CC BY
54
Г.В. Хорольский
Российская государственно-правовая идеология в сфере противодействия коррупции
По данным Transparency International, в 2008 го-ду в рейтинге коррумпированности Россия заняла 147-е место из 180-ти. При этом, начиная с 1996 года, оценка уровня коррупции россиянами изменялась несущественно: 1996 - 2,6; 1997 - 2,3; 1998 - 2,4; 1999 - 2,4; 2000 - 2,1; 2001 - 2,3; 2002 -2,7; 2003 - 2,7; 2004 - 2,8; 2004 - 2,8; 2005 - 2,4; 2006 - 2,5; 2007 - 2,3*. Занимая 147 место в указанном рейтинге, Россия соседствует с такими странами как Гамбия, Индонезия и Того**.
Согласно информации РИА «Новости», результаты социологических исследований свидетельствуют, что у 53 % россиян есть личный опыт передачи взятки чиновникам. Среди наиболее коррумпированных институтов люди выделяют местную власть, правоохранительные органы, в частности, ГИБДД и милицию. В 2007 г. только по официальной статистике было возбуждено 10,5 тыс. уголовных дел в отношении коррумпированных чиновников [1].
Между тем «Снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20 %. Коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг на 5-15 %. Отсутствие коррупции позволило бы увеличить количество рабочих мест примерно на 10 %, увеличить средний доход примерно на 10 %, прибавить порядка 5 % к среднему ежегодному росту ВВП. Потери от коррупции в сфере государственных заказов и закупок составляют порядка 30 % всех бюджетных затрат по этим статьям» [2].
В то же время оценка россиянами феномена коррупции не столь негативна как следовало бы ожидать. Так, в числе 18 вариантов ответа на вопрос о том, какая из существующих «проблем жизни» является наиболее значительной, которые следовало расположить в порядке убывания, лишь 55,1 % респондентов признали коррупцию явлением, вызывающим особую тревогу, 36,2 % рассматривают ее как важную, но наряду с другими проблемами, а 8,1 % опрошенных не включают ее в число тревожных проблем. Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что проблема коррупции оказалась на 10-м месте, соседствуя с проблемой терроризма (9-е место) и проблемой депопуляции (11-е место) [3].
Существуют региональные особенности таких оценок, различающиеся по степени развитости антикоррупционной политики. Согласно методологии, культивируемой научным дискурсом, антикоррупционная политика должна характеризоваться следующими показателями: наличие действующего Закона о противодействии коррупции в регионе; программы по противодействию коррупции в регионе; специального органа по противодействию коррупции в регионе; утвержденного порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов региона; утвержденной методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативноправовых актов региона. Согласно данным Национального института системных исследований проблем предпринимательства, данная работа активно ведется лишь в трех регионах России - Мурманская область, Республика Татарстан, Республика Чувашия. В то же время в 19 регионах такой работы не выявлено (Амурская, Вологодская, Иркутская, Ростовская, Самарская, Свердловская и Ярославская области; Ингушская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Алтай, Чеченская Республика, Республика Коми, Республика Саха (Якутия); Алтайский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края; Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ), что позволяет судить о недостаточном развитии или отсутствии антикоррупционной политики в этих регионах. В других девяти регионах власть ограничилась лишь созданием специального органа (например, межведомственные комиссии или советы при губернаторе), ответственного за антикоррупционную политику региона (Ивановская, Костромская, Омская, Оренбургская и Орловская области; Республика Адыгея и Республика Хакасия, Краснодарский край, г. Москва). В трех регионах власти ограничились утверждением целевой программы по борьбе с коррупцией (Тульская и Московская области, Чукотский автономный округ). В девяти регионах - принятием антикоррупционного закона (Брянская, Рязанская, Калужская, Новгородская области, Пермский край, Республика Дагестан, Республика Марий Эл, Республика Удмуртия, г. Санкт-Петербург) [4].
Приведенные сведения говорят, по крайней мере, о трех важных обстоятельствах: во-первых, российскую коррупцию следует отнести к ряду негативных явлений, подрывающих основы общественного и политического строя, так как ее масштабы столь значительны, что проникают во все сферы общественной жизни, государственный аппарат, либо разрушая общественные и политические институты, либо существенно осложняя их действие; во-вторых, коррупция как общественное явление коренится в особенностях общественных отношений, политической и правовой системах общества, во многом обусловливающих стереотипы сознания населения, отношение к данному явлению, которое, очевидно, может быть разным; в-третьих, противодействие и борьба с этим явлением не есть безличный механизм, но воля государства и гражданского общества искоренить его.
Данные обстоятельства позволяют рассматривать государственную антикоррупционную политику не просто как деятельность, предметом которой становятся коррупционные отношения, но в качестве некоторого вектора деятельности, сопряженного с целью и ценностями, как совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, действий и порядка реализации государственно-политических решений [5]. Такой подход свидетельствует не только о важности государственной идеологии в формировании антикоррупционной политики, выработке эффективных антикоррупционных механизмов, но и о роли, которую она играет в процессе выработки критериев оценок коррупции, ее пороговых значений и пр.
Проблема, о которой идет речь, есть проблема концептуализации государственной правовой политики, включающей разработку антикоррупционной идеологии, понятийного аппарата и определение, собственно, ее цели и задач, что является необходимым условием законодательного обеспечения антикоррупционной деятельности, формирования эффективных правовых механизмов противодействия коррупции. В данном контексте следует согласиться с тем, что «до настоящего времени противодействие коррупции и теневой экономике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер, несмотря на значительное количество принятых в последние годы различных нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо международные аспекты такого противодействия. Официальные политические доктрины противодействия теневой экономике и коррупции (как на законодательном, так и на политико-декларативном уровне) не приняты» [6, с. 21].
Как и всякая идеология, антикоррупционная идеология исторична и определяется особенностями социальной и политической системы, ментальности населения, отношением власти и населения к данному явлению, которое далеко не всегда расценивалось как социальное зло.
По некоторым оценкам, коррупция в нашей стране берет начало в Киевской Руси и связана с правовой легитимацией поборов чиновников с населения. Так, в системе местного управления наряду с местными князьями в качестве представителей центра присутствовали наместники и волостели. «Не получая жалованья за службу, эта категория служащих "кормилась" за счет местного населения по княжеским грамотам "О кормлении". Система кормления, окончательно отмененная в середине XVI в., сыграла крайне негативную роль в развитии государственного аппарата и разъедании его коррупцией» [7, с. 50]. История свидетельствует и о других законодательных актах, узаконивающих подобные поборы с населения. Например, Русская Правда закрепляет за княжескими чиновниками и писцами «виру от денежных штрафов и продажи сметной» [8].
Такая ситуация легитимации чиновничьего произвола укоренила в сознании населения мздоимство как вполне нормальное явление в отношениях государственной власти и населения. Долгое время власть, осознавая негативность данного явления в государственном строительстве, тем не менее, не могла определиться ни в отношении к нему в целом, ни в мерах ответственности, по всей видимости, полагая, что его корни связаны с культурой народа. Это свидетельствует об отсутствии в то время антикоррупционной идеологии, как правило, с необходимостью предполагающей установление связи этого явления с интересами национальной безопасности. Например, Грамота Василия I, известная также как Двинская уставная грамота 1397 года, запрещает взяточничество при отправлении правосудия. Однако документ не предусматривает санкции, которые применялись к виновным по усмотрению князя. О том, что такая ситуация не является случайностью говорит и другой документ 1397, 1462 гг. - Псковская Судная грамота, которая содержала те же нормы. Сходные нормы имелись в Новгородской судной грамоте (около 1440-1456 гг.) и международных договорах новгородцев.
Становление антикоррупционной идеологии и, соответственно, антикоррупционной политики связано именно с концептуализацией национальных интересов и относится ко времени формирования централизованного государства. Примечательно, что процессы укрепления государственности, утверждения сословно-представительной монархии, централизации власти, а также формирования нового класса дворянства, сопровождались повышением роли законодательства как объективной сферы регуляции общественных отношений, рассматриваемого не в качестве альтернативной морали сферы, а являющегося ее продолжением. Лишь в этих условиях было возможно обеспечение единого светского судопроизводства, значение которого возрастало на фоне снижения роли судопроизводства церковного, основанного на религиозных и по своей сути морально-этических установлениях.
Таким образом, именно с формирования антикоррупционной идеологии, которая выражает интересы социальных групп, находящихся в иерархически различном социальном и политическом положении, начинается формирование антикоррупционной политики как деятельности государства, обусловленной задачей защиты общественного блага.
Поскольку право как нормативная система является необходимым элементом формируемого государством антикоррупционного порядка, то соотношение права, коррупционного деяния и общественного блага на разных исторических этапах разное. Так, лишь в современном государстве нарушение права расценивается как покушение на общественное благо, а коррупция, соответственно, есть антисоциальное явление именно постольку, поскольку покушается на общественное благо.
Здесь следует отметить, что неформализованный характер коррупционных отношений - наиболее существенный признак, отличающий их от правоотношений. Так, волевое начало присуще и правоотношениям. Однако здесь оно выступает как способность личности быть носителем совокупности прав и обязанностей. Поэтому, если основанием правоотношений являются субъективные права и обязанности, то основанием коррупционных отношений будет общий интерес. Это, естественно, не означает, что в контексте правоотношений интерес вообще отсутствует. Подчеркнем, что интерес, будучи побудительным мотивом действий, поведения, поступков, присущ любому виду общественных отношений. Однако в праве интерес выступает в виде объективированного формализованного общественного блага, где субъективное начало представлено как совокупность легализованных субъективных прав и обязанностей.
Законность и правовой порядок, складывающиеся в обществе, - не что иное, как способ реализации общественного интереса, а коррупционные отношения по смыслу данных определений противоречат ему. Таким образом, антисоциальность коррупции состоит в том, что интерес лиц, вступающих в коррупционные отношения, противоречит объективированному в праве общественному интересу. Неформальность коррупционных отношений как основной их признак есть их асоциальность и, соответственно, оппозиция законности и правопорядку.
В этой оппозиции коррупция рассматривается как правовое явление, то есть объект правового регулирования, предполагающий систему санкций за нарушение законности и правового порядка, в социальном контексте рассматриваемый в качестве посягательства на общественное благо.
Но если коррупция по своей антиобщественной сущности есть покушение на общественное благо, то почему народонаселение (или отдельные его представители), составляющее это общество, покушается на него? Неужели потому, что оно не понимает такой простой истины! Напротив, очевидно потому, что оно не видит иного пути приобретения этого блага. Государственный аппарат, обладающий полномочиями распределять общественное благо - препятствие к нему и институциональная причина коррупции во все времена. Поэтому, чем беднее общество, тем больше оно зависит от государственного аппарата и тем более развита коррупция.
Очевидно, что коррупция как социальное явление восходит ко времени возникновения государства, к формированию социального слоя чиновников, обладающих властными полномочиями. При этом коррупция есть не что иное, как общественное отношение, возникающее между субъектами, имеющими разный социальный статус - субъектами, обладающими властью и не обладающими таковой. Предметом данного отношения становится общественное благо, которое находится в распоряжении у полномочных лиц. Основным признаком коррупционности отношений является противоречие данного поведения со сложившимся нравственным, правовым порядком, устанавливаемым обществом и государством. В этом смысле коррупция - явление свойственное всем эпохам и периодам истории государства. Однако степень коррупциогенности может быть разной, определяясь множеством факторов, в числе которых экономика, право, политика, мораль.
Так, в СССР культивировалась идея о несвойственности коррупции советскому образу жизни, социалистическому государству, подчеркивалась сущность коррупции как отражающая буржуазный образ жизни свойства буржуазного государства (подкупаемость чиновников и политических деятелей). Тем не менее в литературе отмечается, что с середины 50-х годов до 1986 года в Советском Союзе «...регистрируемые должностные хищения государственного имущества возросли в 2,5, взяточничество - в 25 раз» [9, с. 337]. Конец 80-х гг. прошлого века ознаменован громкими коррупционными уголовными делами и принятием законодательных актов, призванных создать эффективный антикоррупционный правовой порядок [10].
Между тем в советское время, особенно в периоды стабильности, коррупция в СССР не носила массового характера и имела устойчивую негативную оценку в обществе. Этого нельзя сказать о постсоветской и современной России, где коррупция превратилась в главное социальное зло, изнутри разрушающее государство. По данным некоторых исследований, социальные причины развития коррупции в современной России имеют комплексный характер и коренятся во многих институциональных трансформациях периода модернизации 90-х гг. прошлого века. Тем не менее можно констатировать, что главной причиной являются особенности адаптации населения к новым политическим и экономическим условиям жизни, результатом чего стала девальвация ценностей на фоне признания самоценности личности, ее прав и свобод. Основной чертой современного сознания является стереотип «ощущать себя свободным человеком, а не рабом государства». При этом среди важных условий для благополучной, счастливой жизни современные россияне предпочитают хорошее здоровье, материальную обеспеченность, крепкую семью. Развитие персоноцентристского мировоззрения осуществляется в контексте того, что люди (большей частью молодежь) заражаются стереотипами «легкой жизни», предполагающими одобрительное отношение к стремлению «делать деньги» любой ценой, даже в обход закона - «на рынке нашего отечества все продается и покупается». Итогом такой эволюции стал правовой нигилизм: неуважение к закону, праву, общепринятым
социальным нормам. Таким образом, в массовом сознании сложилось устойчивое легитимное отношение не только к самому феномену коррупции, но и к механизму его действия [11; 12; 13].
В заключение следует отметить, что консолидация общества - основа любой государственной идеологии. И, соответственно, консолидация общества в борьбе с коррупцией есть основа государственной антикоррупционной идеологии. Для этого необходимо укоренение в общественном сознании идеи антисоциальности коррупции как общественного явления, формирование общественных механизмов борьбы с ним. Следует сказать, что такие документы, как Концепция национальной безопасности (в ред. 2000 г.), Национальный план противодействия коррупции (2008 г.), Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-Ф3 культивируют эту идею, рассматривая коррупцию как антисоциальное явление. Так, ст. 3 ч. 7, ст. 5 ч. 4, ст. 6 ч. 1, 6 Закона провозглашают институциональную важность общества в борьбе с коррупцией. Тем не менее федеральное законодательство не содержит механизмов реализации этого положения. По нашему мнению, элементом такого механизма может быть предусмотренная законом антикоррупционная экспертиза законодательных актов. Возможны и иные элементы такого механизма, не противоречащие федеральному законодательству, а, возможно, и дополняющие его. Остается надеяться, что разрабатываемый в настоящее время федеральный закон о профилактике коррупции учтет важность данной идеологической парадигмы, без чего невозможно эффективное противодействие этому социальному злу.
Литература
1. Вестник российской нации. 2009. № 1(3).
2. Яковлева Т.В. О коррупции и механизмах противодействия этому явлению в современной России // Вестник российской нации. 2009. № 1(3).
3. Латов Ю.В. «Глас народа» о проблемах коррупции: закономерное и парадоксальное // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2008. № 2.
4. Сайдуллаев Ф., Смирнов Н. Мониторинг антикоррупционной деятельности в регионах России. Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. М., 2008.
5. Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. М., 2006. Вып. 1.
6. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. М., 2008. Т. 1.
7. Максимов В.К. Понятие коррупции и меры ее предупреждения в государственном аппарате: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
8. Российское законодательство Х-ХХ веков. М.: Юридическая литература, 1985. Т. 1.
9. Лунеев В.В. Преступность ХХ века. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1999.
10. Постановление Съезда народных депутатов СССР от 23 декабря 1989 года № 976-1 «Об усилении борьбы с организованной преступностью» // http://zonazakona.ru/zakon/index.php?zakon= fz_voensud&go=index
11. Мазаев Ю.Н. О результатах исследования некоторых социальных факторов коррупции // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в сфере экономики: Материалы научной конференции. М., 1995.
12. Михайловская И.Б., Кузьминский Е.Ф., Мазаев Ю.Н. Права человека и социально-политические процессы в посткоммунистической России. М., 1997.
13. Мазаев Ю.Н. Особенности формирования общественного мнения о деятельности органов внутренних дел // Преступность и общество: Сборник научных трудов. М., 2002.
