. Властью была инициирована и проведена институциализация диалога с бизнесом. На первоначальном этапе этого процесса основным каналом коммуникации представителей делового сообщества с государством был определен созданный Совет по предпринимательству при Правительстве РФ; аналогичные институты были также созданы на уровне федеральных округов. Однако «диалогу государства с бизнесом... задали узкие рамки, исключавшие обсуждение проблемы распределения и перераспределения собственности и властных полномочий, а также политических перспектив развития страны» (Зудин, 2001, с. 173). Это не позволяло представителям бизнеса претендовать в диалоге с властью на роль, кото_ 215
ЛОЛИТЭКС. 2015. Том 11, № 1
рая могла бы быть значительнее роли консультанта, привлеченного к разработке государственных программ.
Как отмечается в ряде работ, продиктованный властью формат «консультационного общения» вызвал у многих представителей крупного бизнеса разочарование (Зудин, http://magazines.russ.ru; Яковлев, 2005). В частности, это относится к исчезновению возможностей прямого лоббирования деловых интересов и сужению повестки взаимодействия до частных вопросов экономической политики (таких как реформирование трудового и налогового законодательства, подготовка переговорной позиции России в рамках процесса присоединения к Всемирной торговой организации и т. д.). Вместе с тем подобное положение вещей стало мощнейшим толчком к самоорганизации бизнеса и впоследствии — к корпоративизации, т. е. институциализации взаимодействия бизнеса и государства через организации предпринимателей.
Становление современной российской системы корпоративного представительства интересов бизнеса началось с обновления крупнейшей организации предпринимателей — Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП). В ноябре 2000 г принято решение о формировании бюро правления Союза, многие из членов которого потерпели неудачу в попытке построения эксклюзивных отношений с новой властью, не были вовлечены в уже институционализированный диалог с руководством страны в рамках Совета по предпринимательству и поэтому были заинтересованы в создании эффективного канала коллективного отстаивания собственных интересов. Выступив с согласованных позиций, бизнес сумел убедить президента В.В.Путина в целесообразности регулярного и структурированного диалога, который стал проходить в формате встреч президента с бюро правления Союза.
С началом диалога в таком формате происходит окончательное институциональное закрепление современной российской модели взаимодействия бизнеса и государства — модели формализованного взаимодействия через структуры коллективного представительства. С одной стороны, пойдя навстречу представителям крупного бизнеса, власть продемонстрировала готовность учитывать интересы предпринимателей при планировании и проведении экономической политики. С другой стороны, эта готовность обменивалась государством на политическую лояльность и согласие бизнеса на пересмотр контракта между государственной и деловой элитами с превращением государства в доминирующую сторону контрактных отношений.
Рамочная среда, предложенная бизнесу государством, характеризуется строгой регламентацией деятельности и высокими требованиями к прозрачности всех проводимых операций (Зудин, 2001, с. 180). Кроме того, государством был осуществлен переход к практике так называемых управляемых инвестиций, когда «объем и направления капитальных вложений частного сектора если и не согласовываются с властью, то учитывают ее приоритеты» (Там же, с. 180). Обязательным условием для бизнеса стало также принятие им на себя обязательств, связанных с корпоративной социальной ответственностью, причем «не после политической торговли, как раньше, а по указке государства и в предложенной им форме» (Там же, с. 181).
Важной отличительной чертой созданной в Кремле конструкции взаимодействия государства с частным сектором стало и то, что Российскому союзу промышленников и предпринимателей было отказано «в праве на эксклюзивное посредничество при установлении контактов [государства] с деловым миром» (Там же, с. 189). Руководство страны сделало выбор в пользу «равноудаленности» и в том смысле, что предпочло диверсифицировать каналы коммуникации со структурами коллективного представительства интересов бизнеса, поддержав создание новых бизнес-ассоциаций: «Деловой России» (ассоциация среднего и крупного «неолигархического» бизнеса) и «Объединения предпринимательских организаций России» (ОПОРА, структуры представительства интересов малого бизнеса). Определенную нишу в системе институтов коллективного представительства интересов бизнеса занимали также Торгово-промышленная палата и две крупнейшие банковские ассоциации — Ассоциация российских банков и Ассоциация региональных банков России. Тем самым «ставка была сделана на создание нескольких специализированных корпоративных ниш и выстраивание отношений с каждым из союзов по отдельности» с тем, чтобы «препятствовать чрезмерному усилению политического влияния бизнес-элиты и соблюсти по отношению к ней определенную дистанцию» (Там же, с. 190).
Корпоративизация создала условия для преодоления наследия эпохи «сим-биотических отношений» государства и бизнеса, переведя эти отношения на формализованную коллективную основу, пришедшую на смену неформальной индивидуалистической. Кроме того, корпоративизация «сделала возможным масштабное присутствие государства в экономике, не подвергая последнюю опасности огосударствления (курсив мой. — П. Д.)» (Там же, с. 192) и позволила государству использовать союзы предпринимателей как инструмент обеспечения контроля над сообществом бизнеса. Представители частного сектора также были заинтересованы в развитии корпоративизации, поскольку в условиях усиления государства коллективное представительство стало, по сути, единственным каналом связи с центрами принятия политических решений и позволяло сокращать транзакционные издержки и получать экономию от масштаба в рамках продвижения своих интересов.
После окончательного оформления новой модели и до «дела ЮКОСа» и завершения первого президентского срока В. В. Путина можно было в целом «констатировать поддержание относительного баланса сил во взаимоотношениях государства и бизнеса при постепенном укреплении позиций федеральных властей» (Яковлев, 2005, с. 38). Однако дальнейшие события выявили неустойчивость баланса сил государства и бизнеса ввиду наличия у доминирующей стороны отношений возможностей по неконтролируемому наращиванию силы.
В первую очередь это было связано с возросшей после принятия курса на укрепление «властной вертикали» способностью федеральной бюрократии к консолидации и осознанию собственных коллективных интересов как корпорации чиновников (Там же). Консолидация бюрократии значительно усилила ее позиции в системе взаимодействия с бизнесом, обществом, а также региональными властями. При этом усиление бюрократии сопровождалось обострением
проблемы рисков, связанных с оппортунистическим поведением бюрократии в целом и ее отдельных представителей.
Моральный риск бюрократии в целом проявился в ее стремлении «к обеспечению общего контроля над рынками, отнесенными к сфере их компетенции, что создает возможности для извлечения ренты для всех представителей ведомства в соответствии с их рангом в служебной иерархии» (Там же, с. 39). Способность того или иного ведомства существенным образом влиять на правила игры на конкретном рынке и добиваться подчинения интересов бизнеса корпоративным интересам ведомства обусловлена тем, что консолидированное ведомство в новых институциональных условиях «оказывается сильнее любого, даже самого крупного игрока на рынке» (Там же). В свою очередь, моральный риск бюрократии на частном уровне возник вследствие открывшихся возможностей для «прямого захвата бизнеса конкретными чиновниками» (Там же).
Основным ресурсом бюрократии в деле подчинения бизнеса выступила имевшаяся в ее распоряжении возможность манипулирования «правилами игры» и поддержания их размытости, селективности применения и неопределенности. Прежде всего это относится к «правилам игры» в сфере налогообложения и приватизации. В частности, на фоне «дела ЮКОСа» руководством страны было официально уточнено, что общие итоги приватизации 1990-х гг. пересмотру не подлежат, однако претензии к некоторым собственникам бизнеса могут быть актуализированы, а также что практически любые схемы налоговой оптимизации могут быть признаны незаконными в судебном порядке (Там же, с. 42).
Имея перед собой пример того, как представители высших эшелонов государственного управления вариативно подходят к правоприменению, консолидированная ведомственная бюрократия не преминула воспользоваться возможностями по манипулированию институциональной средой и созданию неравных условий для бизнеса и на своем уровне. Несмотря на попытку проведения реформы дерегулирования в начале 2000-х гг., на волне укрепления государства и бюрократии был достигнут обратный результат и сформировалась система избыточного регулирования. В таких условиях «любой, даже самый легальный, бизнес оказывается вынужден нарушать какие-нибудь правила и за это может быть обоснованно подвергнут санкциям» (Там же).
Иными словами, усиление государства сформировало условия для становления неформальной системы административного управления экономикой. В рамках данной системы оказывались не работающими ни стратегия интеграции с государством, ни стратегия дистанцирования от него, в первом случае — поскольку государство обладает возможностью жестко подавить любую попытку бизнеса оказать на себя воздействие, во втором — поскольку система избыточного регулирования практически ликвидировала возможность реализации стратегии exit (Там же, с. 43).
Особенно явным такое положение дел стало после перехода в открытую стадию конфликта между государством и крупнейшим игроком частного сектора, претендовавшим на соразмерность с государством, — нефтяной компанией «ЮКОС». Завершение данного конфликта победой государства и легитимация этой победы населением страны в форме полученных результатов парламент-
ских и президентских выборов позволяют говорить об обретении государством с 2003-2004 гг. максимально возможного уровня влияния на бизнес, который фактически оказался в ситуации заложника.
Параллельно с административным «захватом бизнеса» государством были осуществлены переход к дирижистской экономической политике и непосредственная масштабная экспансия в экономику, основными инструментами которой стали:
— наращивание доли собственности государства в крупнейших активах и подведение многих системообразующих предприятий под фактический контроль государства;
— перевод ряда привлекательных для приватизации активов в разряд «стратегических» объектов;
— создание отраслевых государственных холдингов;
— формирование государственных корпораций для развития приоритетных отраслей, определенных государством;
— активизация государственного регулирования и контроля путем усиления полномочий надзорных органов (Малкина, 2010, с. 20-31).
Приведенные факты позволяют сделать вывод о том, что решительная политика государства в отношении бизнеса с позиций обретенной силы обусловила в 2000-2008 гг. превращение бизнеса из субъекта политики в объект политики, хотя и наиболее значительный по своей роли среди других объектов и селективно допускаемый до коммуникации с государством в консультативном режиме. При этом даже в статусе «консультанта» представители бизнеса не имеют возможности предлагать собственную повестку развития, довольствуясь правом встраиваться в повестку, формируемую государством.
Очевидно, что государство, опирающееся на широкую поддержку населения, в большинстве своем дорожащего обретенной стабильностью и готового принять ограничения личных свобод в обмен на улучшение качества жизни, обладает общественным мандатом на доминирование над бизнесом. В свою очередь, наличие такого мандата позволило государству на основе нечеткости определения и незащищенности прав собственности как институционального каркаса государственно-частного взаимодействия институциализировать ярко выраженный вертикальный тип контракта с бизнесом, характеризующийся:
— асимметричностью, в которой заложено изначальное неравноправие сторон;
— возможностью государства создавать и поддерживать дифференцированные «правила игры», менять такие правила ad hoc, что сформировало обширное пространство для манипуляций на всех уровнях государственного управления;
— недостаточной специфицированностью;
— избирательностью и персонифицированностью (Там же, с. 17, 34-38).
ВЛАСТЬ И БИЗНЕС В 2008-2015 гг.: «АНТИКРИЗИСНОЕ ПАРТНЕРСТВО» И ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Продолжавшийся на протяжении практически 10 лет устойчивый рост мировых цен на энергоресурсы, достигших летом 2008 г своих максимальных исторических значений, обеспечивал стабильность макроэкономической ситуации в стране, которая до определенного момента не испытывала воздействия со стороны разворачивавшегося с конца 2007 г. глобального финансово-экономического кризиса. В свою очередь, стабильная ситуация в экономике и последовательное, хотя и достаточно медленное и неравномерное увеличение доходов и повышение качества жизни населения гарантировали широкий общественный консенсус в отношении поддержки действующего политического режима и отсутствие предпосылок для формирования в обществе запроса на реформирование институциональной среды.
По мере ухудшения ситуации в российской экономике на фоне краха «пузыря» на нефтяном рынке и перехода кризиса в глобальной экономике в острую стадию тем не менее стали появляться признаки того, что сохранение неизменности сформировавшейся институциональной среды и, следовательно, модели государственно-частного взаимодействия в течение неограниченного времени не является гарантированным.
Во второй половине 2008 г. страна оказалась охваченной полномасштабным экономическим кризисом. Причем можно сколь угодно долго рассуждать о внешнем происхождении кризисных явлений в российской экономике в 2008 г, однако глубина падения экономики (по сравнению не только с развивающимися, но и с развитыми странами), долгий путь, который экономика прошла, прежде чем достичь «дна» своего падения, высокая волатильность курса национальной валюты, низкие темпы посткризисного восстановления, — все это вскрыло фундаментальную неэффективность построенной в России модели государственного капитализма (Яковлев, 2012, www.forbes.ru).
Помимо собственно экономических последствий, российский кризис 20082009 гг. также обострил еще одно проявление оппортунистического поведения бюрократии. Шоковые экономические потрясения усилили традиционно существующую предрасположенность бюрократа практиковать отказ от лишней ответственности в качестве одной из основных форм своего рационального поведения. Это в числе прочего объясняет «запоздалую реакцию на кризис в реальном секторе экономики в конце 2008 г., а также чрезмерные расходы в рамках антикризисных мер» (Там же).
Наиболее существенные издержки неэффективности российской экономической модели и модели государственного управления, на наш взгляд, начиная с кризиса 2008-2009 гг. и по сей день несет высшее политическое руководство страны. С учетом того, что широкий общественный консенсус в отношении поддержки политического режима возможен, как правило, лишь до тех пор, пока поддерживается социальная стабильность и происходит повышение качества жизни, неэффективность экономической модели, обусловленная в числе пер-
воочередных факторов неэффективностью работы и различными проявлениями морального риска бюрократии, создает вызовы сохранению неизменности политического режима.
Осознавая это, в кризисные 2008-2009 гг. государство задействовало все ресурсы, чтобы удержать доходы населения от серьезного падения, осуществив значительное наращивание государственных расходов. Вместе с тем попытки стимулировать экономический рост через государственные инвестиции не дали ожидаемых результатов: крайне умеренные в сравнении с показателями докризисного роста экономики темпы посткризисного восстановления продемонстрировали ограниченность потенциала экономического роста на основе наращивания государственных расходов.
Более того, в условиях сильной зависимости экономики от внешних конъюнктурных колебаний и (сколь бы значительными ни казались резервы государства) бюджетных ограничений отсутствуют гарантии достаточности ресурсов в распоряжении государства для того, чтобы в случае нового глубокого спада безболезненно «залить» потенциальное недовольство населения бюджетными деньгами. В результате в общественно-политической дискуссии того времени прочно укоренился тезис о том, что «единственным источником социальной стабильности может стать экономический рост, основанный на частных инвестициях (курсив мой. — П. Д.)» (Там же).
Нельзя сказать, что данный тезис не находил понимания у высшего политического руководства. В частности, программой и своего рода визитной карточкой президента Д. А. Медведева стало обсуждение путей «модернизации экономики», «перехода на инновационный тип развития», а также возможных мер по формированию в стране по-настоящему благоприятного инвестиционного и делового климата. Можно утверждать, что в годы президентства Д. А. Медведева государство на фоне проблем в экономике предпринимало попытки найти для себя в лице делового сообщества новую социальную базу на замену бюрократии, выступавшей в качестве главной социальной базы политического режима начиная с момента принятия курса на построение «вертикали власти» (Там же).
Проявлялось это в первую очередь в объективно возросшем внимании государства к сигналам со стороны бизнеса. Впервые за долгие годы бизнес получил возможность вести диалог с государством в публичном пространстве и, что еще более важно, выступать с собственными предложениями по формированию повестки развития. В числе наиболее позитивных результатов этого процесса можно отметить:
— активное развитие с 2010 г. процедур, связанных с оценкой регулирующего воздействия планируемых к принятию нормативных правовых актов (на площадке Минэкономразвития России, в первую очередь с точки зрения последствий для состояния деловой среды);
— выступление в 2011 г. Д. А. Медведева с предложениями по выводу чиновников из состава советов директоров акционерных обществ с государственным участием, запуску новой программы приватизации государственных активов, принятию особого порядка рассмотрения коррупционных дел, снижению ставок страховых платежей для бизнеса, сужению компетенции правительственной
комиссии, осуществляющей контроль над инвестициями в стратегические отрасли экономики, и др.;
— создание новых институтов развития, площадок взаимодействия между государством и бизнесом, выступающих в роли проводников качественных изменений состояния деловой среды, в том числе инициированных бизнесом.
Вместе с тем все эти позитивные процессы не смогли в полной мере оправдать возлагавшиеся на них ожидания. Важнейшая причина тому — ослабевание стимулов государства к внедрению реальных изменений по мере стабилизации ситуации в экономике и посткризисного восстановления. Кроме того, представители консолидированной бюрократии, «привыкшие получать ренту от подконтрольного им бизнеса», всячески саботировали процессы внедрения институциональных изменений, «быстро научившись выстраивать фальшь-панели вместо содержательной реакции на директивы по улучшению предпринимательского климата» и активно занимаясь поиском альтернативных форм недобросовестного использования возможностей государства в своих личных целях (Там же).
Дальнейшее развитие ситуации в российской экономико-политической системе после произведенной в 2011-2012 гг. «рокировки» партнеров по «правящему тандему» носит крайне противоречивый характер.
С одной стороны, предвыборная программа избранного в 2012 г. на новый срок президента В. В. Путина во многом основывалась на тезисах о необходимости качественного улучшения инвестиционного климата, диверсификации экономики и других уже успевших стать традиционными «модернизационных» тезисах. В числе инаугурационных указов — Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», установивший амбициозные целевые ориентиры социально-экономического развития в горизонте 2018-2020 гг., включая ориентиры по увеличению доли инвестиций во внутреннем валовом продукте и повышению позиции РФ в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса.
Кроме того, складывается впечатление, что деловому сообществу как будто было дано «официальное разрешение» на подключение к процессам формирования повестки долгосрочного социально-экономического развития. Основными результатами этой работы, достигнутыми при непосредственном участии представителей бизнеса, стали запуск «Национальной предпринимательской инициативы», разработка и внедрение «Стандарта деятельности региональных органов исполнительной власти по обеспечению благоприятного инвестиционного климата», составление «Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах РФ» как инструмента мотивации региональных органов власти на принятие мер по улучшению инвестиционного климата и комплексному сопровождению потенциальных инвесторов.
Вместе с тем все вышеописанные позитивные процессы и проявления наметившегося по-настоящему партнерского взаимодействия между бизнесом и государством происходили (и происходят) на фоне нарастания значимости во внутренней политике государства охранительной составляющей, что априори не способствует благоприятному деловому климату, а также отсутствия реальных подвижек в повышении эффективности российской экономической модели.
Усиление охранительной составляющей внутренней политики началось с момента роста протестной политической активности после объявления о планируемой «рокировке правящего тандема» и думских выборов 2011 г., интенсифицировалось вследствие событий «Арабской весны» и особенно «Второго Майдана» на Украине, а в настоящий момент, как прямое следствие внешнеполитических потрясений 2014 г., находится на пике. Основное проявление данного процесса — «запретительное» законотворчество, направленное на максимальное сужение пространства для протестного выражения и иностранного влияния на внутрироссийские общественные процессы.
Если же говорить о сохраняющейся неэффективности российской экономической модели, ярчайшим свидетельством этого выступает появление признаков надвигающегося кризиса в российской экономике еще в относительно благополучные с точки зрения внешней конъюнктуры 2011-2012 гг., т. е. задолго до событий 2014 г., связанных с санкционным сюжетом и новым падением мировых цен на нефть. В частности, как свидетельствуют данные Росстата и Минфина России (соответственно), замедление темпов прироста валового внутреннего продукта наблюдается уже с 2011 г. (4,5 % в 2010 г, 4,3 % в 2011 г., 3,4 % в 2012 г., 1,3 % в 2013 г., 0,6 % в 2014 г.), а отрицательная динамика инвестиций в основной капитал — с 2012 г. (10,8 % в 2011 г., 6,8 % в 2012 г, -0,2 % в 2013 г., -2,7 % в 2014 г.). В связи с этим представляется справедливым тезис о том, что и в отсутствие внешних потрясений, случившихся в 2014 г., российская экономическая модель постепенно приближалась к исчерпанию ресурсов своего качественного и устойчивого развития.
Одной из фундаментальных причин этого, на наш взгляд, явилось сохранение на крайне высоком уровне, несмотря на заметное повышение роли публичных механизмов коммуникации между государством и бизнесом, доли неформальной составляющей государственно-частного взаимодействия. Опыт прохождения кризисов 2008-2009 гг. и текущего экономического кризиса показывает, что не только акционерные общества с государственным участием, но и те представители делового сообщества, которые располагают значительным административным ресурсом и прямым доступом к лицам, принимающим ключевые решения, в приоритетном порядке претендуют на финансовую помощь государства, бюджетное финансирование и финансирование из Фонда национального благосостояния, получение льготных кредитов и стратегическую роль в реализации крупнейших государственных проектов. «Равноудаленность» бизнеса от государства де-факто обернулась «встраиванием бизнеса в единую властно-экономическую вертикаль (со ссылками на национальные интересы)» и «погружением крупного бизнеса в "зону зависимости" [от государства], которое служит... корпоративным интересам политической элиты в самосохранении» (Барсукова и др., 2010, с. 63-64).
В условиях сложившейся системы и фактического отсутствия источников качественного экономического роста возможным ресурсом развития могло бы стать международное инвестиционное сотрудничество. Однако на практике в последние годы в России наблюдается снижение инвестиционной и деловой активности международного бизнеса. Во многом это объясняется тем, что даже
при наличии объективной заинтересованности в проникновении на емкий (последовательно растущий до 2014 г., способный вернуться к росту по мере устранения кризисных факторов в экономике) российский рынок связанные с этим возможные риски не позволяют зарубежному бизнесу делать ставку на Россию.
Основные озабоченности иностранных инвесторов вызваны тем, что резкая либерализация политико-экономической системы в 1990-е гг. сменилась последовательным «закручиванием гаек» с 2000-х гг. В числе конкретных примеров барьеров для иностранных инвестиций, напрямую обусловленных «закручиванием гаек», можно отметить следующие:
— усиление влияния бюрократического аппарата и угроза манипуляции «правилами игры» создали заметные ограничения для экономической деятельности;
— российские практики ведения коммерческой деятельности в большинстве своем основываются не столько на экономической эффективности, сколько на возможности представителей бизнеса опереться на имеющийся в их распоряжении административный ресурс;
— ведущая роль государства в экономике обусловливает ситуацию, когда принадлежность к категории крупного бизнеса практически наверняка означает аффилированность властных и деловых структур;
— неопределенность и риски, связанные с асимметрией информации и оппортунистическим поведением партнеров, обладающих стратегически важным административным ресурсом, создают крайне высокие транзакционные издержки для международного бизнеса.
Где же в итоге мы находимся сейчас? Каковы основные особенности текущей экономико-политической ситуации, влияющие на характер и содержание взаимодействия бизнеса и государства?
Падение мировых цен на нефть с их последующим закреплением на уровне ниже, чем тот, который обеспечивает бездефицитность российского бюджета, привели к «сжатию инвестиционных программ энергетических компаний и снижению «просачивания» нефтегазовых доходов в более широкие слои населения» (Вхождение России в социально-экономический кризис..., http://ac.gov.ru). Эффект от девальвации рубля на макроуровне в 2014 г. отчасти компенсировал падение цен на нефть, поскольку выручка от продажи углеводородов в рублевом эквиваленте практически не изменилась, однако уже в 2015 г. прогнозируется исчерпание стимулирующего эффекта ослабления рубля на фоне стабилизации цен на нефть (Там же). Кроме того, от ослабевшего рубля выиграли экспортеры в целом, оказавшиеся в более конкурентной позиции на мировых рынках, и в особенности компании несырьевого экспорта, выручка которых в рублевом выражении существенно выросла. Вместе с тем с учетом существующей политической напряженности, неопределенности дальнейшего вектора развития геополитической ситуации, а также неоднозначного отношения к российскому бизнесу за рубежом позиции и благополучие российских экспортеров не выглядят гарантированными.
Режим введенных странами Запада политически мотивированных экономических санкций сильнее всего влияет на возможность привлечения компаниями и банками, в том числе государственными, внешнего кредитного финансирова-
ния. Отсутствие доступа к дешевому внешнему кредитованию вкупе с поддержанием Банком России ключевой ставки на высоком уровне обусловили кризис банковского кредитования, что естественным образом усиливает общий спад деловой активности (Там же). Одновременно, несмотря на все разговоры о необходимости упрощения условий ведения бизнеса, вводится точечное усиление налоговой нагрузки на малый и средний бизнес (возможность обложения юридических лиц дополнительным торговым сбором в городах федерального значения, взимание налога на имущество с предпринимателей и организаций, ведущих учет по упрощенной схеме) (Там же).
Что касается ситуации на микроуровне, кардинальное отличие текущей ситуации от кризиса 2008-2009 гг. состоит в том, что государство в рамках антикризисных мер не уделяет прежнего внимания сохранению на высоком уровне доходов населения. По-видимому, это обусловлено уверенностью руководства страны в поддержке граждан в условиях текущей геополитической ситуации вне зависимости от той цены, которую население вынуждено платить за внешнеполитические решения. Достаточно спокойно государство восприняло тот факт, что впервые с кризиса 1998 г. было зафиксировано падение реальных доходов населения вследствие девальвационного шока и возврата инфляции к двузначным значениям. В соответствии с Антикризисным планом Правительства РФ некоторая компенсация потерь населения планируется лишь в отношении наиболее уязвимых категорий граждан (План первоочередных мероприятий..., http://government.ru). Кроме того, все чаще в правительстве звучат предложения о переходе к практике индексации социальных выплат, ограниченной уровнем запланированной инфляции. Безработица, по данным официальной статистики, существенным образом не изменилась, однако налицо признаки роста неформальной занятости за счет работников, потерявших рабочее место в формальном секторе экономики и не вставших на учет на биржу труда. Все это уже проявилось в снижении внутреннего потребления, которое в предкризисные годы было одним из сохранявшихся факторов экономического роста, и прогнозы дальнейшего развития ситуации на внутреннем рынке не могут быть восприняты как обнадеживающие (Вхождение России в социально-экономический кризис., http://ac.gov.ru).
Реакция государства на все эти кризисные явления выглядит противоречивой. С одной стороны, руководство страны на многочисленных площадках заявляет о том, что контролирует ситуацию в экономике, что российская экономика доказала свою устойчивость, в том числе перед лицом зарубежных санкций, а также что острая фаза кризиса осталась позади. Разработан и с той или иной степенью эффективности функционирует Антикризисный план правительства. С другой стороны, судя по периодически просачивающимся в средства массовой информации сведениям, даже внутри политического руководства нет кон-сенсусного мнения относительно того, пройдено ли «дно» кризиса, как долго он еще продлится, насколько реалистично в сложившихся условиях выполнение в срок майских указов 2012 г. и каким образом восполнять возникший дефицит государственного бюджета.
Наиболее тревожным моментом в контексте описания реакции государства на кризис выглядит тот факт, что по всем признакам государство больше озабочено вопросами внешней политики и охранительного обеспечения стабильности политического режима, чем формированием повестки долгосрочного экономического развития. На смену императиву экономической модернизации, зародившемуся вследствие вскрытой кризисом 2008-2009 гг. неэффективности российской экономической модели, даже в официальной риторике пришел императив экономического выживания. Государство, опираясь на высочайший уровень поддержки и патриотический подъем перед лицом «внешней угрозы», фактически делает ставку на «решение административными методами в ручном режиме проблем в экономике, связанных с недостатком [структурных] реформ и внешними санкциями» (Кудрин, 2014). Населению и бизнесу предлагается «подождать» некоторое время, пока не восстановится прежняя конъюнктура цен на мировых энергетических рынка и не будет снят режим экономических санкций, после чего ситуация в экономике непременно должна нормализоваться.
С учетом того, что существующий уровень поддержки политического режима базируется на внешней политике, издержки дальнейшего проведения которой в неизменном виде будут неуклонно расти, и на «щедрых социальных выплатах — решениях, которые с каждым годом будет все труднее реализовывать», такой подход может быть чреват дальнейшим «ослаблением страны, утратой возможностей для экономического роста, увеличения эффективности и производительности» (Там же). В конечном счете сохранение популистских лозунгов в качестве основы государственной политики способно создать высокие риски доверия к политическому руководству страны и реальные угрозы не ограниченному по времени существованию политического режима.
В описанной ситуации бизнес и государство представляются естественными партнерами. Государство должно искать решения для выхода из экономического тупика, чтобы обезопасить себя на случай расшатывания имеющегося «патриотического фундамента» поддержки населения, тогда как бизнес заинтересован в скорейшем восстановлении конъюнктуры и возврате к экономическому росту и при этом вряд ли заинтересован в дестабилизации политической ситуации, поскольку не всегда эффективные «правила игра» и защита прав собственности лучше, чем их отсутствие.
Содержание деловых коммуникаций между бизнесом и государством на текущем этапе определяется Антикризисным планом Правительства РФ. Обнадеживающим выглядит тот факт, что, наряду с мерами оперативного антикризисного реагирования (мерами поддержки импортозамещения и экспорта, малого и среднего предпринимательства, мерами, направленными на создание возможностей привлечения оборотных и инвестиционных ресурсов на приемлемых условиях, и др.), в числе приоритетных направлений работы правительства в плане указано «проведение структурных реформ, направленных на диверсификацию экономики и обеспечение устойчивого экономического роста в среднесрочной перспективе (курсив мой. — П. Д.)» (План первоочередных мероприятий., http://government.ru).
Позитивный момент от присутствия указанного пункта в официально утвержденной программе работы правительства заключается в наличии пространства возможностей для бизнеса по содействию формированию повестки развития и внедрению институциональных изменений, а также постепенному продвижению к паритету в рамках негласного контракта с государством. И если сейчас, по свидетельству самих представителей делового сообщества, «бизнесу не хватает диалога с государством» (Бизнесу не хватает..., www.kommersant.ru), то в обозримой перспективе возможности для такого диалога должны неизбежно расширяться. Именно на бизнесе лежит социальная ответственность за продвижение институционально значимых изменений, поскольку по мере стабилизации ситуации в экономике, которая рано или поздно произойдет, соответствующие стимулы у государства, вероятнее всего, станут вновь ослабевать.
Подытоживая, отметим объективно существующую политико-экономическую неопределенность как фундаментальный фактор дальнейшего развития политико-институциональной среды и модели взаимодействия бизнеса и государства. В таких условиях оптимальной стратегией для бизнеса по взаимодействию с государством представляется стратегия, характеризующаяся:
— необходимостью выжидания и подстройки в зависимости от сигналов, поступающих со стороны политического руководства страны;
— целесообразностью использования исключительно публичных каналов деловой коммуникации с государством с опорой на институты коллективного представительства интересов, что значительно повысит возможности бизнеса реально влиять на процессы формирования повестки социально-экономического развития и внедрения институциональных изменений.
Литература
Барсукова С. Ю., Колесников В. В., Наумов Ю. Г. Институциональная коррупция в России // Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ): десять лет спустя. Ч. I II. Российское государство / под ред. Р. М. Нуреева. Сер. «Научные доклады: независимый экономический анализ». № 212, ч. I II. М.: Московский общественный научный фонд, 2010. С. 39-76 (Barsukova S. Y., Kolesnikov V. V., Naumov Y. G. Institutional Corruption in Russia // Economic Subjects of the Post-Soviet Russia (Institutional Analysis): 10 years Later. Part III. The Russian State / ed. by R. M. Nureev. In Series "Scientifuc Reports: Independent Economic Analysis". N 212, part III. Moscow: Moscow's public scientific foundation, 2010. P. 39-76).
Бизнесу не хватает диалога с властью // Коммерсант. 2015. 9 июня. www.kommersant.ru/ doc/2744075 (дата доступа: 09.11.2015) (Business is Lacking the Dialogue with the State // Kom-mersant. 2015. June 9. www.kommersant.ru/doc/2744075 (date of access: 09.11.2015)).
Вхождение России в социально-экономический кризис: тенденции 2015 г. и сравнительный анализ: аналитический доклад Аналитического центра при Правительстве РФ. Апрель 2015 г. // http://ac.gov.ru/files/publication/a/5491.pdf (дата доступа: 09.11.2015) (Russia's Entering of the Social and Economic Crisis: Trends of 2015 and Comparative Analysis: Analytical Report by the Analytical Center under the Government of the Russian Federation. April, 2015 // http://ac.gov. ru/files/publication/a/5491.pdf (date of access: 09.11.2015)).
Зудин А. Ю. Государство и бизнес в России: эволюция системы взаимоотношений // Неприкосновенный запас. 2006. № 6(50). http://magazines.russ.ru/nz/2006/50/zu18.html (дата доступа: 09.11.2015) (Zudin A. Y. The State and the Business Community in Russia: the System of Interaction in its Evolution // Neprikosnovennyi zapas. 2006. N 6(50). http://magazines.russ.ru/ nz/2006/50/zu18.html (date of access: 09.11.2015)).
Зудин А. Ю. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et contra. 2001. Т. 6, № 4. С. 171-198 (Zudin A. Y. Neo-Corporativism in Russia? (The State and the Business Community under the Reign of Vladimir Putin) // Pro et contra. 2001. Vol. 6, N 4. P. 171-198).
Кудрин А. Л. Государство и общество: как вернуть доверие // Ведомости. 2014. 21 нояб. № 3721 (Kudrin A. L. The State and the Society: How to Bring Trust Back // Vedomosti. 2014. November 21. № 3721).
Малкина М. Ю. Институциональный подход к исследованию взаимодействия государства и бизнеса в современной России // Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ): десять лет спустя. Ч. III. Российское государство / под ред. Р. М. Нуреева. Сер. «Научные доклады: независимый экономический анализ». № 212, ч. I II. М.: Московский общественный научный фонд, 2010. С. 10-38 (Malkina M. Y. Institutional Approach to Understanding the Public-Private Interaction in the Modern Russia // Economic Subjects of the Post-Soviet Russia (Institutional Analysis): 10 years later. Part III. The Russian state / ed. by R. M. Nureev. In series "Scientifuc reports: independent economic analysis". N 212, part III. Moscow: Moscow's public scientific foundation, 2010. P. 10-38).
План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г, утв. Распоряжением Правительства РФ от 27 января 2015 г. № 98-р // http://government.ru/docs/16639 (дата доступа: 09.11.2015) (The Outline of the Priority Measures to Ensure Sustainable Economic Development and Social Stability in 2015. Passed as the Order of the Government of the Russian Federation № 98-r on January 27, 2015 // http:// government.ru/docs/16639 (date of access: 09.11.2015)).
Яковлев А. А. Бизнес и власть: назад в 2000-й год // Раздел «Мнения» официального сайта журнала Forbes. 21 ноября 2012 г. www.forbes.ru/sobytiya-column/217381-pochemu-pravitelstvu-pridetsya-prislushatsya-k-biznesu (дата доступа: 09.11.2015) (Yakovlev A. A. The Business and the State: back to the Year 2000 // Forbes Magazine official website, "Opinions". November 21, 2012. www.forbes.ru/sobytiya-column/217381-pochemu-pravitelstvu-pridetsya-prislushatsya-k-biznesu (date of access: 09.11.2015)).
Яковлев А. А. Эволюция стратегий взаимодействия бизнеса и власти в российской экономике // Российский журнал менеджмента. 2005. Т. 3, № 1. С. 27-52 (YakovlevA.A. The Evolution of the Public-Private Interaction Strategies in the Russian Economy // The Russian Management Magazine. 2005. Vol. 3, N 1. P. 27-52).
Aslund A. Reform vs. "Rent-Seeking" in Russia's Economic Transformation // Transition. 1996. N 2(2). P. 12-17.
