CC BY
630
Подготовка управленческих кадров
Панова Е.А., Опарина Н.Н.
Российская государственная гражданская служба: достижения и тенденции развития кадровой политики
Панова Екатерина Александровна — кандидат социологических наук, доцент, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: Panova@spa. msu. га SPIN-код РИНЦ: 5512-6859
Опарина Наталья Николаевна — старший преподаватель, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: oparina@,spa. msu. ru SPIN-код РИНЦ: 7616-7580
Аннотация
В статье рассматривается состояние современной российской кадровой политики, её сильные и слабые стороны. Отдельное внимание уделено предложениям по совершенствованию кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Материалы статьи основаны на данных экспертных заключений, подготовленных авторами публикации в течение последних нескольких лет. Кроме того, авторы рассматривают проекты документов, посвященных инициативам, вносимым в высшие государственные органы, по совершенствованию стратегии и развитию набора инструментов управления персоналом на государственной гражданской службе РФ.
Ключевые слова
Государственная служба, государственная гражданская служба, управление персоналом, кадровая стратегия, кадровая политика, кадровый резерв на управленческие позиции, управление талантами.
Современная российская государственная служба характеризуется повышенным вниманием со стороны высших должностных лиц к вопросу формирования и реализации на ней системы работы с человеческим капиталом. Успешное решение задач, поставленных перед российской государственной службой, невозможно без эффективной кадровой стратегии, политики и системы в целом. Во многом под воздействием данного фактора в течение последних нескольких лет на отечественной государственной службе был реализован ряд реформ и внедрен комплекс действий и программ, направленных на совершенствование системы управления персоналом. Как отмечалось на Гайдаровском форуме -2018, рост интереса к человеческому капиталу на государственной службе привёл к появлению на ней в 2017 году целого ряда документов по новым концепциям, подходам и инструментам1.
1
Экспертная дискуссия «Человеческий капитал на государственной и муниципальной службе: ценности и развитие», Гайдаровский форум-2018. Выступление А. Федорова. URL: http://gaidarfomm.ru/news/na-gaydarovskom-forume-proshla-ekspertnaya-diskussiya-chelovecheskiy-kapital-na-gosudarstvennoy-i-mu/ (дата обращения: 09.12.2018)
В научном сообществе анализ кадровой политики на современной
государственной службе находится в фокусе особенно пристального внимания всё
2
постоянно возрастающего числа исследователей . Появление большого количества научных публикаций обусловлено необходимостью формирования качественной, научно-обоснованной методологической платформы кадровых технологий на отечественной государственной службе. Сегодня можно говорить о тенденции перехода от отдельных мероприятий, нацеленных на решение конкретной кадровой проблемы, к внедрению системного подхода и стратегической модели управления персоналом госслужбы. В состав современных экспертных групп по разработке нормативной базы и методических документов в части кадровой политики и стратегии входят представители государственной службы, эксперты научного сообщества, а также практикующие консультанты. Подобный симбиоз мнений и экспертизы позволяет выстроить «мостик» между теорией и практикой управления персоналом и перенести научные разработки и элементы мировых практик коммерческих и некоммерческих структур на систему управления кадрами российской государственной службы.
Целью данной публикации является систематизация экспертных предложений по совершенствованию системы управления персоналом на отечественной государственной гражданской службе и применяемых кадровых инструментов. Экспертные предложения основаны на заключениях, подготовленных авторами статьи
2 См., например: Батуева Т. Формирование кадровой политики, направленной на использование кадровых технологий на государственной гражданской службе // Муниципальная власть. 2015. № 5. С. 67-71; Богданова Э.Н. Анализ ключевых аспектов кадровой политики на государственной гражданской службе Российской Федерации // Вестник экспертного совета. 2016. № 2(5). С. 4-10; Глазунова Н.И. Человеческий фактор — главный ресурс государственной администрации // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2010. № 22. С. 12-20; Магомедов К.О. Кадровая политика в системе государственной власти и управления: мониторинг основных направлений // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2014. № 3(121). С. 40-46; Налимов Р.Ю. Особенности формирования кадрового резерва государственной гражданской службы РФ // Вестник Российской нации. 2017. № 6(58). С. 110-119; Панова Е.А., Опарина Н.Н. Современные кадровые инструменты в системе государственной гражданской службы России // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 48. С. 103-122; Панова Е.А., Плотникова Г.С. Модель факторов эффективности кадрового резерва государственной службы // Сборник материалов Х Постниковских чтений. Смоленск: СмолГУ, 2016. С.346-352; Плиева Л.Б. Методы отбора кандидатов в кадровый резерв государственной службы // Вестник экспертного совета. 2016. № 2(5). С. 84-90; Побережная В.А. Роль кадрового резерва при отборе и подготовке кадров для работы в органах государственной власти // Вестник государственного и муниципального управления. 2013. № 1. С. 112-117; СорокинаМ.В., КудринаЕ.А. Использование инновационных технологий в системе государственной гражданской службы: кадровый вопрос // Государство и общество: вчера, сегодня, завтра. Серия: Социология. 2015. № 14(1). С. 92-100; Токарева Г.А. Управление инвестициями в человеческий капитал в системе государственной службы // Вестник Камчатского государственного технического университета. 2014. № 28. С. 97-104; Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М.: ЮНИТИ-ДАТА, 2017.
по ряду инициатив в сфере кадровой стратегии и политики на государственной гражданской службе РФ и внесенных для обсуждения в последние несколько лет в высшие государственные органы. В рамках реализации заявленной цели приводятся также результаты авторского анализа сильных сторон современной российской кадровой политики, а также аспектов, требующих дополнительного управленческого внимания.
Если обратиться к обзору изданных в последние несколько лет научных публикаций по различных аспектах управления персоналом на госслужбе, то можно отметить, что в исследованиях одно из ключевых мест среди прочих блоков занимает тема формирования кадрового резерва на управленческие позиции. Подобное повышенное научно-исследовательское внимание к данной тематике является во многом ответом на актуальность данной темы для современной управленческой практики.
Работа по формированию резерва управленческих кадров наиболее активно осуществляется в российской системе государственной службы с 2008 года. Её отправной точкой принято считать перечень поручений Президента
3
Российской Федерации от 1 августа 2008 г. № Пр-1573 . В настоящее время в России достаточно чётко сложилась фактически трёхкомпонентная система резерва управленческих кадров на государственном уровне. Первым блоком данной системы является Президентский резерв управленческих кадров; вторым — федеральный резерв управленческих кадров; третьим — региональный резерв управленческих кадров. В качестве основополагающих документов, регламентирующих текущие актуальные вопросы из сферы формирования и использования резерва управленческих кадров, выступают прежде всего Общая концепция формирования и использования резервов
4
управленческих кадров в Российской Федерации , а также Методические рекомендации по работе с резервом управленческих кадров5.
3
Поручение Президента РФ от 01.08.2008 № Пр-1573 // Администрация Липецкой области [Электронный ресурс]. URL: https://admlip.ru/doc/app/adm/gos/prez p 1573.doc (дата обращения:
21.12.2018).
4
Одобрена Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, протокол от 29 ноября 2017 г. № 5.
5
Общая концепция формирования и использования резервов управленческих кадров в Российской Федерации // Портал госслужбы Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://gossluzhba.gov.ru/rezerv (дата обращения: 12.10.2018).
Современную кадровую политику, реализуемую на российской государственной службе, отличает в целом системность и целостность каркаса — то есть её общих рамок и принципов. Кроме того, для неё также характерна нацеленность на постоянное развитие набора используемых инструментов управления персоналом. Нужно отметить и наблюдаемый стабильный рост набора методического кадрового инструментария, в том числе разработанного Министерством труда РФ6. В целом можно говорить о наличии на отечественной государственной службе в значительной мере сформированной основы нормативной базы, относящейся к кадровой политике7.
Стоит отметить выраженную тенденцию к существенному увеличению качества и комплексности (количества) современных кадровых технологий, успешно применяемых в государственных органах федерального уровня и уровня субъектов. Одним из ярких примеров этого является реализуемая практика формирования кадрового резерва для государственной службы с её разнообразным набором источников привлечения и отбора кандидатов, внедрением системы наставничества для «новичков»8. Отдельное внимание уделено усилению качества функционирования системы привлечения, отбора, обучения, развития и использования для последующего назначения резерва управленческих кадров. При этом речь идёт о наличии в отечественной практике различных программ формирования резерва управленческих кадров: в рамках одних резерв формируется из числа действующих государственных и муниципальных чиновников, менеджеров государственных корпораций и т.д, другие — это программы с «открытой» системой отбора, в конкурсных процедурах которых
6
Методические материалы по вопросам развития государственной гражданской службы //Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://rosmintrud.ru/ministrv/programms/gossluzhba/16 (дата обращения: 10.02.2019).
7
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система].
URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 48601/ (дата обращения: 10.02.2019); Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 129336/ (дата обращения: 16.01.2019); Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 203144/ (дата обращения: 21.03.2019); Указ Президента РФ от 13 декабря 2012 г. № 1653 «О федеральных кадровых резервах федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система].
URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 139121/ (дата обращения: 17.02.2019); Указ Президента РФ от 1 марта 2017 г. № 96 «Об утверждении Положения о кадровом резерве федерального государственного органа» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система].
URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 213486/ (дата обращения: 10.01.2019).
8
Более подробно см.: СорокоА.В. Методология формирования и функционирования резерва управленческих кадров государственной службы: монография. М.: НПФ Планета, 2010.
может принять участие любой гражданин РФ, соответствующий установленным требованиям (как, например, в программе «Лидеры России»).
В качестве еще одного примера можно привести успешное создание и активное использование для решения кадровых задач на госслужбе федеральной государственной информационной системы «Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации» для различных вопросов кадровой политики: организации привлечения и отбора на вакансии, обработки справок о доходах/расходах/имуществе и обязательств имущественного характера госслужащих и др. На наш взгляд, помимо указанных выше позитивных моментов, можно также говорить об усилении признаков стратегического подхода к управлению кадровой политикой на госслужбе. Об этом свидетельствуют получающие всё большее распространение на практике новые подходы к профессиональному развитию госслужащих, разработки в области определения численности на основе норм и формирования «привязанной» к ним организационно-штатной структуры и др.
Современная система управления персоналом на госслужбе проходит путь внесения определенных модификаций, обновлений и совершенствований в систему
9
оплаты труда государственных гражданских служащих РФ. В нашей публикации мы отмечали, что сложившаяся в отечественной практике модель оплаты труда госслужащих требует модернизации в соответствии с изменениями состояния рынка труда, а также установленных стратегических и тактических целей и ориентиров кадровой политики. Расширение набора оснований для премирования работников, увеличение доли переменной части в доходе государственного служащего, расширение полномочий органа в определении структуры премиальной части фонда оплаты труда — это крайне актуальные вопросы современной повестки дня управления персоналом на государственной службе, требующие решения.
При изменениях в системе мотивации и оплаты труда госслужащих необходимо не упускать из виду и вопрос усиления роли непосредственных руководителей в процессе оценки качества профессиональной деятельности подчиненных, активизации системы обратной связи при оценке трудовых результатов и формирования целевых показателей для премирования государственных гражданских
9
Панова Е.А. Оплата труда государственных гражданских служащих: проблемные зоны и направления совершенствования // Вестник Московского Университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2015. № 1. С. 29-43.
служащих РФ. Нужно отметить, что вопрос развития системы мотивации государственных служащих в аспекте многофакторности нашёл отражение на нормативном уровне в проекте Указа Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015-2018 годы. В данном документе указывается, что одним из основных направлений развития государственной гражданской службы среди прочих является развитие многофакторной системы мотивации государственных гражданских служащих.
Внедрение элементов системы стратегического управления персоналом, увеличение нормативной базы и методической платформы кадровых инструментов, рост качества и комплексности (количества) современных кадровых технологий, успешно применяемых в государственных органах федерального уровня и уровня субъектов РФ, развитие партнёрских отношений между представителями теории и практики управления, экспертно-консультационным сообществом, переход от одноплоскостных к многофакторным моделям мотивации, формирование системы и механизма управления кадровым резервом, расширение возможностей государственных органов в определении форм и путей реализации кадровой политики при соблюдении единых заданных стандартов и рамок — эти другие черты современной кадровой политики на отечественной государственной службе, которые позволили ей в последние несколько лет совершить качественный прорыв в управлении персоналом. Построение работающих вертикальных и горизонтальных лифтов, дополненное конкурентоспособной на рынке труда системой мотивации и оплаты труда, способствовало существенному омоложению кадрового состава государственной службы России, в том числе и на управленческих позициях10.
Наряду с позитивными аспектами для современной кадровой политики на российской государственной гражданской службе характерно наличие ещё недостаточно решенных вопросов. В первую очередь это касается неравномерности развития разных взаимосвязанных элементов кадровой политики, что снижает общий уровень её эффективности. Например, эффективность формирования кадрового резерва госслужбы из внешних источников («новичков» из числа граждан) повысится, если
10
Как пример региональной практики см.: Панова Е.А., Васильева Е.А., Опарина Н.Н. Инструменты формирования кадрового резерва государственной гражданской службы в Республике Саха (Якутия) // Известия Уральского государственного экономического университета (Управленец). 2017. № 6. С. 5-33.
организовывать и проводить его не как отдельное резонансное мероприятие, а во взаимосвязи с вопросами развития и функционирования механизмов удержания на госслужбе (в том числе посредством внутриорганизационного карьерного продвижения) уже зарекомендовавших себя профессионалов-госслужащих. Хотелось бы также подчеркнуть, что лучшие практики управления преемственностью (конкурсы кадровых практик на государственной и муниципальной службе 2016 и 2017 годов)11 крайне слабо и фрагментарно отразились на распространении этой и других кадровых практик во всей системе государственного управления. Между тем именно эта технология могла бы обеспечить воспроизводство высококвалифицированных управленческих кадров в системе государственной службы.
Как уже отмечалось выше, в части документационной платформы кадровой политики на российской госслужбе за последние годы сделан существенный скачок. По мнению ряда экспертов, анализ промежуточных результатов реформ государственной гражданской службы в России на начало 2016 года показал, что «наиболее успешно и в ограниченные сроки были решены задачи, связанные с разработкой нормативных правовых актов и методических документов. В то же время качество решения оперативных проблем, связанных с функционированием института государственной службы, было недостаточно высоким, а приведение его в соответствие со
сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиям
12
недостаточно быстрым» . Существующий акцент на разработке новых документов без достижения должного качественного уровня в реализации уже созданных приводит к росту бюрократии в негативном смысле этого понятия без улучшения качества процессов. Налицо превалирование в новых документах положений, требующих существенных финансовых затрат на их реализацию, не обеспечивающих при этом качественный рост эффективности кадрового обеспечения системы государственного управления. Типичной и широко распространённой также является ситуация недостаточного прогнозирования последствий внедрения предложенных нововведений.
На наш взгляд, для современной отечественной государственной службы характерно преобладание краткосрочного подхода в планировании кадровой политики,
11
База данных «Лучшие кадровые практики на государственной гражданской и муниципальной службе» // Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации [Официальный сайт].
URL: http://rosmintrud.ru/ministrv/programms/gossluzhba/17/base/2016 (дата обращения: 11.03.2019).
12
Корчагин Р. Актуальные направления совершенствования кадровой политики в государственном органе: концепция и инструменты // Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. URL: http://www.ranepa.ru/images/News/korchagin-presentation.pdf (дата обращения: 05.09.2019).
акцент на решении текущих задач в кадровой области, поставленных исходя из указаний высших должностных лиц государства. Между тем эффективная кадровая политика должна строиться не только на базе текущих управленческих потребностей, но и с учётом долгосрочных ориентиров и целей. Помимо этого, выстраивание кадровой стратегии не может происходить без активного конструктивного диалога между основными участвующими субъектами. Достаточно регулярной является практика, при которой позиции, подходы и общее видение того или иного вопроса у Минтруда РФ, государственного органа, экспертного сообщества, целевых групп, будущих реализаторов и других институтов имеют существенные расхождения, в которых не допускаются компромиссы и переговоры. Проблема низкого уровня развития целостного видения кадровой стратегии требует решения, поскольку без этого невозможно выстроить сбалансированную систему и тактику.
Во многих государственных институтах принято считать, что кадровая политика — это дело профильного структурного подразделения: управления государственной службы и кадровой политики (при модификациях в названиях данных структурных подразделений). Это приводит к низкому уровню вовлеченности руководителей структурных подразделений в вопросы реализации кадровой политики, «перекладыванию» функций кадровой политики исключительно на службы кадров и службы управления персоналом. Но кадровая служба может оказывать только поддержку в данной области, а не выступать основным субъектом её реализации.
Как управленческую недоработку можно отметить недостаточное внимание к
возрастным и психологическим особенностям государственных гражданских служащих
старших возрастов и, как следствие, отсутствие условий, необходимых для
эффективной реализации их потенциала, знаний и навыков, накопленных за годы
службы. Данная тенденция чревата преуменьшением экспертного и управленческого
опыта, которым обладают государственные служащие старшей возрастной группы, «-» 13 ~
потерей ценных и высококвалифицированных кадров . С другой стороны, отсутствие выстроенного привлекательного бренда нанимателя, чётких карьерных возможностей и возможностей развития всё ещё существенно сдерживают привлечение молодых специалистов на государственную службу.
13
Иванова Н.Л., Шванова И.С. Карьера государственных служащих старшей возрастной группы: ресурсы и востребованность // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 1. С. 127.
Если обратиться не только к анализу позитивных и негативных моментов, характерных для современной кадровой политики на российской государственной службы, но и к конкретным предложениям по совершенствованию кадровой политики в системе государственной гражданской службы, то, на наш взгляд, главная и основная рекомендация по совершенствованию как методических и нормативных документов, так и самой кадровой политики в системе государственного управления — это необходимость реализации стратегического и системного подходов ко всем областям и направлениям работы с кадрами. Совершенствование системы государственного управления должно лежать не только в плоскости активной разработки нового (например, новых громоздких обязанностей руководителей в области управления персоналом), но она также должна быть в приоритетном порядке сфокусирована на интеграции в единый блок уже существующих подходов, документов, положений, методов, практик и т.д. Без систематизации, упорядочивания и синергии компонентов в кадровой политике крайне опасно сразу переходить к внедрению новых подходов. Одним из примеров негативных последствий поспешной реализации нового, без доработки сложившегося подхода является ситуация с практикой реализации Дорожной карты основных направлений развития государственной службы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 12 сентября 2016 г. № 1919-р).
План мероприятий Дорожной карты на 2016-2018 гг. в значительной степени ориентирован на разработку нормативно-методической базы по вопросам нормирования численности государственной службы, внедрения системы профессионально-квалификационных требований, диджитализации всех направлений кадровой работы, создания новых требований к кадровым службам, активизации значительных изменений в системе профессионального развития государственных служащих и пр., то есть по сути сконцентрирован на решении тактических вопросов кадровой политики. Тема работы по развитию системы государственного управления с позиции формирования стратегического управления и стратегического планирования кадров фактически «выпала». Нехватка стратегических маяковых ориентиров способствует несбалансированности основных направлений кадровой политики, их развитию в скачкообразной и крайне неравномерной манере. В этой ситуации сложно ожидать формирования качественного синергетического эффекта.
Примером отсутствия системности в реализации отдельных элементов кадровой политики на госслужбе может стать принятое в 2017 году Положение о кадровом резерве федерального государственного органа, утвержденное указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2017 г. № 96, в котором не прослеживается достаточной связи системы кадрового резерва с системой нормирования численности и с системой карьерного планирования. Эта же проблема наблюдается и в Общей концепции формирования и использования резервов управленческих кадров. Разработанные на высоком уровне предложения по совершенствованию системы профессионального развития государственных служащих (ряд нормативных и проекты методических документов) также не связаны с карьерным планированием и системой мотивации. Системный же подход как платформа кадровой стратегии и политики предполагает прозрачность и понятность предлагаемых изменений в кадровой политике, поскольку в этом случае затрагиваются интересы каждого государственного служащего.
Как показала практика, начавшееся активное внедрение разработанной специально для российской госслужбы системы ключевых показателей эффективности в последнее время замедлилось, в том числе и в связи с возможным падением мотивации государственных служащих. Риск ослабления мотивации госслужащих будет нарастать, если значительная часть их заработной платы будет зависеть от выполнения показателей. Недостаточная эффективность текущей системы мотивации госслужащих также связана со сложностью практической реализации самой системы.
Сегодня практически все крупнейшие компании и госслужбы развитых стран снижают зависимость оценки и оплаты работника от ключевых показателей эффективности. Причина в том, что система ключевых показателей эффективности традиционно работает в первую очередь в отношении тех служащих, у которых высока внутренняя мотивация достижения, а число таких обычно не превышает 20% от общего кадрового состава. Акцентированная премиальная модель оплаты требует времени и постепенности её внедрения, начиная с высших должностных лиц и руководителей. Помимо этого, переход государственных служащих с фиксированной частью оплаты труда от низкого оклада с большим количеством надбавок к более высокому окладу с сокращением числа надбавок пока недостаточно прозрачен и также вызывает некоторую демотивацию служащих.
Наряду с материальной мотивацией необходимо не забывать и про потребность во внедрении инструментов нематериальной мотивации — оценки заслуг, признания коллектива, льгот, ориентированных на развитие служащих, дополнительного обучения и пр. Система льгот, гарантий и компенсаций, сложившаяся на российской государственной службе, безусловно, требует пересмотра в соответствии с реалиями сегодняшнего дна. В то же время нужно учитывать, что льготы, гарантии и компенсации — это существенное конкурентное преимущество государственной службы на рынке битвы за трудовые ресурсы и талантливых профессионалов. В части изменений модели льгот на госслужбе наиболее целесообразным представляется постепенный переход к льготам за заслуги.
В целях совершенствования кадровой политики на государственной службе считаем принципиально важным переформатировать характер отношений: перейти от модели субъект-объектных отношений с государственными служащими, где они лишь исполнители воли руководства, к субъект-субъектным отношениям. Кадровое планирование — основа всех остальных кадровых технологий и база для функционирования всей системы кадровой политики. С нашей точки зрения, целесообразно рассматривать кадровое планирование, как его рассматривают практики в области управления персоналом, то есть как процесс постоянного движения персонала, как жизненный цикл каждого государственного служащего от поступления на службу до ухода на пенсию и т.д. Данный процесс включает в себя всю кадровую деятельность — отбор, обучение, оценка, продвижение, кадровый резерв, трудовые отношения. Только в этом случае у руководителей и кадровых служб возникает отношение к государственным служащим как субъектам управления.
Переход к субъектно-субъектной модели отношений в сфере кадровой политики и тактики на государственной службе России приобрел особую значимость ещё и по той причине, что молодежь так называемого поколения «У» и тем более имеет несколько иные ценности и мотиваторы трудового и служебного поведения. Без учета этих особенностей невозможно привлечь и, главное, удержать их в системе государственного управления. Активное внедрение на государственной службе Единой информационно-коммуникационной системы, или Единого ресурса профессионального развития, или систем электронного документооборота совершенно недостаточно для планового кадрового обеспечения, в особенности в стратегической перспективе. При этом Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации основной задачей на 2018 год обозначило привлечение на работу молодых специалистов из числа
315
перспективных выпускников вузов, которые должны составить не менее 20% от чиновников-новичков. Для решения этой задачи Министерство предлагает государственным органам проводить дни открытых дверей, приглашать молодежь на стажировки, вовлекать в инновационные проекты и сформировать кадровый резерв из числа заинтересованных в «активной реализации проектной деятельности» и
-14
применении современных технологий .
Необходимо отдельно остановиться на разработке не только кадровых систем и кадровых технологий, но и реалистичных механизмов и ресурсов их практической реализации. Сегодня уже очевидно, что все новации на российской государственной службе часто буксуют именно при попытках их реализации. Для системного подхода в области кадровой стратегии и политики не менее важно иметь подробно разработанный и пилотно апробированный механизм реализации и внедрения новых технологий.
Если обратиться к определению точек совершенствования отдельных блоков кадровой политики, то, помимо выстраивания кадровой стратегии, требуется уделить пристальное внимание теме привлечения и найма на госслужбу. Для привлечения с рынка профессионалов бизнеса (не разово, а системно), для профориентации молодежи необходим имидж привлекательного работодателя. В этом направлении пока делается крайне мало. В особенности госслужба проигрывает в крупных городах, где присутствует развитый рынок труда и есть возможность выбора на базе сопоставительно анализа разных рабочих мест. Для улучшения имиджа современной отечественной государственной гражданской службы нужно существенно менять возможности развития, мотивации и карьерного продвижения.
Что касается отбора, то представляется важным усилить практику применения реальных и апробированных временем методов отбора кандидатов (интервью, тестирование, решение кейсов) в сочетании с более сложными заданиями (разработка технического задания проекта, формирование дорожной карты проведения изменений для руководителей, создание программы и механизмов/ресурсов её реализации). Обязательно сочетание личных встреч претендента на вакантную позицию с дистанционной оценкой его компетенций. Приходя на государственную службу, новый госслужащий должен представлять себе план своего будущего профессионально-служебного и карьерного развития, а также ясно видеть возможности его перевода в реальность. Подобный план должен быть не просто формальным документом, а
14
Ивушкина А. На госслужбу позовут молодежь // Известия [Электронный ресурс]. URL: https://iz.ru/738719/anna-ivushkina/na-gossluzhbu-pozovut-molodezh (дата обращения: 24.06.2018).
реально реализуемой программой. В этом случае, помимо непосредственной функции профессионального развития, план профессионального и карьерного развития начинает также выполнять функции удержания госслужащего и повышения его мотивации на долговременное нахождение на госслужбе, способствует настроенности на рост самомотивации к эффективной служебной и профессиональной деятельности. Таким образом стимулируется переход исполнителя в категорию «таланты».
Вопрос значимости управления талантами на российской государственной гражданской службе стал в последние годы одним из наиболее обсуждаемых на уровне профильных должностных лиц и экспертного сообщества. В частности, в рамках выступления на заседании секции «Кадровый вектор развития государственного управления в современной России» Гайдаровского форума — 2015 Д. Баснак, директор Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социального развития Российской Федерации, отметил, что основная задача сегодня в сфере государственной службы — повышение профессионализации кадров, сохранение и развитие талантов15.
Понятие «управление талантами» как новая модель стратегического подхода и модель управления персоналом получила широкое распространение в теории и практике управления после того, как консалтинговая компания McKinsey&Company опубликовала в 2001 году свое исследование в области управления талантливыми сотрудниками, где было использовано ставшее «крылатым» выражение «война за таланты» (war for talents). Как отмечает А.В. Климова, «в самом общем виде талантливый сотрудник понимается как человек, обладающий специфическими, редкими компетенциями, которого организация хотела бы привлечь и интегрировать. Это главный вызов успешной организации. Также для современной организации важно идентифицировать, в каких талантах она нуждается сегодня и будет нуждаться завтра.
Не менее важно разработать и внедрить политику поиска, привлечения и удержания
16
талантливых сотрудников» .
Особое управленческое внимание к разработке, внедрению и мониторингу эффективности системы управления талантами в организации сегодня характерно не только для крупных коммерческих организаций, но и для отдельных государств.
15
Баснак Д. Цель — привлечение и развитие талантов // Государственная служба. 2015. № 1(93). С. 3639.
16
Климова А.В. Управление талантами: современные тенденции и подходы к применению в государственном секторе // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Социальные науки. 2016. № 3(43). С. 26-37.
Широкую известность получили достигнутые успехи в области привлечения, отбора, развития и удержания лучших из лучших для работы в государственном секторе в
17
таких странах, как Сингапур, США, Казахстан и др.
Использование системы управления талантами требует в первую очередь определиться, что есть «талант» в системе государственного управления, выбрать стратегию управления талантами (для чего они нужны государственной службе и сколько их нужно), разработать систему управления талантами, развести понятия талантливого служащего и резервиста, определить место системы кадрового резерва в системе управления талантами. Как показал опыт зарубежных и отечественных корпораций, в системе управления талантами более эффективна система управления преемственностью, такие примеры сочетания резервистов и преемников уже есть на государственной службе. Под управлением преемственностью понимается процесс стратегического планирования обеспечения преемственности руководителей, выявления будущих руководителей, целенаправленная работа по развитию их профессиональных, управленческих и лидерских компетенций, управление их мотивацией и карьерным продвижением. Как видно из определения, управление преемственностью пронизывает практически все кадровые процессы: стратегическое управление персоналом, кадровое планирование, подбор и оценка, кадровый резерв, обучение и развитие, мотивация, управление карьерой и т. д.18
Говоря о модификации и приведении политики по обучению и развитию госслужащих в соответствие с реалиями и задачами сегодняшнего дня и стратегическими ориентирами, целесообразно, на наш взгляд, повысить частоту использования модели смешанного обучения — сочетание аудиторного и дистанционного обучения, мотивация саморазвития, применение современных технологий развития (зоны и платформы развития, мобильное обучение, машинное обучение и пр.), усиление активного обучения посредством проектной деятельности. Результаты обучения государственного служащего необходимо связать с карьерным продвижением и мотивацией.
17
См. подробнее: Управление талантами: опыт бизнеса и государства // Ward Howell [Электронный ресурс]. URL: http://wardhowell.com/iournal/ekskluzivniY-vipusk-upravlenie-talantami (дата обращения:
13.04.2019).
18
Опарина Н.Н. Лучшие практики управления кадровым резервом и преемственностью на государственной гражданской службе // Сборник статей по результатам VII Международной научно-практической конференции факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова «Модели государственного и корпоративного управления: традиции и перспективы». М., 2018. С. 220.
Отдельное внимание при работе с кадрами госслужбы (особенно «талантами») нужно уделить разработке моделей ценностей государственных органов, которые должны лечь в основу всей производственной деятельности. Только тогда организационная культура будет изменяться к лучшему. Это крайне длительный процесс привлечения, отбора и мотивации тех служащих, кто реализует в своей деятельности (а не на бумаге) провозглашенные ценности. Для этого необходима стратегическая перспектива и серьезная подготовка руководителей как носителей данных ценностей.
Безусловно, главная проблема систем управления талантами и кадровым резервом — это продвижение резервистов. Поэтому требуется новый подход к карьерному планированию, вытекающий из системы кадрового планирования (текущая модель нормирования численности госслужащих слишком узко смотрит на
19
проблему) . У каждого госслужащего, а не только у отдельных избранных, должен быть план карьерного развития. Только в этом случае можно будет привлечь на госслужбу молодых специалистов и вырастить из них будущих эффективных руководителей и лидеров.
Мы уже отмечали выше, что развитие государственной службы должно основываться на внедрении стратегического подхода к деятельности государственных органов в целом и стратегического управления персоналом в частности. Если и далее принятие управленческих решений в части кадровой политики на российской государственной службе будет носить в лучшем случае тактический, а скорее — операционный характер, мы не сможем получить эффективную кадровую политику. Работа с человеческим капиталом всегда обладает свойствами «отложенного эффекта» и предполагает получение отдачи спустя значительный период.
Список литературы:
I. База данных «Лучшие кадровые практики на государственной гражданской и муниципальной службе» // Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/base/2016 (дата обращения:
II.03.2019).
19
Нормирование численности типовых подразделений федеральных органов исполнительной власти // Министерство труда и социальной защиты РФ [Электронный ресурс]. URL: https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/16/14 (дата обращения: 15.09.2018).
2. БаснакД. Цель — привлечение и развитие талантов // Государственная служба. 2015. № 1(93). C. 36-39.
3. Батуева Т. Формирование кадровой политики, направленной на использование кадровых технологий на государственной гражданской службе // Муниципальная власть. 2015. № 5. С. 67-71.
4. Богданова Э.Н. Анализ ключевых аспектов кадровой политики на государственной гражданской службе Российской Федерации // Вестник экспертного совета. 2016. № 2(5). С. 4-10.
5. Глазунова Н.И. Человеческий фактор — главный ресурс государственной администрации // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2010. № 22. С. 12-20.
6. Иванова Н.Л., Шванова И.С. Карьера государственных служащих старшей возрастной группы: ресурсы и востребованность // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 1. С. 126-139.
7. ИвушкинаА. На госслужбу позовут молодежь // Известия [Электронный ресурс]. URL: https://iz.ru/738719/anna-ivushkina/na-gossluzhbu-pozovut-molodezh (дата обращения: 24.06.2018).
8. КлимоваА.В. Управление талантами: современные тенденции и подходы к применению в государственном секторе // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Социальные науки. 2016. № 3(43). С. 26-37.
9. Корчагин Р. Актуальные направления совершенствования кадровой политики в государственном органе: концепция и инструменты // Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.ranepa.ru/images/News/korchagin-presentation.pdf (дата обращения: 05.09.2018).
10. Магомедов К.О. Кадровая политика в системе государственной власти и управления: мониторинг основных направлений // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2014. № 3(121). С. 40-46.
11. Методические материалы по вопросам развития государственной гражданской службы //Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/16 (дата обращения: 10.02.2019).
12. Налимов Р.Ю. Особенности формирования кадрового резерва государственной гражданской службы РФ // Вестник Российской нации. 2017. № 6(58). С. 110-119.
13. Нормирование численности типовых подразделений федеральных органов исполнительной власти // Министерство труда и социальной защиты РФ [Электронный ресурс]. URL: https://rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/16/14 (дата обращения: 15.09.2018).
14. Общая концепция формирования и использования резервов управленческих кадров в Российской Федерации // Портал госслужбы Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://gossluzhba.gov.ru/rezerv (дата обращения: 12.10.2018).
15. Опарина Н.Н. Лучшие практики управления кадровым резервом и преемственностью на государственной гражданской службе // Сборник статей по результатам VII Международной научно-практической конференции факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова «Модели государственного и корпоративного управления: традиции и перспективы». М., 2018. С. 615-622.
16. Панова Е.А. Оплата труда государственных гражданских служащих: проблемные зоны и направления совершенствования // Вестник Московского Университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2015. № 1. С. 29-43.
17. Панова Е.А., Васильева Е.А., Опарина Н.Н. Инструменты формирования кадрового резерва государственной гражданской службы в Республике Саха (Якутия) // Известия Уральского государственного экономического университета (Управленец). 2017. № 6. С. 5-33.
18. Панова Е.А., Опарина Н.Н. Современные кадровые инструменты в системе государственной гражданской службы России // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 48. С. 103-122.
19. Панова Е.А., Плотникова Г.С. Модель факторов эффективности кадрового резерва государственной службы // Сборник материалов Х Постниковских чтений. Смоленск: СмолГУ, 2016. С. 346-352.
20. Плиева Л.Б. Методы отбора кандидатов в кадровый резерв государственной службы // Вестник экспертного совета. 2016. № 2(5). С. 84-90.
21. Побережная В.А. Роль кадрового резерва при отборе и подготовке кадров для работы в органах государственной власти // Вестник государственного и муниципального управления. 2013. № 1. С. 112-117.
22. Поручение Президента РФ от 01.08.2008 № Пр-1573 // Администрация липецкой области [Электронный ресурс]. URL: https://admlip.ru/doc/app/adm/gos/prez p 1573.doc (дата обращения: 21.12.2018).
23. Сорокина М.В., Кудрина Е.А. Использование инновационных технологий в системе государственной гражданской службы: кадровый вопрос // Государство и общество: вчера, сегодня, завтра. Серия: Социология. 2015. № 14(1). С. 92-100.
24. Сороко А.В. Методология формирования и функционирования резерва управленческих кадров государственной службы: монография. М.: НПФ Планета, 2010.
25. Токарева Г.А. Управление инвестициями в человеческий капитал в системе государственной службы // Вестник Камчатского государственного технического университета. 2014. № 28. С. 97-104.
26. Указ Президента РФ от 1 марта 2017 г. № 96 «Об утверждении Положения о кадровом резерве федерального государственного органа» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 213486/ (дата обращения: 10.01.2019).
27. Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_203144/ (дата обращения: 21.03.2019).
28. Указ Президента РФ от 13 декабря 2012 г. № 1653 «О федеральных кадровых резервах федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139121/ (дата обращения: 17.02.2019).
29. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 129336/ (дата обращения: 16.01.2019).
30. Управление талантами: опыт бизнеса и государства // Ward Howell [Электронный ресурс]. URL: http://wardhowell.com/journal/ekskluzivniy-vipusk-upravlenie-talantami (дата обращения: 13.04.2019).
31. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ (дата обращения: 10.02.2019).
32. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М.: ЮНИТИ-ДАТА, 2017.
33. Экспертная дискуссия «Человеческий капитал на государственной и муниципальной службе: ценности и развитие», Гайдаровский форум-2018. Выступление А. Федорова. URL: http://gaidarforum.ru/news/na-gaydarovskom-forume-proshla-ekspertnaya-diskussiya-chelovecheskiy-kapital-na-gosudarstvennoy-i-mu/ (дата обращения: 09.12.2018).
Panova E.A., Oparina N.N.
Russian State Civil Service: Achievements and Trends in Human
Resources Policy
Ekaterin A. Panova — PhD, Associate Professor, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: Panova@spa. msu. ru
Natalia N. Oparina — Senior Lecturer, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: oparina@spa. msu. ru
Abstract
The article discusses the human resources management policy in Russian civil service, its strengths and weaknesses. Special attention is paid to the issue of proposals for improving human resources policy and strategy in the civil service system. The materials of the article are based on the expert opinions prepared by the authors of the publication over the past few years. The authors analyze as well documents on initiatives submitted to the governmental authorities on improving the strategy and developing a set of HR tools in the civil service of the Russian Federation.
Key words
Public service, public civil service, human resources management (HRM), HRM strategy, HRM policy, reserve for managerial positions, talent management.
