CC BY
113ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ
Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее
ОЛЕГ ЗдЗНАЕВ
Конституция Российской Федерации не рдскрывАЕт понятия «рЕспубликАнскАя формл правления», однако формлльно-юридичЕски Россию можно отнести к странам с полупрЕзидЕнтской формой правления. Автор высказывает точку зрЕния о том, что политическая практика складывается в пользу не полупрЕзидЕнтской, а, скорЕЕ, президентской формы правления. Статья посвящена анализу трансформации из одной формы правления в другую. Последовательно рассматриваются вопросы выборА формы правления, ее становления на территории Российской Федерации. Автор анализирует возможные варианты эволюции формы правления в России, рассматривает сценарии развития событий на выборАХ 2008 года.
Конституция России в части 1 статьи 1 определяет Российскую Федерацию как «государство с республиканской формой правления». При этом Основной закон молчит по поводу того, к какому типу республики оно относится. Формально-юридически Россия отвечает минимальным требованиям полупрезидентской системы: Президент избирается народом, существует дуализм исполнительной власти (Президент и премьер-министр, возглавляющий Правительство), Президент наделен существенными полномочиями, Правительство ответственно перед Государственной Думой, которая может быть распущена Президентом в четко оговоренных Конституцией случаях, при назначении Председателя Правительства требуется согласие нижней палаты парламента, депутаты Государственной Думы не могут совмещать свой мандат с правительственной должностью. Но политическая практика функционирования режима во многом схожа с президентской формой правления. Феномен такой трансформации российской системы и объясняется в данной статье. В ней исследуются такие вопросы, как выбор, институционали-зация, президенциализация и будущее формы правления в России.
Выбор формы правления
Выбор полупрезидентской формы правления в Российской Федерации не был единовременным актом. Ему предшествовала серия политических событий начала 1990-х годов: создание института президентства в СССР, борьба между Б. Н. Ельциным и М. С. Горбачевым, созда-
ние института президентства в России, противостояние между Президентом и парламентом, работа Конституционного Совещания, октябрьские события 1993 года в Москве. Возникновение формы правления с сильным Президентом было вполне закономерно: скоротечный крах советской государственности, всеобщий хаос, нарастание разного рода конфликтов придавали институту президентства характер оплота стабильности; к тому же элиты считали этот институт самым эффективным инструментом приватизации собственности и борьбы против попыток коммунистической реставрации1.
Ключевой момент создания формы российского государства — введение должности Президента Российской Федерации. Как пишет В. Л. Шейнис, «модель президентской республики, реализованная в ныне действующей Конституции, была заложена еще в 1991 году и притом, подчеркнем это, до августа. Главным побудительным мотивом поддержки этих коренных конституционных изменений большинством на Съезде было стремление противостоять властям СССР, которое объединило и демократов, и националистов, хотя те и другие вдохновлялись разными мотивами»2. Институт российского президентства создавался в противовес советскому президентству в лице М. С. Горбачева, по его образцу и подобию и персонально «под Б. Н. Ельцина».
В конце 1990 года — начале 1991 года обсуждались два проекта российской формы правления: вариант премьер-президентской системы, при которой Правительство было бы подотчетно только Съезду народных депутатов, и вариант президентской республики, где Президент
становился бы главой исполнительной власти3. Однако была избрана другая модель4, при которой Правительство подотчетно как Съезду, утверждающему кандидатуру премьер-министра, так и Президенту, назначающему Правительство. Данный выбор, справедливо полагает В. Я. Гельман, диктовался особенностями политической ситуации того времени: Съезд народных депутатов России был готов уступить Президенту часть полномочий по формированию Правительства, лишь обладая гарантиями против возможности своего роспуска, а Б. Н. Ельцин, в свою очередь, опирался на поддержку парламента как союзника в борьбе против М. С. Горбачева, но готов был уступить Правительству полномочия управления текущими делами государства; такая практика опиралась на предшествующий опыт разделения властных полномочий между ЦК КПСС и Советом Министров в советский период, и между царем и кабинетом министров — в досоветский период5. Основные нормы того времени, конституирующие форму правления (Президент избирается всенародно, Правительство ответственно перед парламентом, на назначение премьер-министра требуется парламентское согласие), сохранились и в Конституции Российской Федерации 1993 года, которая, правда, существенно усилила власть Президента и «приструнила» парламент путем закрепления возможности его роспуска Президентом.
В основе ожесточенной борьбы между Президентом Б. Н. Ельциным и Съездом народных депутатов лежала существовавшая на тот момент форма правления, которая не давала возможностей для разрешения конфликта между ветвями власти. «Наспех сколоченный каркас российской государственности страдал большими изъянами, — пишет В. Б. Кувалдин. — И Съезд, и Президент были избраны всенародным голосованием и имели одинаковую легитимность. Их прерогативы то расширялись, то сужались и никогда не были четко разделены. Свои конфликты они не могли урегулировать ни на основе прецедента, ни при помощи Конституционного Суда, ни путем референдума»6. Конституционная реформа была жизненно необходима. В мае 1993 года Б. Н. Ельциным было созвано Конституционное Совещание для разработки и одобрения проекта новой Конституции. Был принят проект, в котором отсутствовал контроль парламента над Правительством и Президент обладал правом роспуска парламента. Верховый Совет, в свою очередь, подготовил свой проект, где Правительство ставилось под жесткий контроль парламента. Ни о каком компромиссе сторон речь не шла, и конфликт перешел в стадию активного противостояния, завершившуюся роспуском парламента, обстрелом «Белого дома», приостановлением деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Президент, чьи незаконные действия были поддержаны обществом, остался на политическом поле единственным игроком, чем он не преминул воспользоваться: в декабре 1993 года пропрезидентский проект Конституции был выставлен на референдум и одобрен. Тем самым была поставлена точка в спорах о форме правления в России. Начался процесс ее институционализации.
Институционализация российского полупрезиденциализма
Институционализация формы правления — это процесс создания, укрепления, стабилизации и укоренения формы правления в обществе, это процесс, посредством которого форма правления приобретает ценность и устойчивость. Благодаря этому процессу конституционные нормы, устанавливающие ту или иную форму правления в стране, превращаются в укорененную, долговременную и социально значимую практику взаимоотношений ветвей власти, которая стандартизируется, рутинизируется и становится «обычной». В результате институционализа-ции треугольник связей «глава государства — правительство — парламент» прочно и надежно вписывается не только в существующую политическую систему, но и в систему политических представлений, установок, ценностей и образцов поведения, то есть в политическую культуру. Критерии политической институционализации, разработанные С. Хантингтоном (адаптивность — ригидность, сложность — простота, автономия — подчинение, сплоченность — раздробленность)7, на наш взгляд, применимы к процессу институционализации формы правления. Чем более адаптивна и сложна форма правления, менее зависима от социальных групп и работает как сплоченный организм, тем выше уровень ее институционализации. И, напротив, чем более она ригидна, проста, зависима от социальных групп и раздроблена, тем ниже уровень ее институционализации.
Российская форма правления отличается институцио-нализированностью. Такой вывод можно сделать, прежде всего, исходя из ее «возраста».
Во-первых, со времени принятия Конституции Российской Федерации прошло тринадцать лет.
Во-вторых, адаптивность российской полупрезидентской системы проявилась в том, что она осталась прежней при смене политического лидера и правящих элит. В 1990-е годы было распространено мнение, что поскольку Конституция написана «под Ельцина», то после его ухода она будет обязательно изменена. Однако эти предположения не оправдались. Переход власти от Б. Н. Ельцина к В. В. Путину не сказался на форме правления, по крайней мере на ее конституционных составляющих. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку попытки подстроить политические институты под себя предпринимались неоднократно советскими и российскими лидерами. На протяжении 1990-х годов конституционная реформа рассматривалась и Президентом Б. Н. Ельциным, и левыми как способ достижения и удержания власти. В 2000-е годы ситуация изменилась: в политическом соперничестве конституционные вопросы отошли на задний план.
В-третьих, российская форма правления адаптировалась к изменениям среды и политического курса. В частности, при Б. Н. Ельцине одной из главных функций формы правления было стремление сохранить у власти действующего Президента любой ценой, несмотря на давление оппозиции, парламента и других политических акторов. Собственно говоря, Конституция Российской Фе-
дерации создавалась в 1993 году именно с учетом интересов Президента. При В. В. Путине основная миссия бюрократически-авторитарной системы заключается в сохранении гарантий для воспроизводства правящей верхушки и передачи власти назначенному Президентом преемнику8. Сегодня политическая элита и лидеры ценят форму правления в России (они называют ее президентской) ради нее самой. Эта форма обретает собственную жизнь, не сводящуюся к конкретным функциям — в этом заключается, по словам С. Хантингтона, «триумф» института над его функцией9.
Об институционализированности российской формы правления говорит также ее сложность. Как отмечает С. Хантингтон, сложность может выражаться в умножении организационных структур (иерархическом и функциональном) и дифференциации отдельных типов организационных подразделений. Во-первых, в последние годы в стране появились новые органы (полномочные представители Президента в федеральных округах, Госсовет России, Общественная палата Российской Федерации и др.), которые вписываются в существующую систему отношений между Президентом, парламентом и Правительством. Во-вторых, появилась такая функция российской формы правления, как обеспечение преемственности власти (об этом речь пойдет ниже). В-третьих, произошла дифференциация отдельных типов политических институтов в рамках формы правления. Так, например, усложнилась структура исполнительной власти: кроме традиционных федеральных министерств, сегодня существуют федеральные агентства, федеральные службы и иные федеральные органы.
Политическая институционализация в аспекте автономии означает такое развитие формы правления, при котором она не является простым инструментом некоторой общественной группы, а, напротив, относительно независима от социальных групп. Институционализированная форма правления инкорпорирует новые общественные силы и новые кадры, не жертвуя своей институциональной целостностью. За последние пять-шесть лет произошло возрастание степени автономности российской формы правления, повышение ее независимости от бизнес-элиты и региональных лидеров. В ее состав были успешно инкорпорированы новые компоненты правящей элиты — «силовики» и «питерцы». Российская система взаимоотношений ветвей власти выдержала давление со стороны разных сил (предложения изменить ее озвучивались КПРФ и некоторыми бизнесменами).
Наконец, сплоченность и неконфликтность российской формы правления говорит о том, что она институци-онализированна. Сегодня все ее элементы — Президент, Правительство и парламент — действуют как единый организм. Как известно, полупрезидентская система обладает конфликтогенным потенциалом, поскольку в ее структуру заложена возможность противостояния между президентом и премьер-министром (если их партийные ориентации не совпадают), между президентом и парламентом. Российская полупрезидентская форма правления в силу ее крена в сторону президентской системы избе-
жала сложностей, присущих «чистому» полупрезиденци-ализму. Сегодня она демонстрирует единство законодательной и исполнительной ветвей власти при безусловном доминировании Президента.
Итак, форма правления современной России инсти-туционализированна, причем уровень ее институциона-лизации достаточно высок. После 1993 года в стране не было ни конституционного кризиса, ни дисфункции или паралича власти, ни делегитимации государственной системы в целом. Парадоксально, но российская форма правления, вопреки печальным прогнозам 1993 года, продемонстрировала высокую живучесть. Несмотря на очевидные дефекты, она выстояла, сохранила свою работоспособность, стала определенным стабилизатором государства и политической системы в целом.
Президенциализация российского полупрезиденциализма
Президенциализация представляет собой процесс, благодаря которому парламентские и полупрезидентские системы становятся более президентскими на практике, но при этом, как правило, не меняется их формальная струк-тура10. В литературе этот термин используется в разных значениях. В буквальном смысле слова он означает внедрение одной или нескольких конституционно-правовых черт президентского правления. При этом новый режим не отвечает всем критериям президенциализма. Президентским он становится тогда, когда налицо все признаки этой формы правления: всенародное избрание президента, разделение властей, единоличная исполнительная власть, отсутствие политической ответственности кабинета и др.
Следует выделить два аспекта президенциализации — увеличение объема контролируемых главой исполнительной власти ресурсов и повышение степени его автономии. Первый аспект вытекает из буквального толкования самого термина «президенциализация» — возвышение президента (или аналога президента — премьер-министра) над другими институтами власти. Как отмечено одним из исследователей, «говоря кратко, президенциализация — это возрастание власти главы исполнительной власти»11. Как известно, в президентском режиме президент осуществляет высшую исполнительную власть, являясь одновременно и главой государства, и руководителем кабинета; его полномочия довольно значительны. Поэтому концентрация властных ресурсов в руках главы исполнительной власти (премьер-министра в парламентской системе и президента в полупрезидентской системе), по сути, равносильна фактическому воплощению в непрезидентском режиме существенного признака президентского режима.
Второй аспект президенциализации — это возрастание автономии главы исполнительной власти. В президентской системе жесткое разделение властей ведет к независимости президента. Поскольку президент избирается всенародно, то он практически независим от своей партии, а значит, свободен от ее давления. Президент в
президентской системе приобретает автономию и от органов исполнительной власти: правительство здесь не действует как коллегиальный орган, который мог бы оказывать существенное влияние на президента. Наконец, исполнительная власть автономна от законодательной власти. С другой стороны, парламент также приобретает некоторую автономию от президента, поскольку ему не нужно поддерживать правительство или становиться в оппозицию ему, так как кабинет не подотчетен легислатуре. Если в условиях парламентского или полупрезидентского режима возрастает степень автономности главы исполнительной власти и правительства, то мы вправе расценить это как президенциализацию, поскольку относительная независимость президента от парламента и политических партий — типичная черта президентской системы.
На протяжении своего существования российский по-лупрезиденциализм претерпел определенные изменения на нормативно-правовом уровне и на практике, что можно определить понятием «президенциализация». Тенденция президенциализации особенно ярко проявилась в последние годы в связи с реформами института российского президента. Начало «дрейфа» государственного «корабля» в сторону чистого президенциализма было заложено первым российским Президентом. Правда, в период правления Б. Н. Ельцина этот «корабль» то уверенно двигался к президентскому берегу, то на какие-то промежутки времени вдруг поворачивал назад, ибо в отсутствие «капитана» на мостике командовали другие. В условиях президентства В. В. Путина эволюция российского режима в сторону чистой президентской системы продолжилась.
Конституция Российской Федерации создала в стране сильную президентскую власть. На практике эта власть усиливается многократно за счет формальных (дополняющих закон) и неформальных (не прописанных в законе и нередко противозаконных) правил. Первый российский Президент получил колоссальные полномочия не только по Конституции, но и фактически. Однако в силу нездорового образа жизни и болезни он пользовался властью далеко не в полной мере, особенно в последние годы президентства. «Простаивание» Президента, «работающего с документами по два часа в день», создавало бешеную конкуренцию между группами и институтами в борьбе за «невостребованную» власть. Свой «кусок» стремились оторвать Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство, Администрация Президента, региональные лидеры, бизнесмены и, в первую очередь, «семья». Эти акторы боролись между собой (Администрация Президента против Правительства, нижняя палата парламента против исполнительной власти, губернаторы против федерального центра, главы субъектов Федерации против мэров столичных городов) и, в конечном итоге, пытались влиять на Президента. Функции подготовки и принятия решений за отсутствующего Президента стали брать на себя его доверенные лица, имеющие доступ к Б. Н. Ельцину (после 1995 года дочь Т. Б.Дьяченко, начальник Службы охраны Президента и руководитель Администрации).
При Б. Н. Ельцине огромный потенциал президентской власти плохо использовался. Возникли неподконтрольные Президенту институты (Государственная Дума) и зоны слабого контроля (российские регионы), что свидетельствовало о неспособности главы государства эффективно влиять на политические процессы в стране. Во время всего периода нахождения Б. Н. Ельцина у власти так и не появились сильные политические партии, на которые он мог бы опереться в своей деятельности. Все пропрезидентские организации и движения напоминали мотыльков, бесславно сгорающих после не вполне удачных для них парламентских выборов.
С избранием В. В. Путина Президентом произошло не только расширение формальных и неформальных полномочий главы государства, но и, что самое главное, воплощение их на практике. В результате включенности Президента в политический процесс увеличилась зона президентского контроля: кроме «традиционных» органов — Правительства, Совета Безопасности и Администрации Президента — в нее попали региональные лидеры, бизнес-элита, обе палаты парламента, ведущие телеканалы, Конституционный Суд, несколько политических партий («Единая Россия», Народная партия, Партия жизни, «Родина»). Президент возвратил контроль над регионами и создал централизованную систему исполнительной власти. Конечно, степень воздействия Президента на разные структуры и группы неодинакова, но непреложным фактом является существенное (хотя и не до абсолютных пределов) усиление власти главы государства по сравнению с ельцинским периодом.
М. Дюверже выделяет несколько переменных, которые могут усилить президентскую власть в полупрезидентском режиме: конституционные правила, традиции и условия существования этого режима, состав парламентского большинства и отношение президента к этому большинству12. Если Президент Б. Н. Ельцин опирался на первые два источника, то В. В. Путин использует все четыре. Причем, кроме Конституции Российской Федерации, активно применяется текущее законодательство. Другой фактор усиления президентства — российская политическая культура с ориентацией на первого лидера. Наконец, сегодняшнему Президенту обеспечена поддержка конституционного большинства Государственной Думы в лице «Единой России».
Власть Президента России является сильной, но не абсолютной. Во-первых, вертикаль власти не выстроена до низового уровня. Губернаторы продолжают контролировать значительную часть ресурсов региона. У Государственной Думы есть небольшое поле автономной деятельности. Во-вторых, федеральный центр пошел на некоторые уступки регионам: отсрочена реформа местного самоуправления до 2009 года. В ответ на лояльность губернаторов им предоставлено право влиять на назначения руководителей территориальных структур, в том числе силовых и правоохранительных. «Жесткая вертикаль федеральных органов, которую выстраивал Путин в течение первого президентского срока, — говорится в одном из Интернет-изданий, — возвращается в состоя-
ние, привычное для 1990-х годов, когда федеральные представители в регионе мало что могли сделать с губернатором, зато губернатор, наоборот, плотно опекал «федералов» на своей территории»13. В-третьих, потенциал больших президентских полномочий «вянет» в бюрократической машине. Как справедливо отмечено в СМИ, «все политические решения в России зависят от Президента. Но Президент все-таки живой человек, у которого тоже всего лишь 24 часа в сутках. Он вынужден делегировать часть полномочий различным субъектам бюрократической системы. И фактически власть одного лица означает бесконтрольное правление бюрократии»14.
Второй аспект президенциализации — повышение степени независимости президента от исполнительной власти, парламента, политической партии, в которой он состоит или которой симпатизирует. Б. Н. Ельцин постоянно бравировал тем, что как Президент он избран всенародно и, следуя этой логике, может принимать решения, не согласуя ни с кем свои намерения. Правительство было подчинено Президенту. Хотя Б. Н. Ельцин воспользовался своим конституционным правом председательствовать на заседании Правительства только один раз, тем не менее существовали механизмы, благодаря которым обеспечивалась субординация в рамках исполнительной власти. Президент и Правительство не были подотчетны парламенту: например, требования Государственной Думы, обращенные к министрам, явиться и отчитаться перед депутатами часто игнорировались. Б. Н. Ельцин отметал любые попытки нижней палаты поставить под контроль Правительство или Президента. Наконец, он дистанцировался от «партий власти», которые поддерживали его политику постфактум. Президентство Б. Н. Ельцина можно охарактеризовать как чрезвычайно широкую свободу усмотрения и несвязанность мнением законодательного органа, оппозиции, политических партий, средств массовой информации и общественности. Воистину, Президент в 1993—1999 годах был подобен монарху.
С приходом к власти В. В. Путина автономия Президента сохраняется и даже несколько усиливается. Во-первых, смещение с должности премьер-министра М. М. Касьянова, который был представителем определенной властной группировки, сложившейся в ельцинские времена и названной «семьей», и назначение М. Е. Фрадкова на эту должность — это не только разрыв с предыдущей элитой, но и взятие кабинета под полный контроль. При этом глава государства дистанцируется от Правительства в случае неудачной политики кабинета (например, при монетизации льгот). Российское Правительство — это кабинет во главе с министром-председателем — секретарем кабинета, а не во главе с президент-министром, если использовать германскую классификацию15. Как остроумно замечено в прессе, «Президент в нашей системе небожитель, отвечающий за внешнюю политику, безопасность и подобные высокие сферы. Его экскурсы в экономику, совершаемые раз в год, сводятся к пожеланиям большей амбициозности и требованиям удвоить ВВП»16.
Во-вторых, несмотря на доминирование «Единой России» в Государственной Думе, Президент продолжает
прохладно относиться к парламенту, рассматривая его лишь как передаточное звено в механизме «Администрация Президента — Правительство — парламент», где источником импульсов является глава государства.
В-третьих, аналогичным образом строятся отношения между Президентом и «Единой Россией»: команды идут из Кремля, и задача ведущей российской партии сводится к их безусловному исполнению.
Тенденция президенциализации российской системы власти имманентно связана с усилением ее авторитарного характера. Существует опасность превращения режима ограниченной президентской власти в режим неограниченной президентской власти. Вместе с тем в стране наблюдается и тенденция парламентаризации системы: Государственная Дума будет формироваться исключительно по партийным спискам; «Единая Россия» разработала законопроект, по которому партия — победитель парламентских выборов получит право выдвигать своего кандидата в премьер-министры. Однако тенденция пар-ламентаризации выражена крайне слабо и не является определяющей. Доминирующей тенденцией является президенциализация. Она, вероятно, сохранится в будущем, независимо от того, какой будет российская система правления — полупрезидентской, парламентской или смешанной.
Даже если в России состоится переход к парламентской форме правления, то природа режима не изменится. В таком случае должность Президента станет символической, а реальным «президентом» будет премьер-министр. Парламентская форма на практике будет подчинена «законам» президентской системы. Без сомнения, в случае введения парламентской республики произойдет сохранение президентского стиля политики премьер-министра, и в его руках сконцентрируется большая власть. Премьер-министр и Правительство станут практически независимы от парламента. В избирательных кампаниях основной упор будет по-прежнему делаться на лидеров, а не на партии и их программы, и избиратели также будут ориентироваться на личности кандидатов. Все это вместе взятое позволяет говорить о том, что новая российская парламентская система будет президенциалистской по своему характеру.
Будущее российской формы правления: сценарии развития событий
Одна из причин, по которой возможно изменение формы правления России, — окончание в 2008 году второго срока президентских полномочий В. В. Путина и стремление продлить время нахождения у власти действующего главы государства. Правящая элита страны заинтересована в успешном, с ее точки зрения, решении «проблемы-2008» — обеспечении преемственности политического и экономического курса. В связи с этим не исключена «атака» на норму российской Конституции об ограничении замещения поста Президента двумя сроками подряд. В условиях дефицита демократии такие попытки «подправить» Основной закон (как формально конституцион-
ные, так и откровенно неконституционные) имеют шанс стать успешными.
Рассмотрим возможные российские сценарии 2008 года и дадим им оценку с точки зрения конституционности, вероятности воплощения в политической практике, а также динамики формы правления.
1. Сценарий «устранение из Конституции нормы об ограничении» (с референдумом или без такового) — самый простой и самый недемократический способ решения «проблемы-2008». Перефразируя известное сталинское выражение, можно сказать: есть норма — есть проблема, нет нормы — нет проблемы. С предложением убрать из Конституции Российской Федерации ограничение выступили недавно ряд глав субъектов Федерации, некоторые региональные парламенты и отдельные общественные организации (в числе последних — североосетинская организация «Согласие и стабильность», обратившаяся недавно в ЦИК России с инициативой проведения референдума о третьем президентском сроке).
На региональном уровне возня вокруг сроков нахождения у власти глав субъектов Федерации ведется давно. Политическая конъюнктура и подгонка правовых норм под конкретную персону — Президента Республики Татарстан М. Ш. Шаймиева — лежали в основе принятия в конце 1996 года поправки к Конституции Республики, устраняющей запрет на избрание одного и того же лица на должность Президента Республики Татарстан более двух сроков подряд17.
Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрел норму, ограничивающую пребывание одного и того же лица в должности главы региона двумя сроками. Однако под давлением ряда регионов была принята поправка, разрешающая их главам переизбираться на третий срок. М. Х. Фарукшин иронично пишет по этому поводу: «Спасибо Государственной Думе, которая спасла от позора добровольного отказа от власти, объявив временем отсчета первого срока пребывания у власти региональных лидеров октябрь 1999 года. Невольно думаешь, что при такой дикой системе не стоит удивляться, если Госдума вдруг примет постановление считать началом Нового года первое марта, а с первого апреля — черное полагать белым и наоборот»18. Сегодня существовавшее в Федеральном законе ограничение полностью снято, и Президент Российской Федерации может предлагать законодательному собранию региона кандидатуру губернатора или Президента многократно.
Сценарий прямой отмены нормы об ограничении — наиболее одиозный вариант, который способен вызвать резкую критику Запада и недовольство оппозиции в стране. Его реализация связана с внесением поправки в Конституцию, но В. В. Путину не хотелось бы создавать прецедент пересмотра Основного закона, что обусловлено не только внутренними, но и международными причинами (поскольку тогда может возникнуть угроза членству России в «большой восьмерке» и тесным контактам с лиде-
рами западного мира)19. К тому же, времени для корректировки Конституции практически не остается. Можно с большой долей вероятности предположить, что данный сценарий не будет воплощен в жизнь, поскольку 27 сентября 2006 года Центризбирком России отверг инициативу упоминавшейся организации из Северной Осетии по проведению референдума, признав некорректной формулировку вопроса: «Согласны ли вы с тем, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд? ».
2. Сценарий «разрешение в порядке исключения», по сути, мало чем отличается от предыдущего варианта: проводится референдум, на котором ставится вопрос о разрешении действующему Президенту «в порядке исключения» баллотироваться в третий раз. 17 октября 2004 года в Беларуси состоялся референдум, где был положительно решен вопрос о праве А. Г. Лукашенко выставить свою кандидатуру на выборах Президента в третий раз и одновременно убрана из Конституции норма об ограничении занятия должности Президента двумя сроками (ч. 1 ст. 81), как нетрудно предположить, для того чтобы в дальнейшем Президент не утруждал себя проведением референдумов по продлению своих полномочий. Сценарий «разрешение "в порядке исключения"» не связан с изменением Конституции (если, конечно, как в Беларуси, не будет одновременно изменен Основной закон), форма правления также не меняется. Вероятность воплощения в жизнь этого плана в России является низкой в силу его открытой антиконституционности и прямого попрания закона. Для Путина, провозгласившего «диктатуру закона», такой сценарий неприемлем.
3. Для реализации сценария «увеличение срока президентских полномочий с 4 до 7—8 лет» либо требуется изменить Конституцию, зафиксировав новое правило, либо провести референдум по увеличению срока полномочий действующего Президента. В первом случае само по себе увеличение периода нахождения Президента в должности не снимает проблему третьего срока. Необходимо дополнительно ввести норму, в соответствии с которой исчисление срока полномочий действующего Президента, избранного на четыре года, начинается заново с момента вступления в юридическую силу новой нормы. Подобная практика юридических манипуляций имела место, например, в Беларуси. Конституция Республики Беларусь 1994 года предусматривала пятилетний срок президентских полномочий. На референдуме в 1996 году была принята новая Конституция, в которой также предусматривается 5-летний срок президентства, однако в статье 144 говорится, что Президент сохраняет свои полномочия и срок его полномочий исчисляется со дня вступления в силу новой Конституции, то есть с 27 ноября 1996 года. Таким образом, без проведения выборов Лукашенко продлил на два года свои полномочия — до 2001 года.
Второй вариант — продление президентских полномочий на референдуме — применялся в ряде стран СНГ. Так, например, 29 апреля 1995 года на референдуме в Казахстане срок полномочий Президента страны был продлен
до 2000 года. Таким образом, Н. А. Назарбаев до выборов 1999 года занимал пост Президента не 6 лет (как предусматривала Конституция Казахской ССР), не 5 лет (по Конституции Казахстана 1993 года) и не 7 лет (по действующей Конституции), а почти 9 лет (!). В силу того, что законность продления полномочий Президента шита белыми нитками, вероятность воплощения в жизнь этого проекта в России не слишком высока. Так, в частности, В. В. Путин негативно высказывался против этой идеи. К тому же в феврале 2004 года Государственная Дума отвергла конституционную поправку Законодательного собрания Ивановской области, предлагавшего удлинить срок полномочий Президента до семи лет. Если бы этот сценарий сбылся, то форма правления не изменилась бы.
4. Сценарий «Союз Беларуси и России», в результате которого создается новое государство с должностью Президента (форма правления может быть президентской или полупрезидентской), представляет собой наиболее радикальный вариант решения проблемы третьего срока, ибо его реализация связана с колоссальными интеграционными проблемами, включая принятие новой конституции. Сегодня у Президента Беларуси нет стимулов для объединения двух стран: А. Г. Лукашенко «успешно» решил проблему своего третьего срока, в очередной (третий подряд) раз избран Президентом и не заинтересован в потере столь важного поста. К тому же и Россия в последние годы весьма прохладно относится к перспективам глубокой интеграции двух государств. Отсюда вероятность этого сценария на сегодняшний день низка.
5. «Минимальный парламентский» сценарий связан с внесением поправки в Конституцию, в соответствии с которой Президент Российской Федерации избирался бы парламентом (палатой парламента) или специально создаваемой коллегией. С одной стороны, кажется, что подобная новация недемократична, а потому способна вызвать противодействие со стороны общества. С другой стороны, тот факт, что замена прямых выборов глав субъектов Федерации выборами законодательными собраниями прошла спокойно, повышает вероятность реализации данного сценария. При воплощении в жизнь минимального парламентского проекта создается любопытная форма правления (примером является Ливан): Президент избирается легислатурой, но обладает значительными полномочиями, что типично для случаев избрания прямыми выборами. Вряд ли имеет смысл менять Конституцию только ради изменения процедуры выборов Президента. Более разумно предпринять полную парламентаризацию системы, то есть перейти к парламентской республике.
6. Преобразование Российской Федерации в парламентскую республику — широко обсуждаемый в СМИ сценарий. Львиная доля полномочий Президента переходит в руки премьер-министра, которого избирает парламент. Президент становится номинальной фигурой, и реальная власть сосредоточивается в руках главы Правительства, представляющего партию, набравшую большинство голосов на парламентских выборах. При этом, как известно, нет никаких ограничений на переизбрание премьер-министра (согласно сценарию, эту должность
займет В. В. Путин). В 1990-е годы левая оппозиция неоднократно пыталась инициировать процедуру принятия поправок к Конституции Российской Федерации, нацеленных на преобразование России в парламентскую республику, однако все эти попытки заглохли на уровне Государственной Думы.
Сегодня в России есть благоприятные предпосылки для реализации этого проекта. Во-первых, переход к избранию депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по партийным спискам позволит удалить из нижней палаты одномандатников, что сделает результаты голосования (в том числе при избрании премьер-министра) еще более предсказуемыми. Во-вторых, высказывания Президента В. В. Путина о возможности формирования Правительства, опирающегося на парламентское большинство, и предложение «Единой России» сделать это на законодательном уровне могут перевести разговоры о внедрении парламентаризма в стране в плоскость практических действий. В-третьих, удачная «обкатка» нового порядка утверждения глав регионов является подспорьем в изменении формы правления. В-четвертых, конституционное большинство, принадлежащее сегодня «Единой России», позволяет существенно подправить Конституцию. Однако для реализации этого сценария, кроме партии власти, нужны еще управляемость Совета Федерации и Конституционного Суда, а также неамбициозный Президент, который не будет сопротивляться тому, чтобы реальная власть в стране перешла к главе Правительства, которым станет В. В. Путин20.
Однако существует целый ряд обстоятельств, которые мешают превращению России в парламентскую республику: это, во-первых, ориентация российских граждан на первого лидера в стране (президента, генерального секретаря партии, царя) и персонализация высшей должности; во-вторых, отсутствие в России дееспособных партий, без которых функционирование парламентской системы конкурентного типа невозможно; в-третьих, потребность в сильной центральной власти, осуществлять которую может лишь должностное лицо, являющееся одновременно и формальным главой государства, и реальным правителем; в-четвертых, отсутствие традиций компромисса внутри элит и между партиями, без которых парламентская система обречена на авторитарное вырождение; в-пятых, неоднократные отрицательные высказывания В. В. Путина по поводу перспектив парламентской системы, введение которой в России, по словам Президента, «неприемлемо и опасно». Кроме того, парламентская модернизация России будет невыгодна для премьер-министра (на кресло которого авторы этого сценария прочат В. В. Путина), поскольку он будет полностью зависеть от правящей элиты, которая свяжет его по рукам и ногам. А Президент, обладающий общенародной легитимностью, — единственный политик, стоящий над всеми институтами и имеющий свободу рук21. Итак, исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что сценарий перехода к парламентской республике обладает средней вероятностью его воплощения в жизнь.
7. Шахматный сценарий («уйти, чтобы вернуться») заключается в следующем: в 2008 году «Единая Россия» приводит к президентской власти слабого и неамбициозного политика, но при этом формирует сильное Правительство во главе с В. В. Путиным. К выборам 2012 года (когда В. В. Путину будет лишь 59 лет) глава Правительства становится главным кандидатом на пост Президента, а Конституция России не запрещает повторного избрания на президентский пост после перерыва22. Сценарий весьма изощренный, так как предусматривает наличие номинального на практике Президента (хотя Конституцией предусмотрен «сильный» Президент) и реально властвующего премьер-министра — фактически «серого кардинала» (хотя Конституция Российской Федерации создает «слабого» и зависимого от Президента премьера). Вероятность этого проекта низкая, поскольку трудно представить мотивацию «эрзац-президента», а значит, проблематично подыскать кандидатуру на этот пост. Но главное заключается в том, что невозможно создать систему противовесов Президенту, который рано или поздно рискует выйти из-под контроля своего «опекуна» — премьер-министра.
8. Проект «преемник-камикадзе» (или «преемник на час») напоминает предыдущий сценарий: В. В. Путин уходит с должности Президента в 2008 году, избирается преемник, который досрочно по той или иной причине (болезнь, кризис и пр.) «добровольно» уходит в отставку (хоть на второй день после вступления в должность). Затем на досрочных выборах Президентом вновь избирается В. В. Путин. Вероятность этого сценария невысока по тем же причинам, которые указаны в сценарии номер семь.
9. Сценарий «преемник» обладает неплохими шансами на то, чтобы сбыться. В 1999—2000 годах этот сценарий был блестяще исполнен Президентом Б. Н. Ельциным. Малоизвестный директор ФСБ стал Председателем Правительства Российской Федерации, в борьбе с терроризмом и путем «наведения конституционного порядка» в Чечне быстро приобрел популярность и после отставки Б. Н. Ельцина успешно был избран Президентом. Как пишет О. В. Крыштановская, институт преемников настолько органично вписался в российскую политическую систему, что практика стала распространяться по регионам23. Схема 2008 года могла бы быть аналогичной: «преемник» подбирается уходящим Президентом, назначается на высокую государственную должность для того, чтобы россияне могли воочию убедиться в его преимуществах, а затем выбирается населением на пост Президента.
Две проблемы возникают при реализации данного проекта: предсказуемость самого преемника (его надежность) и управляемость электората. Успех сценария гарантирован при слабости оппозиции, умелом применении предвыборных технологий и «раскрутки» желаемого для Кремля кандидата. Вероятность того, что этот проект будет выбран Администрацией Президента Российской Федерации, высока, поскольку, как уже говорилось, прошла успешная отработка того же самого сценария, фактиче-
ски в стране существует ситуация безальтернативности кандидатов, рейтинг В. В. Путина продолжает оставаться высоким, что очень важно для «указания перстом» на «преемника». Новые кадровые назначения конца 2005 года (Д. А. Медведева — первым заместителем Председателя Правительства РФ; С. Б. Иванова — заместителем Председателя Правительства РФ) многие эксперты расценили как представление обществу будущих преемников (Д. А. Медведев — кандидат № 1, С. Б. Иванов — кандидат № 2). Генеральной репетицией выборов 2008 года станут выборы в Государственную Думу 2007 года, которые будут проходить по партийным спискам. Их результат предсказуем, поскольку отсутствие выборов по одномандатным округам позволит сделать избирательную кампанию более централизованной и подконтрольной Администрации Президента.
Сценарий «преемник» — самый спокойный и мягкий вариант для правящей элиты, так как не потребуется менять ни российскую Конституцию, ни существующую форму правления. Но у него есть один большой минус — недемократичность.
10. Сценарий «демократические выборы» заключается в том, что Путин уходит с должности Президента без попыток «зацепиться» за нее и без каких-либо правовых махинаций, при этом проводятся свободные и конкурентные выборы без дирижирования Администрации Президента Российской Федерации. Для реализации этого проекта необходима «самая малость» — хорошо развитые оппозиционные партии и конструктивная оппозиция, ожидать появления которых за короткий срок утопично.
Сегодня можно предположить, что при определенных условиях формальное изменение взаимоотношений Президента, Правительства и парламента возможно, хотя вариант консервации формы правления в современном виде наиболее вероятен. Главное заключается в том, что при любом развитии событий российский режим сохранит такие черты, как доминирование лидера (Президента; премьер-министра в случае существования слабого Президента) в политике, незначительная роль парламента и господство одной партии. Хотелось бы подчеркнуть также, что значимость проблемы третьего срока для России заключается в том, что любые попытки продления полномочий В. В. Путина с использованием правовых уловок или иных изощренных средств не только будут демонстрацией истинного «лица» правящей элиты, игнорирующей ключевой тезис демократии о сменяемости власти, но и отбросят страну в авторитарное прошлое.
❖
Принято считать, что России нужна сильная президентская власть, которая способна обеспечить политическую стабильность и эффективное управление в стране. Однако стремление к стабилизации системы вступает в противоречие с требованиями демократизации. Российская полупрезидентская система с ярко выраженными элементами президенциализма консервирует монократический режим, препятствуя реальной политической конкурен-
ции и развитию плюралистичности. А потому ослабление президентских составляющих формы правления и усиление парламентских элементов (при условии их «рационализации») при прочих благоприятных факторах способны создать эффективную и демократическую систему власти в стране.
Олег Зазнаев - кандидат политических наук, доцент Казанского государственного университета.
1 См.: Рябов А. Альтернативы президентской власти в России // Россия: ближайшее десятилетие / Под ред. Э. Качинса, Д. Тренина. М.: Московский центр Карнеги, 2004. С. 51.
2 Цит. по: Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации // Россия политическая / Под общ. ред. Л. Шевцовой. М., 1998. С. 20.
3 См.: Гельман В. Сильная исполнительная власть: президент и его правительство // Политическая социология и современная российская политика / Под ред. Г. В. Голосова и М. Ю. Ме-лешкиной. СПб.: Борей-принт, 2000. С. 203.
4 Основы этой модели были разработаны Российским движением демократических реформ (авторы — С. С. Алексеев, А. А. Собчак и др.). См. об этом: Миронов Н.М. Становление института Президента Российской Федерации (1991 — 1993 гг.) // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 5. С. 33-34.
5 См.: Гельман В. Указ. соч. С. 204.
6 Кувалдин В. Указ. соч. С. 25.
7 См.: Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004. С. 32-42.
8 См.: Россия: ближайшее десятилетие / Под ред. Э. Качинса, Д. Тренина. С. 41.
9 См.: Хантингтон С. Указ. соч. С. 35.
10 См.: The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies // Ed. by T. Poguntke, P. Webb. Oxford: Oxford University Press, 2005. P. 1.
11 Venturino F. The Presidentialization of Italian Politics: The Political Consequences of the 1993 Electoral Reform. Paper prepared for presentation at the ECPR Workshop «The Presidentialization of Parliamentary Democracies?», Copenhagen, 14-19 April 2000. P. 1.
12 См.: DuvergerM. A New Political System Model: Semi-Presidential Government // European Journal of Political Research. Vol. 8. 1980. P. 177.
13 Титков А. Реформы «позднего Путина» (http://www.opec.ru/ comment_doc.asp?d_no=56844).
14 Вторая путинская Россия: Новые правила старой игры (http://www.carnegie.ru/ru/news/70263.htm).
15 См.: Там же.
16 ПионтковскийА. Родина-мать как «ничья бабушка»? За экономику России никто не отвечает // Новая газета. 2003. 16 июня (http://2003.novayagazeta.ru/nomer/2003/42n/ n42n-s02.shtml).
17 См.: Зазнаев О.И. Республика Татарстан // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 2 (19). С.69-78.
18 Фарукшин М.Х. Лицо и маска. Заметки о политическом лидерстве в Татарстане, 1989-2005. Казань, 2005. С. 66.
19 См.: Рябов А. Либо Путин уйдет, либо он уйдет, оставаясь... (http://www.iamik.ru/?op=full&what=content&ident=22954).
20 См.: Третьяков В. Бремя всевластия. Владимир Путин после победы его партии // Российская газета. 2003. 11 декабря.
21 См.: Либералы-2007. Стенограмма обсуждения (http://www. liberal.ru/sitan.asp?Num=535).
22 См.: Третьяков В. Указ. соч.
23 См.: Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 167.
