CC BY
59
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
В.Н. Лексин, Б.Н. Порфирьев РОССИЙСКАЯ АРКТИКА: ЛОГИКА И ПАРАДОКСЫ ПЕРЕМЕН1
В статье анализируются масштабные трансформационные процессы на территории Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ), идентифицированные авторами как «переосвоение» Арктики, соединяющие использование огромного «советского наследия» и создание принципиально новых объектов хозяйственного, социального и инфраструктурного характера. Доказывается, что «переосвоение» является основным содержанием трансформационных процессов на всей территории России и что именно АЗРФ может служить их наиболее адекватной моделью на уровне страны, ее регионов и муниципалитетов. Показана системная обусловленность генезиса и сути арктических проблем реалиями происходящих во всей стране трансформационных процессов под воздействием политики и реформ последних десятилетий. Обосновано, что успешность «переосвоения» Арктики в решающей мере будет зависеть от опережающего пересмотра базовых положений текущей общегосударственной промышленной, энергетической, транспортной, демографической, национальной, образовательной, кадровой политики. На основе концепции макрорегиона как целевого объекта государственного управления, формируемого для реализации конкретных государственных интересов, доказана целесообразность выделения АЗРФ в самостоятельный предмет государственной политики. Рассмотрены парадоксы демографической ситуации в АЗРФ и обоснованы направления организации арктического здравоохранения с учетом: (а) особенностей урбанизированных и сельских территорий в западной и восточной (за Уралом) частях АЗРФ; (б) специфики потребностей в медицинских услугах работников горно-добывающих и металлургических производств, военнослужащих, моряков и вахтовых работников, представителей коренных малочисленных народов Севера. Раскрыты особенности взаимодействия государства и крупных корпораций в Арктике, в том числе в области смягчения климатических рисков развития; с этих позиций дана критическая оценка предлагаемых Минэкономразвития России мер государственного регулирования выбросов парниковых газов. В заключение обоснована закономерность недавних изменений в управлении развитием АЗРФ с помощью специального федерального органа по делам Арктики.
Постановка проблемы. Современная Арктика - динамично функционирующий макрорегион России, и это никоим образом не связано с тем, что параметры развития этой огромной территории начинаются «с нуля». Напротив, здесь крайне велика доля накопленного за предыдущие десятилетия и не растраченного по сию пору «советского наследия», которое во многом остается базой и ресурсом осуществления современных динамичных и масштабных перемен в этом макрорегионе. Именно поэтому несколько лет назад авторы квалифицировали упомянутые процессы не как «освоение», а как «переосвоение» этой огромной части территории страны [1].
Предложенный термин отражает новую концепцию комплексного развития российской Арктики, воплощающую авторский подход к анализу и оценке сути современных арктических проблем и обоснованию вариантов их решений. В рамках этого подхода есть несколько концептуально значимых вопросов, относительно которых в научных публикациях и в СМИ существуют наибольшие разногласия. Это: (1) дилемма «освоение - переосвоение» российской Арктики от советского периода до первых десятилетий XXI в.; (2) арктические проблемы в контексте общероссийских реалий последнего тридцатилетия; (3) императивы и целесообразность выделения Арктической зоны Российской Федерации (далее - АЗРФ) в самостоятельный
1 Исследование выполнено в рамках Программы ФНИ ГАН на 2013-2020 годы. Направление 167. Тема «Государственное управление комплексным развитием Арктического макрорегиона России». Авторы признательны своим молодым коллегам из ИНП РАН, кандидату экономических наук НЕ. Терентьеву и Ю.В. Зинченко за помощь в подготовке рукописи к изданию.
предмет государственной политики; (4) демографические парадоксы и специфика арктического здравоохранения; (5) противоречия и синергия интересов государства и крупных корпораций в процессе «переосвоения» российской Арктики; (6) последствия изменений климата для развития социально-экономической ситуации в АЗРФ; (7) перипетии создания российского «арктического» права; (8) причины и последствия отсутствия централизованного государственного управления развитием АЗРФ; (9) необходимость разработки особого методологического инструментария и информационного обеспечения исследований современной арктической проблематики.
По каждой из этих ключевых проблем авторами выполнены развернутые исследования, результаты которых отражены в соответствующих публикациях2. В настоящей статье предпринята попытка соединения полученных результатов в концептуально целостную систему оценок и предложений, касающихся перечисленных выше стратегических аспектов развития этого важнейшего макрорегиона страны. При этом детально рассматриваются только первые шесть проблем из представленного выше их перечня, поскольку перипетии создания российского «арктического права» подробно рассматривались нами ранее [2].
Представляя на суд читателей журнала свои оценки и предложения относительно развития российской Арктики, авторы рассчитывают на плодотворную дискуссию, итоги которой могут оказаться полезными для органов власти, бизнеса и населения, действия и решения которых определяют настоящее и будущее Арктики, а значит, в значительной степени и всей России.
Суть трансформационных процессов на территории АЗРФ: освоение га «переосвоение». История советского освоения Арктики документально изложена в публикациях отечественных специалистов [3; 4]. В контексте предмета настоящей статьи особый интерес представляют труды новосибирского историка А.И. Тимошенко, в которых раскрыта взаимосвязь хозяйственных и политических аспектов организации этого освоения [5-7]. Эти публикации и наши собственные исследования позволяют оценивать освоение Арктики «по-советски» как один из наиболее успешных проектов в 1920-1980-х годах. Благодаря ему огромная часть нашей страны превратилась из наиболее отсталой территории в разумно обжитую и высокоиндустриальную [8]. Фактически все определяющее хозяйственный, инфраструктурный облик и характер расселения в современной российской Арктике, в основном, было создано в течение периода ее советского (социалистического) освоения. По нашим оценкам, за это время было создано более 90% в той или иной степени используемого в настоящее время экономического и инфраструктурного потенциала Арктического макрорегиона.
Еще в конце 1920-х годов началось плановое освоение трассы Северного морского пути (далее - СМП). В 1928 г. было учреждено Северо-Сибирское акционерное общество «Комсеверпуть» с исключительно широкими функциями, для реализации которых были построены порты в Игарке и на Оби, предприятия по добыче угля, обустроенные фактории в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера и т.п. Через четыре года было сформировано на правах наркомата знаменитое Управление «Главсевморпуть», руководившее не только строительством и хозяйственной деятельностью севернее 62-й параллели, но и всей арктической научной и проектной работой в Арктике. Как подчеркивалось в постановлении СНК СССР и ЦК ВКП (б) «О мероприятиях по развитию Северного морского пути и северного хозяйства» от 1934 г., эпопея «Челюскина» послужила стимулом к созданию ледокольного флота и полярной авиации, морских портов и аэропортов, радиоцентров. В 1937 г. советские авиаторы доказали возможность посадки самолетов в районе Северного полюса и трансконтинентальных полетов через Северный полюс.
Одновременно началось освоение гигантских запасов полезных ископаемых, базирующееся на результатах развернутых в Арктике геологоразведочных работ. Одним из первых открытий мирового масштаба стало обнаружение апатитов Кольского полуострова. В 1934 г. была проведена оценка промышленных запасов никеля, кобальта, платиноидов и угля в районе Норильска, где вскоре началось строительство горнометаллургического комбината. Было начато освоение золоторудных месторождений в Колымо-Индигирском
2 Небольшие фрагменты наших работ включены в текст статьи без ссылок на источники цитирования.
районе, который к 1940 г. обеспечивал половину добываемого в СССР золота (почти 80 т). Разработки арктического угля полностью покрывали потребности не только предприятий, но и таких городов, как Архангельск и Мурманск. В послевоенные годы началась промышленная эксплуатация незадолго до того открытых месторождений нефти и газа. От Кольского полуострова до Чукотки протянулся пояс метеорологических станций, военно-морских и авиационных оборонных баз, а некогда созданная Северная военная флотилия стала прославленным Северным морским флотом. Была разработана и успешно функционировала специальная система гарантированного жизнеобеспечения арктических территорий и стимулирования работников («северный завоз», «северные коэффициенты и надбавки» и т.п.).
Феноменальные по масштабам преобразования в советский период были классическим «освоением» территории Арктики - практически все делалось впервые. Исключительно важно, что они стали закономерным результатом социалистической политики размещения и развития производительных сил, основанной на централизованном планировании, доминировании государственной собственности и отсутствии свободного ценообразования и конкуренции. Пожалуй, ни на одной другой территории СССР не были столь явно воплощены государственные интересы. Поэтому произошедший в 1990-х годах слом государственного строя, политических, экономических и социальных основ функционирования прежней социально-экономической системы страны сказался в первую очередь на такой ее особо уязвимой к политическим и рыночным преобразованиям подсистеме, как Арктический макрорегион. С началом реформ там радикально изменилось все -от экономических отношений до социальной политики, и уже с начала 1990-х годов трансформация «советского наследия» в российской Арктике проходила в формате «переосвоения». Оно подразумевало поддержание в работоспособном состоянии, модернизацию или освобождение от «рыночно-неэффективных» объектов этого «наследия», а также изменения мотиваций и патерналистских побуждений населения, выросшего в период их созидания.
Радикальные перемены государственной политики последних лет в отношении российской Арктики внесли качественные изменения в ее «переосвоение». Некоторые из них по праву можно было бы назвать экономическим чудом. Активизируется функционирование СМП с использованием новых судов ледового класса, реконструируемых и новых (Сабетта) портов и современной логистики. Практически заново создана сеть оборонной инфраструктуры [9]. На шельфе Баренцева и Карского морей открыты крупнейшие и получившие мировую известность месторождения углеводородов.
В Мурманской области растет и модернизируется производство цветных металлов и добычи апатитов. Для обслуживания размещенных в этой области сил ядерного сдерживания созданы судоремонтные заводы, которые входят в состав АО «Объединенная судостроительная корпорация». Три мурманских порта обеспечивают седьмую часть общероссийских перевозок грузов морским транспортом, а более двухсот мурманских морских промысловых судов - седьмую часть общероссийского вылова рыбы. Создан Мурманский арктический государственный университет, одной из целей которого стала пространственно-организационная интеграция образовательных учреждений региона, а также Центр арктических компетенций, способный обеспечить комплексную подготовку высококвалифицированных рабочих кадров по заявкам предприятий, работающих или готовых работать в арктических условиях.
На полуострове Ямал организовано и расширяется производство сжиженного природного газа, построены и функционируют аэропорт и благоустроенный вахтовый поселок с современной социальной инфраструктурой. Успешно развивается Норильский промышленный район, богатый комплексными медно-никелевыми рудами с высоким содержанием металлов платиновой группы и кобальта. Действующий на территории этого района Заполярный филиал ПАО «Горно-металлургическая компания «Нориль-
ский никель» довел добычу и первичную переработку до 90% российских объемов никеля, более 40% - меди и 98% - металлов платиновой группы.
Для обеспечения переработки возрастающих объемов горных пород и повышения содержания полезных компонентов в выпускаемых концентратах ведутся работы по модернизации и созданию современного обогатительного комплекса мирового уровня на базе Талнахской обогатительной фабрики. На территории Чукотского автономного округа только в 2011-2015 гг. из россыпных и рудных месторождений добыто 126,6 т золота и 863,7 т серебра. Там в настоящее время разрабатываются пять месторождений рудного золота - Купол, Валунистое, Каральвеем, Двойное и Майское - готовятся к освоению золоторудные месторождения Кекура и Клен. Там же, в самом северном городе России, Певек, готовится к пуску первая в мире плавучая АЭС «Академик Ломоносов», изготовленная на Балтийском судостроительном заводе в С.-Петербурге. В инновационном развитии и в инвестировании соответствующих проектов в равной степени участвуют государственные и частные корпоративные структуры.
Отмечая успешность большинства новых проектов, особо подчеркнем необходимость, ресурсоемкость и вместе с тем эффективность значительных затрат на приведение практически любого арктического объекта «советского наследия» в соответствие с требованиями устойчивого социально-экологического развития. Характерные примеры - экономически выгодное вложение огромных средств (а) в закрытие технически и экологически устаревшего никелевого производства в Норильске и в его модернизированную замену на новом Надеждинском заводе; (б) в строительство и обеспечение жизнедеятельности новых вахтовых поселков (а в случае с лицами пенсионного возраста - в строительство домов «на материке») по сравнению с ремонтом ветхого жилья, построенного несколько десятилетий назад.
Особая тема - судьба арктических поселков, созданных в советское время около территорий разработки минерального сырья. Ныне несуществующий поселок Иультин появился в связи с открытием в конце 1930-х годов около горы того же названия месторождения богатых руд олова, молибдена и вольфрама. На побережье Берингова моря в 1953 г. был построен поселок Эгвекинот («морские ворота» Чукотки), соединивший 200-километровой автодорогой поселок Иультин и порт. В 1959 г. начал работать Иультинский горнообогатительный комбинат (ГОК), а к началу 1990-х гг. поселок с населением около 5 тыс. чел. стал одним из наиболее благоустроенных на Чукотке. Иультинские рудник и ГОК не вписались в рыночно-конкурентную среду, в 1995 г. они были закрыты, а в 2000 г. в поселке уже не осталось постоянных жителей. Аналогичная ситуация была в поселках Бараниха, Апапельгино (здесь оказался рыночно-ненужным градообразующий аэропорт), Валькумей, Гудым (бывшая военная база), Полярный и в др.
Представляется, что населенные пункты (даже благоустроенные), созданные исключительно для обслуживания предприятий, эксплуатирующих невозобновляемые природные ресурсы, рано или поздно прекратят свое существование. В какой-то мере такая ситуация сходна с той, с которой столкнулись сотни так называемых моногородов, расположенных в более южных регионах России. Однако имеется принципиальное отличие: если в моногородах часть населения может изменить профиль деятельности (на новых предприятиях, в сервисной экономике и т.п.) или использовать механизмы маятниковой миграции для работы в близлежащих многопрофильных городах, то в упомянутых поселениях российской Арктики утраченной оказывается не их градообразующая, а жизнеобеспечивающая функция. Связанные с этим проблемы, равно как и вся совокупность плюсов и минусов «советского наследия», составляют неотъемлемую часть новейших процессов «переосвоения» Арктического макрорегиона, что должно найти адекватное отражение в обосновании федеральных и региональных затрат на его функционирование, в расстановке приоритетов его социально-экономического развития и во всех документах стратегического планирования.
Проблемы Арктики в контексте общероссийских реалий последнего тридцатилетия. Одним из ключевых положений системного похода к анализу и оценке текущей ситуации и перспектив развития российской Арктики, по нашему
мнению, должно стать признание генезиса, сути и решения проблем этого региона как органической, неотъемлемой части общероссийских реалий и политики нашего государства последних десятилетий. Без учета этого обстоятельства эффективность исследований проблем современной Арктики, не говоря уже о стратегиях и программах, направленных на их решение, сильно ограничена, что доказывает пример утвержденной в феврале 2013 г. «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (далее - «Стратегия»).
В этом базовом стратегическом документе к числу «ключевых факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие Арктической зоны» отнесены: (а) экстремальные природно-климатические условия, (б) очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территорий и низкая плотность населения; (в) удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок из других регионов России топлива, продовольствия и товаров первой необходимости; и (г) низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий. И - ни одного «общероссийского» фактора.
Не менее показателен перечень рисков и угроз развития российской Арктики в упомянутой «Стратегии»: все они сформировались отнюдь не на территории российской Арктики, они - суть повседневность большинства регионов нашей страны. Например, аналогом «низкого качества жизни коренных малочисленных народов Севера» в этих регионах вполне может служить качество жизни людей в «нестоличной» и сельской России. Кроме того, перечисленные в «Стратегии» вызовы и угрозы, а также ключевые факторы социально-экономического развития АЗРФ являются следствием логики российского «переходного процесса» с его парадоксальными и единственными в мире формами перманентного реформирования, тотальной и скоротечной приватизации, «бюджетного федерализма» и в целом отношений «центра» и регионов, невыгодности внутренних инвестиций, сокращения и полного прекращения деятельности машиностроительных, оборонно-технических и других предприятий, социального расслоения и т.п. Эти негативные процессы усугублялись характерной для всей страны жизнью в условиях сильнейшего внешнеполитического (в том числе санкционного) давления.
Тесная связь общегосударственной политики и состояния российской Арктики подтверждается и новейшими фактами. Так, только успешная реализация государственной политики «цифровизации» позволила пространственно расширить и качественно улучшить электронные коммуникации между практически всеми населенными пунктами АЗРФ, а реализация новой военной доктрины России стала основанием возрождения полярного оборонного щита России, включая сооружение и функционирование цепи замечательно оборудованных полярных городков. Кроме того, без модернизации и расширения деятельности судостроения, машиностроения и других российских обрабатывающих производств было бы невозможным начавшееся обустройство СМП самыми совершенными в мире ледоколами и т.д. Развитие экономики страны - ключ к развитию Арктики, а последнее - один из важнейших факторов благоденствия России. Данный тезис был концептуальным стержнем выступления Президента РФ в апреле 2019 г. на V Международном Арктическом форуме «Арктика - территория диалога» [10].
Перечисленные в «Стратегии» проблемы вне зависимости от их генезиса, действительно, актуальны для АЗРФ, но их решение в большинстве случаев лежит за границами арктической зоны. По нашему мнению, оно может быть осуществлено
только в ходе системного соединения всех составляющих процесса «переосвоения» Арктики с начавшимся пересмотром базовых положений общегосударственной промышленной, энергетической, транспортной, демографической, национальной, бюджетно-налоговой, образовательной, кадровой политики - главного обеспечивающего условия устойчивого функционирования России и ее арктического макрорегиона [11-12].
Императивы и целесообразность выделения АЗРФ в самостоятельный предмет государственной политики. Один из дискуссионных и, к сожалению, чрезмерно политизированных вопросов - причины выделения на территории страны Арктической зоны и обоснованность ее пространственных характеристик. В экспертных дискуссиях и других публичных обсуждениях конкретных государственно-управленческих документов о российской Арктике распространены критические оценки их целесообразности, содержания и реалистичности3 При этом главным является вопрос «зачем АЗРФ?».
Несколько лет назад, открывая цикл публикаций по арктической проблематике, авторы вместе с академиком В. В. Ивантером сформулировали положение о доминировании государственных интересов в разработке и реализации арктического мегапроекта [13]. Позднее это положение было увязано с концепцией макрорегиона как территориального образования, создаваемого в целях управленческой реализации приоритетных государственных задач. Представление об АЗРФ как о государственно-управленческом макрорегиональном таксоне оказывается наиболее отвечающим его сути и уже поэтому качественно отличается от неоправданно зауженной трактовки понятия «макрорегион» в новейших официальных документах.
Напомним, что понятие «макрорегион» до недавнего времени не имело нормативной определенности и в научных публикациях, и в политической риторике им чаще всего обозначали надрегиональную (если считать регионом субъект РФ) территорию. В основе выделения таких таксонов были представления о свойственных обширным территориям общих признаках хозяйственной специализации, на основе которой формируются территориально-производственные комплексы, осуществляются межрегиональные экономические взаимодействия и т.д. Федеральный закон от 28.06.2014 г. №172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - 172-ФЗ) в ст. 3 ввел нормативное понятие «макрорегион», определив его содержание как «часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов РФ, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования». В этом определении обращает на себя внимание игнорирование государственно-целевого генезиса макрорегионов, который, например, был задолго до принятия 172-ФЗ реализован в формате федеральных округов.
Основываясь на практике создания таких пространственных структур в России и других государствах, авторы предлагают понимать под «макрорегионом» часть территории страны, специально выделенную федеральной властью для достижения конкретной общегосударственной цели и включающую полностью или частично несколько административно-территориальных единиц (субъектов РФ, земель, штатов, провинций и т.п.). В предлагаемом определении наиболее существенным является целевое на-
3 Так, некоторые географы до сих пор подчеркивают, что АЗРФ в ее утвержденных границах — не вся Арктика, границы которой должны проходить южнее. Ряд экономистов опасаются превращения АЗРФ в территорию интересов таких инвесторов, которые могут снять только «сливки» арктических природных ресурсов. Кроме того, высказываются сомнения в рациональности расходов на развитие арктической инфраструктуры в условиях явной недостаточности средств на ее поддержание в густонаселенных регионах страны. Пацифисты, продолжающие считать, что «у России нет врагов», полагают провокационным воссоздание арктического оборонного пояса и т.д.
значение формирования макрорегионов, которое предопределяет возможность установления их конфигураций как совокупности территорий нескольких административно--территориальных единиц в целом (например, территорий нескольких субъектов РФ), так и отдельных составляющих таких единиц - например, всей территории субъ-екта(-ов) РФ и отдельных муниципальных образований других субъектов РФ.
Именно таким макрорегионом является АЗРФ, которая, согласно Указу Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296, включает территории четырех субъектов РФ (Мурманской области, Ненецкого, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов) и 16-ти территорий муниципальных образований разного уровня (отдельные районы, улусы, городские поселения) других субъектов РФ. Совокупная площадь перечисленных территорий материковой части российской Арктики превышает 3,6 млн. кв. км, не считая 185 тыс. кв. км площади архипелагов больших и малых островов (Соловецкие острова, Земля Франца Иосифа, Новая Земля, Северная Земля, Новосибирские острова), а также отдельных крупных островов (например, Врангеля, Вайгач и Колгуев). В 2017 г. Указом Президента РФ от 27 июня 2017 г. № 287 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296 "О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации" территория АЗРФ приросла еще тремя муниципальными образованиями, расположенными на территории Республики Карелия (Беломорский, Лоухский и Кем-ский муниципальные районы). На огромном пространстве АЗРФ сосуществуют административно-территориальные образования шести различных типов, ареалы хозяйственной деятельности крупнейших корпораций и нескольких тысяч небольших частных компаний и предприятий - от оленеводческих до алмазодобывающих и от транспортных до строительных, «типовые» и уникальные системы расселения, территории активного хозяйственного освоения и особого природоохранного статуса и т.д. Столь пространственно обширной и структурно разнообразной макрорегио-нальной единицы нет нигде в мире, и основанием для ее формирования стали, повторим, только четко выраженные государственные интересы.
Интересы государства в сфере национальной обороны в Арктике заключаются в необходимости обеспечения защиты территории страны (не только АЗРФ) от возможных агрессивных действий других стран. Эта задача была и остается исключительно сложной, она полностью не решена; кроме того, нуждается в постоянной корректировке в связи с усложняющейся внешнеполитической ситуацией и наращиванием военно-наступательного потенциала других стран. Но мощный прогресс в обеспечении геополитических, оборонных и геоэкономических интересов России в Арктике налицо: возрожден и модернизируется Северный флот, создаются уникальные виды вооружений и техники, способные эффективно работать в арктических условиях. Кроме того, сооружены новейшие военные городки на земле Франца-Иосифа, Новосибирских островах и на других арктических территориях, оснащаются новейшим оборудованием комплексы слежения (обнаружения) самолетов, ракет, надводных и подводных судов, спутников и т. п. Результативность использования этих объектов может быть достигнута только при их пространственном рассредоточении и системном взаимодействии в рамках АЗРФ [14].
Понятны и экономические интересы России в Арктике: сегодня территория АЗРФ обеспечивает значительную часть добычи углеводородного сырья, цветных, редких и благородных металлов, апатитов, рыбных ресурсов, производства и ремонта морских судов и т.д. Современная доля АЗРФ в формировании ВВП страны составляет около 10% при далеко неполном использовании потенциала: (1) его природных ресурсов: в связи с этим закономерно, что в перечне 119-ти инвестиционных проектов, которые планируется реализовать в АЗРФ в обозримой перспективе, большинство связаны
с добычей углеводородов; (2) СМП, загрузка которого всего за несколько лет возросла с 7 млн. т до 20 млн. т, а в 2024 г. должна возрасти до 80 млн. т.
Социальные интересы государства к АЗРФ в значительной степени связаны с тем, что на этой территории проживают (не считая вахтовых работников, постоянно проживающих в других регионах) около 2,4 млн. чел. - больше чем в аналогичных широтах всех приарктических стран и вдвое больше в процентном отношении к общей численности населения этих стран. В АЗРФ люди живут преимущественно в городах, причем из 37-ми городов АЗРФ 26 расположены за Полярным кругом - еще одно свидетельство «советского наследия». Государство заинтересовано в поддержке социальной инфраструктуры и социальном обеспечении проживающего в них населения и, не в меньшей мере коренных малочисленных народов Севера, основная часть которых живет вне городов. Социальная политика 2010-х гг. способствовала замедлению сокращения численности населения АЗРФ, в основном в европейской части Арктики, при фактической стабильности его численности в Чукотском автономном округе и увеличении - в Ямало-Ненецком автономном округе. [15-16].
Особо отметим общегосударственное значение АЗРФ как гигантского полигона научных работ по масштабам, разнообразию объектов и возможностям изучения природных явлений, в том числе не имеющих аналогов в мире. При непрерывно ведущихся с середины XVIII в. исследованиях отечественными учеными всего спектра арктических проблем организация арктической науки на современном уровне может быть осуществлена только при наличии и реализации государственного интереса, который стал весьма заметным в последние годы.
Наличие перечисленных выше государственных интересов - необходимое и достаточное условие целесообразности выделения АЗРФ как самостоятельного предмета российской государственной политики. Императивом также является взаимосвязанность этих интересов, определяющая возможность их реализации только в рамках единой системы государственного управления, органической (территориальной) частью которой является подсистема АЗРФ.
Демографические парадоксы и специфика арктического здравоохранения. Демографическая ситуация в АЗРФ и оценки здоровья ее населения выглядят парадоксальными. В то время как Россия в целом неуклонно стареет (снижение доли населения трудоспособного возраста - одна из официально объявляемых причин пенсионной реформы), население части АЗРФ молодеет. Так, по результатам всероссийской переписи населения 2010 г. территория «большого Норильска» стала одной из самых молодых в Красноярском крае (средний возраст мужчин - 32,5 года и женщин 34,3 года), причем доля пожилых была вдвое меньше, чем в целом на территории края. Секрет в том, что население на значительной части АЗРФ во многом становится постоянным только на период работы, а по выходу за пределы трудоспособного возраста самостоятельно (а в ряде случаев при поддержке корпоративного бизнеса) уезжает «на материк». Отсюда свойственная таким арктическим территориям минимальная доля пожилых людей и максимальная - трудоспособного (т.е. более молодого) возраста: например, на Чукотке соответственно менее 7% и более 82%, в Ямало-Ненецком автономном округе менее 10% и выше 70%. Отметим также, что демографические парадоксы характерны не только для АЗРФ в целом в сравнении общероссийской ситуацией, но и
„4
для относительно компактных территорий внутри самой зоны .
4 Так, в 2018 г. в Мурманской области зарегистрировано 7456 записей актов о рождении и 8467 записей о смерти (разница минус 13,5%), причем отмечается (как и по большинству регионов страны) тенденция снижения рождаемости. В то же время, в той же области в ряде муниципалитетов рождаемость устойчиво превышает уровень смертности: например, в расположенных не в самых комфортных для проживания территориях — Печенгском районе, а также в четырех ЗАТО: Александровске, Видяево, Заозерске и Североморске (последнее связывают с результатами государственной политики улучшения условий жизни в местах дислокации Северного флота).
Широко распространено мнение о том, что условия Арктики неблагоприятны для здоровья людей, всех групп населения (профессиональных, возрастных, этнических/. Признавая негативное воздействие аномального холода на здоровье человека, подчеркнем различия в его проявлении на урбанизированной и сельской территориях АЗРФ, в ее западной и восточной (за Уралом) частях, в географически отдаленных друг от друга автономных округах; работников горнодобывающих и металлургических производств, военнослужащих, моряков и вахтовых работников; в местах жизни и труда представителей коренных малочисленных народов Севера [18].
Значительная часть территории АЗРФ была и остается специфическим пространством жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера. Результаты исследований состояния их здоровья в XXI в. неизменно констатируют феноменальное отставание его важнейших показателей от средних значений по России. Так, на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) муниципального района средняя продолжительность жизни коренного населения Крайнего Севера Красноярского края не превышает 39 лет. До пенсионного возраста доживают лишь 6,3% населения, притом, что внутрисемейное планирование деторождения у коренных народностей Севера отсутствует и в связи с этим рождаемость среди них в 1,5 раза выше, чем среди пришлого населения [19].
В итоговом документе Международного форума «Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (г. Салехард, 23-25 марта 2017 г.) утверждалось, что, несмотря на беспрецедентные меры государственной поддержки, представители этих народов «продолжают оставаться наиболее уязвимой группой населения» и вплоть до настоящего времени «нет полных достоверных сведений о медико-демографических показателях по коренным малочисленным народам Севера Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, они исчезли с 2004 г., вслед за отменой графы национальность». На известные трудности предоставления повсеместной квалифицированной медицинской помощи (значительная удаленность, дисперсность расселения, неразвитость коммуникаций, особенности кочевого образа жизни и т. п.) наложились последствия разрушения промысловых, оленеводческих, звероводческих и иных хозяйств, осуществлявших традиционные виды хозяйственной деятельности. Это, в свою очередь, «породило миграцию оленеводов, рыбаков, охотников в села и города и, как следствие, безработицу, иждивенчество, утрату традиционных умений и навыков, смену гендерных ролей, криминализацию, рост младенческой смертности, распространение социопатий, рост таких болезней, как алкоголизм, туберкулез, венерические заболевания, а смена культуры питания стала причиной роста числа эндокринных заболеваний». Следствием реорганизации системы здравоохранения стала ликвидация в сельской местности учреждений первичной медико-санитарной помощи, сужение или упразднение деятельности передвижных медицинских пунктов, ранее действовавших на Крайнем Севере. Это, в свою очередь, «привело к снижению уровня доступности медицинской помощи и к невозможности диагностирования заболеваний на ранних стадиях и не может быть восполнено ни служ-
5 В наиболее общем виде эту позицию сформулировала руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, д.м.н., проф. А.Ю. Попова: «типичными для Арктики являются различного рода патологии, обусловленные холодовым фактором, в связи с чем тяжело и необычно протекают болезни сердечно-сосудистой, дыхательной, нервной и пищеварительной систем, развиваются инфекционные и паразитарные заболевания, гиповитаминозы. Комплексное длительное воздействие низких температур воздуха, низкой влажности, постоянно изменяющегося по направлениям ветра, частой смены атмосферного давления, недостаток солнечной радиации, световой режим — все это перенапрягает защитные механизмы человеческого организма и приводит к заболеваниям и преждевременной смерти... Государственные механизмы охраны здоровья трудящегося населения и профилактики профессиональных заболеваний, инфекций, массовых неинфекционных заболеваний... в экстремальных условиях Севера работают неэффективно» [17, с. 7].
бой санавиации, ни с помощью телемедицинских технологий». Итогом стала фундаментальная рекомендация: «необходимо ориентироваться на равенство уровней здоровья различных групп населения, а не на равенство финансирования и норм численности медработников относительно численности населения».
Компактными зонами демографического и медицинского неблагополучия являются места приложения труда в производствах, связанных с добычей рудных и нерудных полезных ископаемых. Работники металлургических производств, а также члены семей этих работников (в отличие от работающих в нефтегазовом комплексе, главным образом, вахтовиков) составляют основную часть постоянного населения арктических моногородов. При этом доля занятых на вредных и опасных производствах в Мурманской области мужчин и женщин составляет: на металлургических предприятиях - 68,0% и 36,8%, в добыче полезных ископаемых соответственно 78,7% и 50,0%, соответственно [20]. Мурманская область занимает четвертое место по уровню профессиональной заболеваемости в Российской Федерации, что связано в основном с выбросами металлургических предприятий. Например, среднегодовые концентрации нерастворимых соединений никеля в атмосферном воздухе городов Никель и Заполярный достигают 12-20 мкг/куб. м, что превышает ПДК в 12-20 раз. Обследование населения, проведенное в Мончегорске, показало, что частота онкологических заболеваний у людей, работающих на комбинате «Североникель», втрое выше, чем у жителей, не занятых на предприятии. При этом наибольшая смертность зарегистрирована у работников пирометаллургического производства, которые подвержены интенсивному воздействию пылевых выбросов [21; 22].
Сходная картина наблюдается и в Норильске, где до недавнего времени продолжительность жизни работников комбинатов «Норильский никель» была на 10 лет меньше, чем в среднем по России. Без сомнения, определенную роль играет климатический фактор, однако общий уровень заболеваемости жителей Норильска, проживающих на территориях, подверженных загрязнению, примерно на 30% выше, чем жителей Дудинки. Особенно велико превышение по онкологическим заболеваниям, которые у жителей Норильска развиваются в 1,7 раза чаще, чем в среднем по России, а у тех, кто проживает в центре промышленной зоны, — в 2,7 раза. В первую очередь это связано с тем, что норильчане до 75 раз в год испытывают воздействие вредных веществ в концентрациях, превышающих максимально разовые ПДК в 5-10 раз. У работников металлургического производства уровень заболеваемости еще выше» [23].
Отдельная проблема - профзаболевания в условиях Крайнего Севера работников горно-добывающих предприятий и организация медицинского обслуживания этих работников. Здесь кроме общих неблагоприятных условий производства существует хорошо изученный эффект накопления их негативных последствий, что дополнительно актуализирует задачу непрерывного мониторинга здоровья горняков Заполярья и их диспансеризации [24-26].
Конечно, ситуация понемногу улучшается: из г. Норильска недавно вывели никелевый завод и модернизировали металлургическое производство; в Мурманской области модернизировано производство кадмия. Вводятся изменения и в организацию медицинского обслуживания работников опасных и вредных производств: например, с середины 2018 г. «Норникелем» реализуется программа добровольного медицинского страхования, которая подразумевает получение платных услуг в дополнение к программам обязательного медицинского страхования с тем, чтобы оплату этих услуг для своих сотрудников брал на себя работодатель.
Учитывая долгосрочный характер государственных интересов в развитии Арктики и тесную связь реализации этих интересов с улучшением демографической ситуации и состояния здоровья северян, необходимы срочная разработка и принятие отдельной
федеральной программы «Здравоохранение в АЗРФ». Кроме того, при подготовке очередного варианта законопроекта «О развитии АЗРФ» следует предусмотреть в его структуре отдельный раздел, определяющий особенности организации в этой зоне детального демографического мониторинга и реализацию принципиально новых подходов к организации арктического здравоохранения и его ресурсному обеспечению.
Синергия интересов государства и крупных корпораций в процессе «переосвоения» российской Арктики. Эффективное «переосвоение» территории российской Арктики - долгосрочный, сложный, капиталоемкий процесс, требующий не только огромных инвестиционных, технологических и административных ресурсов, но и активного участия государства, бизнеса и населения, включая коренные малочисленные народы Севера. Особо следует выделить участие крупнейших корпораций, которые, во имя и наряду с активной производственной деятельностью, осуществляют значимые социальные мероприятия, не говоря уже об отсутствии на предприятиях крупных арктических корпораций задержек заработной платы, размеры которой вдвое и более превышают средние значения по России. В частности, используются беспрецедентные схемы стимулирования возвращения пенсионеров на «Большую землю»; вахтовики часто живут в условиях, соответствующих комфортабельным гостиницам; проводятся дорогостоящие акции благотворительности, спонсируется сооружение спортивных объектов и т. д. За этим стоит не столько альтруизм компаний, сколько забота об имидже бизнеса, связанного с инвестиционной привлекательностью, стремление стимулировать высокопроизводительный труд работников и закрепление кадров, используя для этих целей огромные по среднероссийским меркам доходы таких компаний .
Выше уже приводился пример «Норникеля», выведшего из Норильска никелевый завод - многолетний источник загрязнения окружающей среды в городе и его окрестностях. В конце июня 2016 г. навсегда прекратили работу основные цехи этого завода - одного из старейших предприятий Красноярского края (завод дал первый металл в военном 1942 г.). К моменту закрытия износ машин и оборудования превышал 65%, основная технология устарела, ежегодно в воздух выбрасывалось свыше 300 тыс. т двуокиси серы. Производство перенесли на модернизированные линии Надеждинского металлургического завода, причем выпуск основной продукции должен возрасти на 30%, чему будет способствовать и модернизация производства на Талнахской обогатительной фабрике. Не обошлось без государственной поддержки: по решению Правительства РФ были заранее «обнулены» пошлины на нелегированный никель и медные катоды, в результате предприятию удалось сэкономить 11 млрд. руб., которые были израсходованы на закрытие старого завода, а также на решение социальных проблем. Из 2500 чел. заводского персонала только пятая часть решила перейти на работу вне «Норникеля», а пенсионе-
7
ры получили средства для переселения «на материк» .
Всем современным требованиям отвечают и новые горно-добывающие предприятия. Таковы, например, производственные и бытовые условия работы по освоению месторождения «Майское», а знаменитый почти километровый теплый «арктический коридор» на руднике Купол позволяет в любую погоду соединить
6 Об этом может свидетельствовать, например, то, что «Норникель» вошел в топ-10 мирового отраслевого рейтинга Boston Consulting Group (BCG) по созданию стоимости для акционеров и стал мировым лидером по приросту акционерной стоимости. BCG ежегодно составляет рейтинг (по итогам 2017 г. было проанализировано 2425 компаний во всем мире), рассчитанный на базе совокупного дохода акционеров за пять лет (с 2013 по 2017 г.). Этот показатель считается самым полным показателем эффективности создания акционерной стоимости. У «Норникеля» такой показатель составил 8,2%, и в 2017 г. компания направила на дивиденды 2,09 млрд. долл.
7 От 10 до 12 окладов плюс оплата самого переселения. Всего на социальные нужды было направлено около 4 млрд. руб. [27].
комфортабельные помещения вахтового «кемпинга» с центром управления и с производственными объектами. Аэропорт рудника Купол считается самым востребованным на Чукотке: самолеты и вертолеты садятся и взлетают здесь ежедневно
по нескольку раз. Мотивация этих достижений - четкий бизнес-расчет, завоевание
8
и удержание ниши на мировом рынке .
На территории АЗРФ успешно работают, в основном, крупнейшие отечественные и международные компании, которые не заинтересованы в сохранении «советского наследия», не говоря о компенсациях за его разрушение. У этих компаний есть возможность реализовывать самые выгодные проекты, и они всегда могут рассчитывать на государственную поддержку. Среди мер такой поддержки крупного бизнеса на территории АЗРФ особое значение имеют преференциальные режимы, предусмотренные, в частности, уже принятыми решениями о создании «опорных зон развития АЗРФ».
Необходимость новых преференций была подчеркнута Президентом России в его выступлении в апреле 2019 г. на V Международном Арктическом форуме «Арктика - территория диалога». По словам Ю.П. Трутнева, вице-премьера, полпреда Президента России на Дальнем Восток, эти преференции будут распространены на все инвестиции в АЗРФ, отечественные и иностранные, на срок от 10 до 15 лет и предусматривать либо нулевые ставки платежей по налогу на прибыль, имущество, землю, на добычу полезных ископаемых; либо эти же ставки, сниженные на 2/3, но на весь срок действия проекта - что привлекательнее и для бизнеса, и для регионов «потому что дает возможность получать средств в бюджет уже с самого начала реализации инвестпроекта» [28].
Но есть и примеры эксклюзивных форм государственной поддержки корпоративного бизнеса. Так, для обеспечения более свободных условий функционирования объектов Южно-Тамбейского лицензионного участка (контрольный пакет акций принадлежит компании «Новотек») Приказом директора ФСБ России от 25 декабря 2014 г. были внесены нормативно-правовые изменения в пределы пограничной зоны на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. Теперь она включает полосу местности шириной 10 км вдоль морского побережья Российской Федерации, исключая поселок Сабетта, морской порт Сабетта и аэропорт Сабетта в муниципальном образовании Ямальский район; режим открытой границы не препятствует заходу кораблей, перевозящих сжиженный природный газ и оборудование.
Поскольку значительная доля собственности крупнейших корпораций принадлежит государству, постольку его интересы серьезно учитываются в корпоративной политике. Наиболее ярко это прослеживается на примере ПАО «Роснефть», наиболее активно реализующего государственную арктическую политику, прежде всего, путем создания мощного арктического кластера, связанного с добычей углеводородов и развитием СМП, что может обеспечить к 2024 г. перевозку по нему 80 млн. т грузов. Упомянутый кластер включает, прежде всего, собственные добычные проекты компании в АЗРФ, в том числе месторождения Ванкор, Сузун, Тагул, Лодочное и ряд геолого-разведочных проектов Южного Таймыра (например, совместный с ВР проект «Ермак» и перспективный Западно-Эргинский участок). На следующем этапе, при подтверждении ресурсной базы, в создаваемый кластер могут войти также и
8 В число крупнейших золоторудных компаний Чукотки входят: ОАО «Чукотская ГГК» (принадлежит канадской Kinross Gold), которое разрабатывает месторождения Купол и Двойное и в последние годы было лидером чукотской золотодобычи; ООО «Рудник Каральвеем» — дочернее предприятием корпорации Leviev Group, входящее в группу компаний «Auramine Resources» (УК «Золотые проекты»), которая занимается управлением золоторудными активами в России. Кроме того, ООО «Рудник Валунистый» (принадлежит Millhouse Group Р. Абрамовича) и ООО «ЗК Майское» (единственная из перечисленных компания, считающаяся российской, головная компания Группы «Полиметалл», Polymetal International plc, зарегистрирована на острове Джерси), разрабатывает одно из самых богатых в России золоторудных месторождений.
активы Восточного Таймыра, расположенные в районе Хатанги. Перечисленные активы могут обеспечить добычу нефти до 100 млн. т к 2030 г., привлекая ресурсы стратегических инвесторов Запада и Юго-Восточной Азии, и главное, создадут условия для комплексного развития смежных отраслей. Для этого необходимо создание привлекательных для инвестиций условий, включая налоговый режим, на весь период жизнедеятельности этих проектов. Как отмечал глава «Роснефти» на встрече с Президентом России 1 апреля 2019 г., необходима уверенность в том, что до 30, а порой и до 50 лет не будут меняться основные правила игры, что и будет условием привлечения дополнительных инвесторов, особенно внешних [29].
Другая составляющая арктического кластера ПАО «Роснефть», связанного с развитием СМП, предусматривает масштабную модернизацию верфи «Звезда», включая решение социальных вопросов, прежде всего строительства жилья. Верфь совместно с проектировщиками ЦКБ «Айсберг» приступила к подготовке строительства головного ледокола «Лидер». Портфель заказов самой «Роснефти» на «Звезде» весной 2019 г. составлял 25 судов, в том числе четыре судна снабжения усиленного ледового класса, 10 судов Афрамакс на газомоторном топливе для обеспечения вывоза сырья по СМП. Начато строительство 10 танкеров-челноков дедвейтом 110 тыс. т нового проекта. Суммарный дедвейт заказанных «Роснефтью» судов, большая часть которых предназначена для работы в Арктике - более 2 млн. т. Помимо заказов самой «Роснефти» верфью заключены контракты еще на 11 судов, в том числе по пять - для «Газпрома» и «Совкомфлота», и одно судно - для «Росморпорта». Кроме того, компанией «НОВАТЭК» заключены контракты на резервирование мощностей для строительства газовозов, что в дальнейшем позволит «Звезде», в случае успеха, конкурировать с южнокорейскими судостроителями, которые на первом этапе также будут участвовать в кооперации по строительству этих судов [29].
Последствия изменений климата для развития социально-экономической ситуации в АЗРФ. Влияние экстремальных климатических условий Арктики на здоровье человека и хозяйственное развитие макрорегиона достаточно хорошо изучено. В последние полтора-два десятилетия интенсивно изучаются последствия для здоровья населения и экономики глобальных изменений климата, прежде всего темпов глобального потепления, которые в АЗРФ вдвое выше, чем в России в целом и почти вчетверо выше среднемировых значений [10]. При этом до сих пор интересы научно-экспертного сообщества в изучении причин и разработке мер по снижению рисков климатических изменений для экономики концентрировались на техногенных выбросах парниковых газов и путях их сокращения. Намного меньше внимания уделяется решению сложнейших задач адаптации населения, системы расселения и хозяйственных объектов к этим изменениям, которые для арктической зоны мира в целом и АЗРФ в особенности имеют приоритетное значение.
Затраты на разработку и реализацию системы мер адаптации природных и социально-экономических систем АЗРФ к совокупности последствий климатических изменений превышают ресурсные возможности любого приарктическо-го государства. Поэтому столь важно оценить реальные масштабы и угрозы таких изменений и определить, к каким из них природная среда, человек и хозяйственные объекты могут адаптироваться самостоятельно, без дополнительных ресурсов и затрат; какие требуют дополнительных усилий в кратко-и среднесрочной перспективе при существующем уровне науки и технологий; какие представляют реальные или гипотетические угрозы и должны обязательно учитываться в стратегиях долгосрочного развития государством, бизнесом. Здесь одинаково опасны как недоучет возможных последствий климатических изменений, который может привести к нерасчетливому, чреватому значительными ущербом и потерями наращиванию хозяйственного и инфраструктурного потенциала в зонах риска; так и преувеличение указанных последствий. Результатом последнего могут оказаться, например, неоправданные ожидания возможных катастроф населением и бизнесом, стимулирующие изменение миграционных потоков и уменьшение деловой активности государственного управления «переосвоением» Арктики. Не случайно преамбулы Рамочной
конвенции ООН об изменении климата (1994 г.) и Парижского соглашения по климату (2015 г.) предупреждают: «Стороны могут страдать не только от изменения климата, но также от воздействия мер, принимаемых в целях реагирования на него» (курс. авт.).
Климатический фактор в разной степени, но всегда принимался во внимание при принятии соответствующих государственных решений в отношении российской Арктики. До недавних пор это происходило преимущественно в форме учета существующих экстремальных условий хозяйственной деятельности и проживания населения в АЗРФ, чаще всего при решении вопросов частичной компенсации тягот и неудобств, обусловленных этими условиями. Интенсивные и масштабные изменения климата последних десятилетий и их последствия требуют переосмысления роли климатического фактора в государственном управлении современными и, особенно перспективными, процессами «переосвоения» Арктики. Кроме уже осуществляемых мер адаптации населения и хозяйственных систем к суровым климатическим условиям АЗРФ (учета традиционной экстремальности) в связи с упомянутыми изменениями климата, возникла необходимость: (а) корректировки уже применяемых мер; (б) выполнения новых требований к управлению рисками; (в) обоснования дополнительных преференций и ограничений при организации социально-экономической и хозяйственной деятельности на территории АЗРФ. Последнее формирует пакет принципиально новых задач, большинство которых до настоящего времени не имеет стандартных решений, в том числе из-за неоднозначности последствий потепления для устойчивости экосистем и социально-экономического развития АЗРФ.
Так, сокращение площади морских льдов примерно на 10% за десятилетие благоприятствует более свободному судоходству по СМП и в то же время ухудшает условия жизни для популяции животных, адаптированных к жизни на льду (белые медведи, тюлени, моржи). Таяние вечной мерзлоты и уменьшение снегозапаса могут быть благоприятными для лесов в достаточно увлажненных зонах, но в иных лесных массивах - могут привести к лесной засухе, пожарам и т. п., а в тех и других - к увеличению числа и видов насекомых-вредителей леса. Кроме того, таяние многолетней мерзлоты, определившей конструктивные особенности практически всех капитальных сооружений в Арктике (здания, газовые и нефтяные скважины, взлетно-посадочные полосы, дороги и пр.), снижает устойчивость и вызывает разрушение этих сооружений9, что требует реализации дорогостоящих строительных альтернатив [30]. Кроме того потепление способствует увеличению массы кровососущих насекомых, а также вытаива-нию захоронений прежних эпизоотий.
Исследователи этого крайне опасного явления напоминают, что «массовые эпидемии сибирской язвы 1901-1911 гг. и 1941 г. оставили на территории тундры огромное количество «мертвых мест» - скотомогильников и моровых ям; сотни разбросанных по тундре трупов животных, которых не смогли захоронить люди, спрятала природа в вечную мерзлоту. Введение массовой вакцинации животных позволило стабилизировать эпидемиологическую ситуацию на Крайнем Севере. С 1968 г. регион официально считался свободным от инфекции, поскольку в многочисленных пробах воды и почвы споры сибирской язвы
9 Это, в первую очередь, относится к сооружениям на свайных фундаментах с использованием многолетнемерзлых грунтов в качестве оснований. Потепление привело к тому, что еще в 1992 г. было повреждено 10% зданий в Норильске, 22% - в Тикси, 35% — в Дудинке, — 50% в Певеке и Амдерме, и 80% — в Воркуте. В последнем десятилетии ХХ в. по сравнению с предыдущим число повреждений сооружений по рассматриваемой причине в том же Норильске возросло на 40%.
обнаружены не были» [31]. Однако в июле-августе 2016 г. в ЯНАО в связи с аномально высокой для этого региона температурой произошла крупнейшая эпизоотия сибирской язвы среди северных оленей - пало 2650 голов животных, более 90 чел. оказались в больнице, один ребенок умер. Бюджетные расходы на компенсацию ущерба оленеводам (строительство чумов, обустройство быта), выведенным из Ямальского района, составили порядка 90 млн. руб. [32].
Для коренного населения АЗРФ основные проблемы климатических изменений будут преимущественно связаны с их интенсивностью. Адаптация к относительно стабильным экстремальным арктическим условиям проходила в течение столетий, а новый комплекс природно-климатических условий формируется в течение нескольких десятилетий. И если прогнозы таких изменений подтвердятся, то аборигенному населению придется столкнуться с необходимостью использования не только новых методов оленеводства, рыболовства и охоты, но и мест проживания, их обустройства и транспортных связей. Придется иметь дело с ненадежным ледяным покровом, с увеличением расстояний до мест охоты и численности ее объектов, а оленеводам - с проблемами прокорма животных (ледяные дожди могут образовать непробиваемую корку над покрытой снегом растительностью). Не исключено, что новые механизмы адаптации аборигенного населения АЗРФ могут войти в критическое противоречие с их традициями, как это происходит в среде канадских эскимосов. Это делает проблему оценки адаптационных возможностей людей (в том числе основанную на изучении адаптационного опыта аборигенного населения) к быстрым и всесторонним последствиям изменения арктического климата одним из актуальных предметов и научных исследований, и управленческой практики.
При разработке стратегии развития АЗРФ с учетом фактора климатических изменений следует критически относиться к политике международного сообщества в этой сфере, которая имеет активных и влиятельных сторонников в ряде деловых и правительственных кругов в России, и которая отдает бесспорную «пальму первенства» жестким мерам ограничения выбросов парниковых газов. Разработанный Минэкономразвития России проект федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный весной 2019 г. в правительство, вводит три деструктивные для отечественного и в первую очередь для арктического топливно-энергетического комплекса меры: (а) административное распределение квот на выбросы парниковых газов между предприятиями, отраслями и регионами; (б) штрафы за «перевыбросы» парниковых газов на предприятиях; (в) углеродный налог на весь объем выбросов парниковых газов. При их реализации Россия уже в 2020 г. может оказаться перед перспективой снижения квоты на выбросы парниковых газов до 46% от 1990 г. вместо заявленного руководством страны лимита в 7075%, что означает риск лишения страны «подушки безопасности», необходимой для выполнения ею своих обязательств на период до 2030 г.
При этом под риском (вплоть до угрозы досрочного закрытия) оказываются расположенные в АЗРФ предприятия топливно-энергетического комплекса, следовательно, и все стратегические цели по улучшению качества жизни и окружающей природной среды, которые лишаются доходной базы, необходимой для их достижения. С учетом этих рисков необходимо более четко обозначить государственные интересы развития АЗРФ, пересмотреть в связи с этим подготовленный Минэкономики России вышеназванный законопроект и условия ратификации Парижского соглашения по климату. Это позволит сформировать механизмы хеджирования перечисленных выше рисков на
федеральном уровне и облегчит ключевым субъектам топливно-энергетического комплекса АЗРФ и других регионов страны мониторинг рисков и реализацию мер их снижения до приемлемого уровня.
Заключение. Как ни парадоксально, но при доминировании в России централизованного управления именно по отношению к АЗРФ оно отсутствовало, по крайней мере, на протяжении полутора десятка лет. Попытки использования программных механизмов применительно к этому стратегическому макрорегиону страны не отвечали элементарным требованиям обоснованности, рационального ресурсного обеспечения и ответственности за принимаемые решения. В этом проявлялась неизжитая практика формального отношения к делам государственной важности и уверенность в том, что принятие какого-либо стратегического решения (концепции, стратегии, программы) важнее организации его исполнения.
Не исключено, однако, что причинами отсутствия компетентного государственного управления развитием АЗРФ были несоответствие поставленной в официальных документах задачи этого управления и отсутствие утраченных со времен СССР управленческих технологий и возможностей (в том числе кадровых и административных) разработки и реализации пространственных мегапроектов. Примером явно неудачных решений можно считать утвержденную Правительством РФ 21 апреля 2014 г. государственную программу «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года». Она представляла собой механическое сложение отдельных, несопряженных программных заданий ранее принятых федеральных и государственных программ, а также 75-ти проектов по строительству и реконструкции объектов федеральной собственности в АЗРФ в рамках федеральной инвестиционной адресной программы на 2014-2015 гг. Все указывало на то, что был необходим отсутствующий в то время специализированный аппарат государственного управления развитием АЗРФ, способный основываться на принципах системности, рационального соотношения централизации и децентрализации управления и непрерывности управленческой деятельности, специализированной только на одном предмете управления - развитии АЗРФ. Паллиативным решением стало создание в 2015 г. Правительственной Комиссии по вопросам развития Арктики - коллегиального и, скорее совещательного, чем реально управленческого органа, преимущественно представленного первыми лицами различных федеральных министерств, руководителями научных коллективов и пр.; в этом отношении показательны очередные изменения в составе этой Комиссии [33].
Еще несколько лет назад авторами и рядом наших коллег обосновывались предложения о формировании федерального министерства по развитию Арктики, сотрудники которого на постоянной основе занимались бы исключительно решением задач хозяйственного, социального и инфраструктурного обеспечения развития этого стратегического макрорегиона России в национальных интересах. Решительным движением к созданию такого министерства стал Указ Президента РФ от 26 февраля 2019 года №78 «О совершенствовании государственного управления в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации». В соответствии с ним Министерство РФ по развитию Дальнего Востока преобразовано в Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики с возложением на него дополнительных функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития АЗРФ.
Отдавая должное начатому усилению потенциала государственного управления развитием АЗРФ, отметим, что оно не отменяет задачи создания специализированного федерального органа такого управления. Более того, в противном слу-
чае возникает риск конфликта интересов с Минэкономразвития РФ, которому в 2017 г. Правительство РФ передало полномочия «ответственного за формирование и развитие опорных зон развития в Арктике». Не отменяется и необходимость разработки специального федерального закона о развитии АЗРФ. В рамках и в ходе этой работы в первую очередь должно быть оформлено правовое сопровождение мер, предусмотренных Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», с учетом специфики реализации намеченных инвестиционных проектов на территории АЗРФ.
Литература
1. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Переосвоение российской Арктики: вопросы методологии и организации // Российский экономический журнал. 2015. № 2. С. 84-104.
2. Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Российская Арктика сегодня: содержательные новации и правовые коллизии // Экономика региона. 2018. Т. 14. № 4. С. 1117-1130.
3. Аганбегян А.Г. Освоение природных богатств Арктической зоны СССР // Известия СО АН СССР. Сер. истории, филологии и философии. 1984. Вып. 2. № 9. С. 6-15.
4. БеловМ.И. Научное и хозяйственное освоение Советского Севера. 1933-1945. Л.: Гидрометеоиздат, 1969. 612 с.
5. Тимошенко А.И. Советские инициативы в Арктике в 1920-е гг. (К вопросу о стратегической преемственности) //Гуманитарные науки в Сибири. 2010. № 2. С. 48-52.
6. Тимошенко А.И. Разработка советской модели управления освоением Арктики и Северного морского пути в 1920-е гг. //Актуальные проблемы российской государственной политики в Арктике (XX — начале XXI вв.): сб. научных трудов / Отв. ред. В.А. Ламин. Новосибирск: Сибирское научное издательство, 2011. С. 57-81.
7. Тимошенко А.И. Трансформации в российской государственной политике освоения Арктики и Северного морского пути (XVIII-XXI вв.) // Государственная политика России в Арктике: Стратегия и практика освоения в XVIII-XXI вв.: сб. науч. тр. / Отв. ред. В.А. Ламин. Новосибирск: Сибирское научное издательство, 2012. С. 4-35.
8. Лаженцев В.Н. Север России: экономико-географические аспекты развития // Проблемы прогнозирования. 2018. № 5. С. 39-50.
9. Фролов И.Э. Освоение российской зоны Арктики: проблемы воссоздания транспортной и военной инфраструктур //Проблемы прогнозирования. 2015. № 6. С. 67-74.
10. Выступление Президента России В.В. Путина на Пленарном заседании VМеждународного арктического форума «Арктика — территория диалога» 9 апреля 2019 г. // Официальный сетевой ресурс Президента России kremlin.ru [Электронныйресурс]Режим доступа: www.kremlin.ru/events/president/news/60250
11. Борисов В.Н., Почукаева О.В. Эффективность инвестиционной и инновационно-технологической деятельности (на примере Арктического проекта) // Проблемы прогнозирования. 2017. № 2. С. 65-77.
12. Комков Н.И., Селин В.С., Цукерман В.А., Горячевская Е.С. Проблемы и перспективы инновационного развития промышленного комплекса Российской Арктики //Проблемы прогнозирования. 2017. № 1. С. 41-49.
13. Ивантер В.В., Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Арктический мегапроект в системе государственных интересов и государственного управления // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2014. № 6. С. 40-63.
14. Фролов И.Э. Оценка потенциала развития российской авиации в долгосрочной перспективе с учетом освоения Арктики //Проблемы прогнозирования. 2016. № 6. С. 30-41.
15. Коровкин А.Г. Макроэкономическая оценка состояния региональных рынков труда в азиатской части российской Арктики //Проблемы прогнозирования. 2016. № 1. С. 74-89.
16. Коровкин А.Г. Макроэкономическая оценка состояния региональных рынков труда в азиатской части российской Арктики //Проблемы прогнозирования. 2016. № 2. С. 69-86.
17. Попова А.Ю. Гигиенические аспекты обеспечения безопасности здоровья человека при освоении и развитии АЗРФ //Проблемы сохранения здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Арктике. Материалы научно-практической конференции с международным участием 5—6 октября 2017г. Санкт-Петербург. СПб.: ООО «ИПК «Коста», 2017. С. 5-7.
18. Ревич Б.А. Детерминанты общественного здоровья населения в Российской Арктике и на приарктиче-ских территориях //Проблемы прогнозирования. 2017. № 1. С. 50-61.
19. Захарова Т.А., Петрова М.М., Кашина М.А. Репродуктивное здоровье женщин малочисленных коренных народов Крайнего Севера // Здравоохранение Российской Федерации. 2012. № 3. С. 30-34.
20. Никанов А.Н., Чащин В.П., Гудков А.Б., Дорофеев В.М., Стурлис Н.В., Карначев П.И. Медико-демографические показатели и формирование трудового потенциала в Арктике (на примере Мурманской области) // Экология человека. 2018. № 1. С. 15-19.
21. Касиков А.Г. Пылевые выбросы медно-никелевого производства и последствия их воздействия на организм человека в условиях Крайнего Севера //Вестник Кольского научного центра РАН. 2017. № 4. С. 58-63.
22. Горно-металлургическая компания «Норильский никель» (влияние на окружающую среду и здоровье людей): доклад объединения Bellona. Bellona Foundation, 2010. 70 с.
23. Куркатов С.В., Тихонова И.В., Иванова О.Ю. Оценка риска воздействия атмосферных загрязнений на здоровье населения г. Норильска // Гигиена и санитария. 2015. № 2. С. 28-31.
24. Скрипаль Б.А. Состояние здоровья и заболеваемость рабочих подземных рудников горнохимического комплекса Арктической зоны Российской Федерации //Медицина труда и промышленная экология. 2016. № 6. С. 23-26.
25. Сюрин С.А., Скрипаль Б.А., Никанов А. Н. Продолжительность трудового стажа как фактор риска нарушений здоровья у горняков Кольского Заполярья // Экология человека. 2017. № 3. С. 15-20.
26. Чащин В.П., Гудков А.Б., Попова О.Н., Одланд Ю.О., Ковшов А.А. Характеристика основных факторов риска нарушений здоровья населения, проживающего на территориях активного природопользования в Арктике // Экология человека. 2014. № 1. С. 3-12.
27. Красноярское общественно-деловое издание Dela.ru [Электронный ресурс] Режим доступа: https://dela.ru/articles/187425/(дата обращения: 02.04.2019).
28. Юрий Трутнев объяснил, кто получит арктические преференции //Российская газета, 10 апреля 2019 г.
29. Официальный сетевой ресурс Президента России Kremlin.ru [Электронный ресурс] Режим доступа: www.kremlin.ru/events/president/news/60195 (дата обращения: 02.04.2019).
30. Streletskiy, D., Suter, L., Shiklomanov, N., Porfiriev, B. and Eliseev, D. Assessment of climate change impacts on buildings, structures and infrastructure in the Russian regions on permafrost. // Environmental Research. Letters. 2019. Vol. 14. 025003 [Электронный ресурс] Режим доступа: https://doi.org/10.1088/1748-9326/aaf5e6
31. Антюганов С.Н., Рязанова А.Г., Еременко Е.И., Куличенко А.Н. Сибирская язва в Российской Федерации и за рубежом // Эпидемиология и инфекционные болезни. 2012. № 5. С. 4-8.
32. Пострадавшим оленеводам выделят помощь из бюджета округа // Газета «Красный Север» [Электронный ресурс] Режим доступа: https://ks-yanao.ru/vlast/postradavshim-olenevodamvydelyatpomoshch-iz-byudzheta-okruga. html
33. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2018 года N 2742-р «Об утверждении состава Государственной комиссии по вопросам развития Арктики» // Информационно-правовой портал «Гарант.ру» [Электронный ресурс] Режим доступа: http://base.garant.ru/72124684/
