CC BY
13DOI 10.47643/1815-1337_2022_12_204
РОССИЙСКАЯ АРКТИКА: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Russian Arctic: problems of the development of domestic legislation
БАТТАХОВ Петр Петрович,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10. E-mail: battakhov@mail.ru;
Battakhov Petr Petrovich,
candidate of of jurisprudence, senior researcher of Institute of the state and right of the Russian Academy of Sciences. 10 Znamenka str., 119019 Moscow, Russia. E-mail: battakhov@mail.ru
Краткая аннотация: В работе раскрывается правовое регулирование хозяйствующих правоотношений между субъектами права. Рассматриваются ключевые правовые нормы, посвященные регулированию предпринимательской деятельности в Арктике. Проанализировано федеральное законодательство, которое регулирует отношения на Арктической территории. Сформулирован вывод о необходимости введения специфических кодификационных норм, относящихся к Российской Арктике.
Abstract: The work reveals the legal regulation of economic legal relations between subjects of law. Key legal norms on the regulation of entrepreneurial activity in the Arctic are being considered. Federal legislation has been analyzed that regulates relations in the Arctic Territory. The conclusion was formulated on the need to introduce specific codification norms related to the Russian Arctic.
Ключевые слова: Арктика, законодательство, стандарт жизни, Северный морской путь, регион, человек, норма права.
Keywords: Arctic, legislation, standard of living, Northern Sea Route, region, person, rule of law.
Для цитирования: Баттахов П.П. Российская Арктика: проблемы развития отечественного законодательства //Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 204-206. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_204.
For citation: Battakhov P.P. Russian Arctic: problems of the development of domestic legislation // Law and state: theory and practice. 2022. No. 12(216). pp. 204-206. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_204.
Статья поступила в редакцию: 27.11.2022
Арктика является уникальным регионом, где суровый холодный климат полностью компенсируется богатыми запасами природных ископаемых. Одновременно с этим, именно здесь сосредоточены многие государственные проблемы, связанные с экономикой, политикой, международными отношениями, экологией и социально-этнической сферой. Невзирая на тот факт, что освоение арктических территорий имеет достаточно давнюю историю, на данный момент происходит вступление России в совершенно новый этап территориальных взаимоотношений. Это обусловлено тем, что в недрах Арктики сокрыты крупные природоресурсные залежи, что является очень привлекательным не только для России, но и других стран, имеющих интерес к богатствам этой территории. Учитывая тот факт, что на сегодняшний день Арктика вызывает повышенную заинтересованность у многих государств, включая Японию, Китай, Индию, Южную Корею и другие страны, не имеющие выхода к рассматриваемым территориальным пространствам, на нас это налагает высокую ответственность за регион, и особенно российскую часть Арктики[1].
В минувшие годы РФ, как арктическая страна, заинтересована в развитии социальной и экономической сферы Арктики, и одновременно с этим, не меньший интерес проявляют и другие передовые государства. Арктический регион является стратегически значимым для последующего развития ключевых направлений бизнеса. Упоминание российской части Арктики регулярно производится с различных позиций политиками, экологами и экономистами. Такой серьёзный общественный интерес к региону проявлялся лишь до 30-х гг., или иными словами до момента старта его масштабного промышленного развития. Ещё одним из направлений изучения Арктики является экологическая сфера. Это обусловлено тем, что по мнению экологов, «глобальное потепление» наиболее заметно именно в арктической зоне. Какими окажутся последствия потепления на самом деле, существует ли оно в действительности, и какое время будет продолжаться, точно никто сказать не может, однако это не препятствует ряду учёных придумывать появление морских направлений, прямо проходящих через Северный полюс, которые появятся всего через 20-30 лет[2].
Российская Федерация является крупнейшей северной державой на международной арене. Это обусловлено тем, что немногим меньше половины Арктической зоны принадлежит РФ. Помимо прочего, больше 50% территорий страны принято относить к северным. За прошлое столетие Россия обрела бесценные знания и навыки освоения территорий, расположенных в северных зонах, а также приступила к всестороннему детальному изучению Арктики и Антарктиды. Развал СССР нанёс непоправимый ущерб северным регионам, оставшимся без внимания. Инфраструктура этих территорий была почти уничтожена, что повлекло утрату части технологий, служб навигации и береговых объектов. Вред был также нанесён людям и их потомкам, всю жизнь проработавшим на Севере. На данный момент «накопительный эффект» произошедших негативных перемен, сильно угнетает инновационное и другое развитие Арктического региона, несмотря на имеющиеся технические и технологические возможности[3].
Одним из ключевых направлений развития необходимо признать создание стандартов жизни в Арктической зоне. Следует отыскать научно-обоснованную сбалансированность между вахтовой работой и постоянным проживанием на территории региона. В обоих вариантах бытовые, медицинские, образовательные и прочие стандарты должны быть выше среднероссийских. Это достаточно сложное решение, однако без его принятия не удастся освоить Арктику и удержать людей. Вместо того чтобы стремиться увеличить количество людей, проживающих в регионе, стоит улучшить качество жизни имеющегося населения. Большинство вопросов необходимо разрешать с использованием робототехники и инновационных технологий. Одновременно с этим можно сосредоточиться на увеличении территории для туризма. Круглогодичные экстремально-познавательные и арктические туры не потребуют серьёзных финансовых затрат, но позволят обеспечить работой местных жителей[3]. Сегодня качество и длительность жизни, в сравнении с центральной Россией, в Арктике крайне низкий и варьируется в пределах от 7 до 14%.
Частно-правовые (цивилистические) науки
Характерной особенностью России с приходом XXI века стал рост правотворчества. В соответствующую сферу вовлекаются как традиционные, так и новые правовые институты. Помимо привычного отраслевого регулирования общественных взаимоотношений, появилась сравнительно новая тенденция, представляющая собой конструирование спецрегулирования экономического и социального развития больших макрорегионов и отдельных зон, таких как Арктика. Только за минувшее десятилетие было предложено, по меньшей мере, 7 законопроектов, касающихся регулирования деятельности в северных регионах, совпадающих с динамикой изменения центра принятия решений о возможностях дальнейшего развития Арктики. Для примера, ещё в 98-99 годах инициативы поступали от Госдумы и Совета Федерации, а начиная с 2013 года этим занялось Правительство России. Хотя в названиях предлагаемых проектов были существенные различия, качественные различия в методологических подходах отсутствовали[4].
Сегодня доподлинно известно, что российская законодательная база в отношении Арктики начала своё развитие ещё в 30-е гг., и развивается до сих пор. Указом Президента России от 02.05.2014 г №296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации», определены сухопутные границы зоны. В соответствии с этим документом, в состав Арктики включены территории, находящиеся в границах девяти российских субъектов, земли и островные территории Северного Ледовитого океана, отмеченные в постановлении ПЦИК СССР от 15.04.1926 и других законодательных актах[5].
В ряде федеральных нормативных документов России отражены всевозможные аспекты, касающиеся Арктического региона. Направления развития Арктики отображены в: Военной доктрине; Стратегии национальной безопасности; Концепции внешней политики; Морской доктрине; Стратегии научно-технического развития; Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года.
Отдельное внимание стоит уделить нормативным документам, имеющим отношение к законодательному регулированию Северного морского пути. Например, определение его акватории указано в п.1 ст.51 Кодекса торгового мореплавания России. Во втором пункте этой же статьи обозначены цели использования правил плавания в соответствующей акватории: гарантирование безопасности передвижения судов, предотвращение нанесения ущерба морской среде[5]. Северному морскому пути предстоит разрешать сложные задачи с участием разных стран, касающиеся транспортировки всевозможных грузов.
Важным этапом стало принятие 13.07.2020 особого ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации». Он задуман с расчетом помочь экономическому улучшению соответствующих территорий. Одними большими фирмами и индивидуальными предпринимателями дело не ограничивается. Этот закон позволит оказать помощь самозанятым жителям Арктических местностей, проблемы которых учтены при его подготовке. Законодательная власть постаралась урегулировать вопросы управления в Арктике и правовое положение ее налоговых резидентов. Отдельной темой стали меры господдержки. Во 2 главе этого закона введено понятие органов управления Арктической зоны: специальная организация (УК); уполномоченный орган центральной власти; общественный совет.
Федеральный закон «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» логически дополняет Постановление Правительства №664, озаглавленное «О Министерстве РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики», принятое 30.06.2012 года. Оно установило, что полномочия федерального управления ею принадлежат Минвостокразвития. Другое Постановление Правительства от 30.04.2015 года, № 432 установило специальную организацию, призванную координировать всю деятельность в регионе. Координационные вопросы стягивает на себя госкомиссия по проблемам развития Арктической зоны. Принципиальное положение, отображающее ее деятельность, предустановлено Постановлением Правительства за № 228 от 14 марта 2015 года.
Не составляет сложности заметить, даже на примере проанализированного закона и постановления, что регулирование правоотношений в Арктике было окружено неослабным вниманием законодательных органов и общегосударственного управления в целом. Но созданная сейчас система управления Арктической зоной со стороны государства оказывается крайне сложной, обладает избыточно изощренной структурой. Подобный вариант государственного управления попросту противоречит конституционным нормам, описывающим распределение областей, курируемых на федеральном уровне и в масштабе краев, областей, округов[6]. Приходится создавать большое число нормативно-правовых актов, чтобы все это как-то согласовать.
Число законодательных актов, разработанных для управления Арктикой и разнообразными видами деятельности во всех ее частях, а также спектр специализируемых на этом моменте подзаконных нормативно-правовых актов уже внушителен. Они относятся также к планам стратегического развития Арктических территорий РФ. Фундаментные положения «Основ государственной политики РФ в Арктике на период до 2035 года» опоясывают перечисление ключевых направлений развития. Подчеркивается усиленно значимость ускорения экономических процессов в описываемых территориальных границах. Помимо банального наращивания объемов экономики и финансовых операций, поставлена задача нарастить вклад полярных районов в экономическое развитие страны в целом. Акцентируется внимание на том моменте, что развиваться наука и технология должны не сами по себе, не как самоцель, а как средство удовлетворить интересы Арктики. Размещены в тексте документов и другие цели, включая улучшение качества жизни коренного и пришлого населения Арктической зоны России, не игнорируя и малочисленные этносы, а также: охрана природной среды; поддержание традиционной среды выживания и векового формата жизни издавна облюбовавших Арктику народов; достижение выгодного для всех взаимодействия; мирное урегулирование разнородных споров, загорающихся в Арктике, строго на основании международного права[7].
Весьма интересен также Указ Президента Российской Федерации №645 от 26 октября 2020 года «О стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года». Документ описывает препоны, которые затормаживают экономико-хозяйственное развитие и разваливают защищенность хозяйственной деятельности на этих территориях. В их числе особенно акцентируется внимание на недостаточной конкурентоспособности отдельных хозяйствующих субъектов. Любая деятельность бизнеса в
этих местностях сталкивается с суровыми издержками. Среди таких издержек выделяется значительная потеря средств на предоставление специальных гарантий и компенсаций, предусмотренных законодательством для работников, занятых в местностях Крайнего Севера.
Арктическое законодательство в наши дни неплохо регулирует сферу поддержки малых и средних предпринимателей. Его состояние в этом плане, однако, не может быть охарактеризовано как целостная система, в которой цели и инструменты хорошо согласованы между собой. Главный нормативно-правовой акт в этой сфере — ФЗ №209 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Дефект даже не в том, что он обрел юридическую силу в 2007 году, и мало учитывает текущие реалии, а в том, что он универсален для всех регионов, не обращает внимание на специфику приполярных областей. Установлена градация по уровням подчинения.
Закон №209 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусматривает разделение поддержки предпринимательства на различные уровни, от федерального до муниципального (промежуточный — региональный). Установлено, что на всех уровнях субъекты малого бизнеса поддерживаются сообразно принятым государственным программам. Но федеральный закон №209 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» не устанавливает отдельного института содействия предпринимательству в Арктической зоне. Анализировать нормативно-правовые акты, относящиеся к поддержке малого арктического бизнеса все равно необходимо. Вместо закона центром тяжести в этой сфере являются стратегические документы, регламентирующие меры поддержки предпринимателей на уровне отдельных документов. Внимание следует обратить на решения и стратегии, принятые в Архангельской и Мурманской областях, Республике Коми, Республике Саха (Якутия), Красноярском крае, а также в 3 автономных округах — Ямало-Ненецком, Ненецком, Чукотском [8]. Нормативно-правовое регулирование любых правоотношений в Арктической зоне должно быть ориентировано на улучшение социально-экономического развития. Нужно посмотреть, как этому требованию соответствуют ключевые нормы законодательства России.
Основные федеральные законы повлияют на ситуацию во всех субъектах федерации. Но контекст обязывает нас смотреть на то, как происходит регулирование в арктических районах, каковы его юридические аспекты. Правовое государство отличается тем, что вся нормативно-правовая база в нем помогает развитию государственных и общественных институтов, а не мешает ему. Влияние правоотношений на протекающие процессы в значительной степени предопределит участь всего человечества, включая жителей удаленных от Арктики местностей — тропиков, субтропиков, экватора. Но современный тип государства немыслим без такого регулирования, которое максимально ускоряет технологические инновации и способствует социальному прогрессу. Как же обстоят дела с российской правовой системой в этом смысле?
В данный момент отчетливо обнаруживается улучшение и модернизация правовой базы России, связанной с развитием Арктической зо-ны[9]. Но изобилие регуляторных действий и связанных с ними положений законодательства, как на российском, так и на международном уровне, все еще не делает ситуацию удовлетворительной. Правильного учета нюансов арктических территорий все еще нет. Развитие законодательства должно быть продолжено, придется также регулировать прежние правовые нормативы. В своем текущем виде они несовместимы с требованиями, которые вытекают из общенационального и глобального значения Арктической зоны. Не удается на основании действующих законов защитить интересы государства, гарантировать безопасность и продуктивность освоения природных ресурсов вместе с защитой от отрицательных воздействий при эксплуатации производящих мощностей. Все это должно происходить с учетом специфики конкретного макрорегиона.
Таким образом, решительным отличием Арктической зоны от остальных владений государства российского нельзя пренебречь. Еще предстоит разрешить ключевую проблему развития арктического народного хозяйства, которая состоит в систематизации правового регулирования. Отмежеванными друг от друга нормативно-правовыми актами, даже на федеральном уровне, полноценное регулирование не обеспечить никак. На повестку дня становится принятие специфического Арктического кодекса РФ. Только создание обособленной отрасли права позволит гарантировать комплексность регулирования. Такова главная мысль, которую мы продвигаем.
Библиогра фия:
1. Будникова Ю.Е. Проблемы государственно-правового регулирования освоения Арктической зоны РФ // Вестник Института мировых цивилизаций. 2020. Т. 11. № 1 (26). С. 102-106.
2. Мартынов В.Л., Кузин В.Ю. Границы Арктики и границы в Арктике // Арктика XXI век. Гуманитарные науки. 2018. № 2 (16). С. 4-17.
3. Лебедев М.П., Томский В.С., Баттахов П.П. Арктическая проблематика России //Россия: общество, политика, история. 2022. № 4 (4). С. 34-45.
4. Емельянцев В.П., Валентей С.Д. Арктика в ракурсе новейших законодательных инициатив //Журнал российского права. 2020. № 2. С. 136-153.
5. Эльман К.А. Современное нормативное правовое регулирование хозяйственной деятельности в Арктике //В сборнике: Безопасный Север - чистая Арктика. сборник научных трудов по материалам I Всероссийской научно-практической конференции. Сургутский государственный университет. 2018. С. 141 -145.
6. Ложкина О.А., Шуваева М.А. Совершенствование нормативно-правового обеспечения предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации // Вопросы российской юстиции. 2022. № 18. С. 225-235.
7. Павлова О.А. Национальные правовые основы регулирования отношений в Арктике: направления совершенствования // В сборнике: Актуальные вопросы современной науки и образования. Сборник статей XII Международной научно-практической конференции. В 2-х частях. Пенза, 2021. С. 77-80.
8. Беляевская-Плотник Л.А., Артамонова Л.С., Андреева П.А. Меры поддержки малого и среднего бизнеса в Арктике как фактор обеспечения экономической безопасности макрорегиона //Научное обозрение. Серия 1: Экономика и право. 2020. № 1 -2. С. 198-213.
9. Баттахов П.П. Правовое регулирование хозяйственной деятельности в Арктической зоне //Аграрное и земельное право. 2022. № 2 (206). С. 14-18.
References:
1.Budnikova Yu.E. Problems of state-legal regulation of the development of the Arctic zone of the Russian Federation//Bulletin of the Institute of World Civilizations. 2020. T. 11. № 1 (26). S. 102-106.
2. Martynov V.L., Kuzin V.Yu. Borders of the Arctic and borders in the Arctic//Arctic XXI century. Humanities. 2018. № 2 (16). S. 4-17.
3. Lebedev MP, Tomsky VS, Battakhov PP Arctic problems of Russia//Russia: society, politics, history. 2022. № 4 (4). S. 34-45.
4. Emelyantsev V.P., Valentey S.D. Arctic from the perspective of the latest legislative initiatives/Journal of Russian Law. 2020. № 2. S. 136-153.
5. Elman K.A. Modern regulatory legal regulation of economic activity in the Arctic//In the collection: Safe North - clean Arctic. a collection of scientific works based on the materials of the I All-Russian Scientific and Practical Conference. Surgut State University. 2018. S. 141 -145.
6. Lozhkina O.A., Shuvaeva M.A. Improving the legal and regulatory support of entrepreneurial activity in the Arctic zone of the Russian Federation//Issues of Russian justice. 2022. № 18. S. 225-235.
7. Pavlova O.A. National legal basis for the regulation of relations in the Arctic: areas of improvement//In the collection: Current issues of modern science and education. Collection of articles of the XII International Scientific and Practical Conference. In 2 parts. Penza, 2021. S. 77-80.
8. Belyaevskaya-Plotnik L.A., Artamonova L.S., Andreeva P.A. Measures to support small and medium-sized businesses in the Arctic as a factor in ensuring the economic security of the macro-region//Scientific Review. Series 1: Economics and Law. 2020. № 1 -2. S. 198-213.
9. Battakhov P.P. Legal regulation of economic activity in the Arctic zone//Agrarian and land law. 2022. № 2 (206). S. 14-18.
