CC BY
204Theatrum mundi
Россия и Норвегия в Арктике
Движение к партнерству или от него?
© Александров О. Б., Киргизов-Барский А. В. © Aleksandrov O., Kirgizov-Barskii A. Россия и Норвегия в Арктике. Движение к партнерству или от него? Russia and Norway in the Arctic. Moving towards or away from partnership?
Аннотация. Россия и Норвегия в 1990-е гг. установили тесные связи по самым разным вопросам развития северных регионов, включая охрану окружающей среды, энергетику и рыболовство. Противоречия между ними вызваны территориальными и экономическими претензиями на арктический шельф и его недра, различием точек зрения на вопросы соблюдения договора о Шпицбергене, свободы судоходства, рыболовства и военной безопасности. Рассмотрены арктические стратегии России и Норвегии.
Annotation. In the 1990s Russia and Norway established close ties on a variety of areas concerning the development of their Northern regions, including environmental protection, energy industry and fishing. The priorities and interests of the countries largely converge, but there are also contradictions, which are primarily determined by territorial and economic claims to the Arctic shelf and its subsoil. In addition, the countries have different views on compliance with the Svalbard Treaty as well as on freedom of navigation, fishing and military security. This article provides a review of the Arctic strategies of Russia and Norway.
Ключевые слова. Арктика, арктическая стратегия, устойчивое развитие, научное сотрудничество, Северный морской путь, Арктический совет.
Key words. Arctic, Arctic strategy, sustainable development, scientific cooperation, Northern Sea Route, Arctic Council.
1
Стратегическое развитие Арктики — одна из приоритетных задач внутренней и внешней политики России и Норвегии. Несмотря на военно-политические противоречия России и НАТО, отношения России и Норвегии, члена этого антироссийского военного альянса, в 1990-е и начале 2000-х гг. отличались тесными взаимовыгодными контактами в самых разных областях, как на официальном уровне, так и на уровне бизнеса и гражданского общества.
Москва и Осло активно участвуют в работе Арктического совета и Совета Баренцева/Евроарктического региона. Они рассматривают их как эффективные региональные площадки, которые способствуют
АЛЕКСАНДРОВ Олег Борисович — доцент кафедры международных отношений и внешней политики России МГИМО(У) МИД России, кандидат политических наук.
КИРГИЗОВ-БАРСКИЙ Арсений Вячеславович — первый секретарь студенческого научно-исследовательского клуба «Арктика» МИЭП МГИМО(У) МИД России.
проведению научных исследований, налаживанию отношений между органами местной власти, представителями коренных народов, экологами и спасателями. Страны сблизило понимание того, что для реализации потенциала Крайнего Севера и защиты его окружающей среды государствам Арктического региона необходимо работать сообща. Российско-норвежская граница, которая ранее была единственной сухопутной границей СССР и стран НАТО, в постбиполярный период стала зоной нового интенсивного трансграничного сотрудничества. В отношении североевропейских соседей Москва проводила политику избирательных уступок, самой яркой из которых стало заключение российско-норвежского договора 2010 г. [7].
Однако после подписания этого договора о разграничении морских пространств в Баренцевом море экономические взаимоотношения двух стран вступили в стадию кризиса. В июле 2012 г. норвежская государственная компания Statoil объявила о выходе из совместного с Россией проекта по разработке Штокмановского месторождения, заявила о списании своих инвестиций в него и продала 24% акций «Штокман Девелопмент» Газпрому. Тем самым был нанесен ощутимый удар по планам Москвы превратить Арктику в новую ресурсную базу России.
Норвегия стала первой страной, которая обнародовала свою арктическую стратегию. В 2006 г. в Осло был принят документ, получивший название «Стратегия правительства Норвегии в северных регионах». Правительство обозначило северные территории страны как «наиболее важную в стратегическом плане сферу, в которую будут направляться усилия Норвегии в последующие годы» [15]. В области международного сотрудничества акцент делался на усилении взаимодействия с Россией.
В 2009 г. стратегия была обновлена и получила название «Новые структурные элементы на Севере». Она поставила задачу повысить осведомленность населения об окружающей среде и развитии бизнеса в Арктике в долгосрочной перспективе. В числе приоритетов политики Норвегии назывались совершенствование системы контроля и реагирования на чрезвычайные ситуации для обеспечения безопасности морского судоходства на Севере, содействие устойчивому развитию при работе на нефтяных месторождениях и в рыболовстве, развитие трансграничного сотрудничества и всей северной инфраструктуры, сохранение традиционного образа жизни коренных и малочисленных народов. Одно из центральных мест норвежской стратегии занимают научные исследования и подготовка квалифицированных кадров, позволяющие эффективно использовать ресурсы Севера. Этим направлениям придается стратегическое значение в обеспечении дальнейшего экономического и социального развития всей страны [4. С. 105-106].
Новейшим звеном северной стратегии Норвегии стал документ «Арктическая стратегия Норвегии - между геополитикой и социальным
развитием», опубликованный в апреле 2017 г. Это первый норвежский документ стратегического характера, который был издан после кризиса на Украине и введения санкций Запада против России. Норвегия приняла в этих санкциях самое активное участие и резко свернула экономическое взаимодействие с Россией в Арктике.
Военные маневры стран НАТО в Норвегии давно стали фактором дестабилизации и роста напряженности на Севере Европы [9]. Тем не менее, в документе 2017 г. отмечается, что, несмотря на «нарушения норм международного права со стороны России» в ходе украинских событий и ответ Норвегии на эти «нарушения», отношения с Россией останутся важным элементом арктической политики Норвегии [2].
2
В свою очередь, Арктическая стратегия России, первая и пока единственная, была подписана в 2013 г. после нескольких лет подготовки. «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» определила механизмы достижения целей устойчивого развития, обеспечения национальной безопасности и решения важнейших задач в регионе [14]. В документе отмечается, что у России имеются четыре приоритета в Арктике: использование ресурсной базы арктической зоны для устойчивого развития страны, обеспечение мира и сотрудничества в Арктике, сохранение уникальных экосистем региона и развитие Северного морского пути как исторически сложившейся национальной транспортной коммуникации. Логическим дополнением данной арктической стратегии России стал ряд других документов. Среди них особо выделяются Морская доктрина Российской Федерации на период до 2030 г., а также закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути», принятый в июле 2012 г.
Россию и Норвегию сближает общее понимание приоритетности норм конвенции ООН по морскому праву 1982 г. для решения широкого круга задач и урегулирования межгосударственных споров в Арктике [5]. Ее ратифицировали 168 государств, из стран Арктического совета этого не сделали только США. Неучастие Вашингтона подрывает легитимность и дееспособность конвенции как универсального юридического инструмента, способного решать межгосударственные споры, в том числе и в рамках Арктического региона [6]. Тем не менее, и Россия, и Норвегия придают чрезвычайное значение конвенции в своих арктических стратегиях. Кроме того, обе страны строят свою внешнюю политику в Арктике, признавая особую важность участию в таких организациях регионального сотрудничества, как Арктический совет, Совет Баренцева/Евроарктического региона, а также
охватывающий все североевропейские страны Совет государств Балтийского моря [8].
Норвегия декларирует цель превратить территории на севере страны в самый мирный, инновационный и устойчивый регион [2]. Во введении к упомянутой выше Арктической стратегии говорится об устойчивом развитии в трех измерениях: в экономике, окружающей среде и социальной сфере. Это значит, что все акторы в северных регионах страны, начиная от центральных властей, их институтов и инструментов и заканчивая региональным и муниципальным уровнями, а также коренные жители Севера Норвегии, должны работать согласованно и стремиться к общей цели - устойчивому развитию Севера с экосистемным подходом. В случае Норвегии коренными жителями являются саамы, которые осуществляют свою власть через собственный политический орган -Саамский парламент (Samediggi).
Любопытно, что российская арктическая стратегия также начинается с комплексного социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ) с акцентом на устойчивое развитие. Под этим понимается совокупность государственного и частного управления, улучшение качества жизни коренного населения и социальных условий хозяйственной деятельности в Арктике, развитие ресурсной базы при использовании новых технологий, развитой инфраструктуры транспортной системы, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и рыбохозяйственного комплекса [3].
По большинству позиций норвежский документ соответствует российскому. В том и в другом присутствуют блоки о международном сотрудничестве и «Развитие науки и технологий и создание современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры», а раздел «Обеспечение экологической безопасности» в российском документе перекликается с пятым пунктом норвежцев по защите окружающей среды. В российской стратегии, однако, отсутствует отдельный раздел по развитию бизнеса, который имеется в норвежском документе. В свою очередь, в норвежском документе не выделен отдельно пункт об обеспечении военной безопасности, которая занимает значительную часть российской стратегии.
В норвежской стратегии блок, посвященный международным отношениям, раскрывает цели страны в арктическом сотрудничестве. А именно: сохранение Арктики как мирного, стабильного и предсказуемого региона, где отношения между странами базируются на принципах международного права; развитие трансграничного сотрудничества по вопросам изменения климата, загрязнения окружающей среды, управления ресурсами, здравоохранения и морской безопасности; а также укрепление принципов устойчивого развития в Арктике посредством международного сотрудничества [2].
Далее идет раздел о международных региональных форумах, центральное место среди которых занимает Арктический совет, где Нор-
вегия продолжает играть активную роль. Отдельно рассматривается сотрудничество по линии коренных народов Севера — саамов, которые представлены в Арктическом совете собственной организацией (Советом саамов) и сотрудничают с представителями своего народа в других северных странах, в том числе в России, Финляндии и Швеции, а также с другими коренными народами, также представленными в Арктическом совете в качестве организаций-участниц.
Россия является единственной страной, которой в норвежской стратегии посвящен целый раздел. Особо следует выделить пункт стратегии, где норвежская сторона, осуждая «нарушения» норм международного права со стороны России во время украинского кризиса, тем не менее подчеркивает, что готова к возобновлению полномасштабного сотрудничества с Москвой. В стратегии говорится о готовности правительства Норвегии развивать российско-норвежский политический диалог в сферах, представляющих общий интерес. В их числе управление рыболовством, защита окружающей среды, поиск и спасение людей, ядерная безопасность, пограничный контроль, предупреждение и реагирование на чрезвычайные ситуации в море, поддержание контактов между командующим Штабом вооруженных сил Королевства и командующим Северным флотом Российской Федерации [1]. Отдельно выделена необходимость заключения с Россией соглашения по проведению сейсмических исследований на континентальном шельфе.
Тем не менее, уже в следующем разделе стратегии говорится о том, что обеспечение безопасности страны на севере возлагается на НАТО, и Норвегия приложит усилия к тому, чтобы в долгосрочной перспективе норвежские вооруженные силы были способны вести боевые действия на Севере совместно с союзными войсками. Тем самым официальный Осло дезавуирует высокие слова о значимости России и желании сохранить с ней партнерские отношения. С каждым годом увеличивается количество учений и военных маневров на границе с Россией. Так, в ноябре 2018 г. Норвегия провела на своей территории совместные с НАТО учения «Trident Juncture 2018», в которых приняли участие 65 кораблей, 250 самолетов, 10 тыс. единиц техники и 50 тыс. военных [12].
На фоне молчаливо наблюдавшей за учениями НАТО в Норвегии Москвы в схватку с мифическим «грозным врагом» вступила норвежская погода, нанесшая серьезный урон войскам Альянса. «Генерал Мороз» серьезно затруднил передвижение военных грузовиков по северу Норвегии, привел к многочисленным ДТП на обледеневших дорогах, жертвам среди военного персонала и местных жителей. Сильная качка и штормовые ветры вывели из строя ряд американских и канадских десантных кораблей, а норвежский фрегат «Хельге Ингстадт» и вовсе затонул, столкнувшись с танкером «Сола ТС» неподалеку от военно-морской базы Хо-консверн в коммуне Берген [12].
3
Что касается российской стратегии, то в посвященном ей документе ни разу не упоминается ни Арктический совет, ни Совет Баренцева/ Евроарктического региона. Но в пункте 17 части III подчеркивается, что формат многостороннего сотрудничества с приарктическими государствами не менее важен, чем двухсторонний. А международное сотрудничество рассматривается в первую очередь в контексте научных исследований, защиты окружающей среды, правовых вопросов, касающихся прежде всего вопросов разграничения континентального шельфа, и вопросов развития международной транспортной инфраструктуры [3].
Что касается роли Норвегии, то важное место в документе занимает пункт о Шпицбергене, согласно которому Россия будет стремиться сохранять свое экономическое присутствие на архипелаге. Россия выступает за проведение в Королевстве международных конференций по вопросам арктического сотрудничества и активизацию международных финансовых институтов в регионе с целью поддержки различных проектов, в том числе в российской Арктике. В отношении вопросов военной безопасности Россия, в отличие от Норвегии, делающей ставку на НАТО, полагается на собственные ресурсы, поддерживая необходимый уровень боеготовности войск в АЗРФ «для нейтрализации внешних и внутренних военных опасностей в мирное время и для отражения агрессии при военных действиях» [14].
Арктическая стратегия Осло заметное место уделяет поддержке деятельности отечественных компаний. Так, анонсируется выдача большего количества лицензий на бурение, строительство терминалов для СПГ, развитие морских биотехнологий и энергетики, разработку полезных ископаемых в районе морского дна, стимулирование морских перевозок и туризма [1]. При этом основными направлениями действий норвежского правительства являются расширение инновационного потенциала, содействие тесному и своевременному диалогу между отраслями промышленности, местными властями и местными сообществами, укрепление связей между научно-исследовательским сообществом и частным сектором на Севере. В российском же документе многократно говорится о поощрении компаний нефтяной и горнодобывающей отраслей, ведущих свою деятельность в Арктике, для наращивания использования ресурсного потенциала региона.
Третье направление в норвежской стратегии — образование и инновации, они рассматриваются как наиболее важные вопросы и потому занимают центральное место. Задачей этого направления объявляется превращение Норвегии в лидера в области изучения Арктики. Это подразумевает расширение доступа к научно-экспертному сектору для бизнеса с целью развития инноваций, а также совершенствование качества образования от начальных школ до университета.
Четвертое приоритетное направление — развитие инфраструктуры. В рамках данного блока Норвегия предлагает ряд практических шагов, в том числе участие в международных научно-исследовательских проектах, например, под эгидой Арктического совета и его рабочих групп, расширение международного сотрудничества образовательных учреждений. Предполагается также использование последних достижений для исследований в Арктике, например, исследовательского судна «Кронпринц Хокон» и Научно-экспертного центра изучения океана и Арктики в Тромсе [2].
В российской стратегии также много говорится об инновациях, научно-исследовательской деятельности и образовании. Отмечена необходимость объединения ресурсов и возможностей «четырех опор»: государства, бизнеса, науки и образования. Это необходимо для стимулирования проведения международных научных и научно-технических исследований в Арктике [3]. В целях развития информационно-телекоммуникационных технологий в АЗРФ планируется создать надежную систему оказания услуг связи, навигационных, гидрометеорологических и информационных услуг для освещения ледовой обстановки, прогнозирования и предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. В стратегии упоминается работа над созданием «Роскос-мосом» многоцелевой космической системы «Арктика», а также о модернизации уже имеющейся радионавигационной системы дальнего действия «РСДН-20» («Маршрут») [14].
Традиционное направление норвежской стратегии — защита окружающей среды, выделенная в пятый, последний блок. Помимо устойчивого использования ресурсов, поддержания экосистемы, снижения выбросов парниковых газов и прочих целей называется повышение уровня готовности и реагирования на ситуации, связанные с возросшей деятельностью в Арктике. В стратегии упоминается ряд крупных проектов на будущее, например, создание Центра по обеспечению готовности к разливам нефти и реагирования на них, а также осуществление программы по сбору пластмассового мусора и микропластика [2].
По контрасту с этим документом в Норвегии развивается экологический скандал, связанный с разрешением горнодобывающим компаниям сбрасывать отходы от добычи меди непосредственно во фьорды, в которых рыболовные компании ведут промышленную добычу лосося [10]. Это разрешение было предоставлено норвежским правительством. По мнению норвежских и британских экологов, ежегодный сброс около 2 млн т отходов горнодобывающей промышленности во фьорды станет катастрофой для всего Арктического региона. Экологические скандалы не обошли стороной и Россию, где на протяжении 2019 г. нарастало протестное движение, направленное против создания «экотехнопарка Шиес» для утилизации московского мусора на территории Архангельской области. Таким образом, на примере России и Норвегии можно наблюдать, как прибыль частных компаний заслоняет собой интересы
окружающей среды и напрямую угрожает экологической безопасности Арктики.
В рамках Национального транспортного плана Норвегии, рассчитанного на 2018—2029 гг., предпочтение отдается проектам на Севере. Такие технологии, как спутниковая навигация, средства связи и система наблюдения крайне необходимы для поисково-спасательных работ, мониторинга и наблюдения за климатом и окружающей средой, обслуживания инфраструктуры в целом [1]. В энергетическую инфраструктуру предлагается включить возобновляемые источники энергии (ВИЭ), по использованию которых Норвегия является мировым лидером, а также расширить площадь территории, покрываемой сетью линий электропередач. В свою очередь, российская стратегия в блоке по инфраструктуре в основном строится вокруг Северного морского пути (СМП) и необходимости его развития, строительства опорных пунктов, аэропортов, современных автомобильных и железных дорог и портов вдоль северной морской магистрали. Более того, предусматривается модернизация объектов социальной инфраструктуры: домов, школ, детских садов, больниц [3]. Принципиально важную роль в повышении уровня контроля России за трассами Северного морского пути сыграло принятие в 2013 г. правил плавания в акватории СМП, которая ранее была объявлена «исторически сложившейся национальной транспортной коммуникацией». Согласно данному документу, в российской акватории СМП был введен разрешительный порядок плавания иностранных судов [1].
Что касается международного сотрудничества в области устойчивого развития, Норвегия ориентируется на взаимодействие с Международной морской организацией и Арктическим советом, на полях которого был подготовлен целый ряд соглашений в данной области, важнейшее из которых — Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности реагирования на загрязнение нефтью моря в Арктике. Также важное место занимает сотрудничество в рамках регулирующего судоходство в арктических водах Полярного кодекса, вступившего в силу 1 января 2017 г. Согласно российской стратегии, охрана окружающей среды АЗРФ также является приоритетом. Сюда входит мониторинг состояния арктических экосистем, обеспечение сохранения биоразнообразия, ликвидация экологического ущерба, причиненного в результате хозяйственной, военной и иной деятельности в АЗРФ в советские времена, очистка арктических территорий и морей от загрязнения [14].
* * *
Таким образом, по итогам сравнительного анализа арктических стратегий России и Норвегии можно сделать вывод, что у обеих стран имеется множество общих целей и приоритетов по вопросам развития Арктики. Совпадения касаются прежде всего вопросов международного сотрудничества, научно-исследовательской деятельности, экономического и социального развития, защиты окружающей среды. Обе страны смотрят на регион как на зону своих стратегических интересов, под-
тверждая приверженность сохранению мирного и плодотворного взаимодействия друг с другом, а также с другими арктическими и внерегио-нальными государствами.
Тем не менее, российско-норвежские отношения продолжают удаляться от декларируемого партнерства. Чтобы избежать в гораздо более крупных масштабах судьбы, постигшей норвежский фрегат «Хельге Ингстад», они нуждаются в переосмыслении. В их основу необходимо положить не сиюминутные тактические расхождения, а долгосрочные национальные интересы. Однако это невозможно, пока Норвегия официально не пересмотрит концепцию «форпоста» НАТО в отношениях с Россией, принятую еще 70 лет тому назад после вступления в Североатлантический альянс. Двусторонние российско-норвежские отношения способны изменить курс, если их девизом станет что-то совпадающее по смыслу с русской пословицей: «Близкий сосед лучше дальних родственников».
Литература
1. Арктика и мир : Обновленная Арктическая стратегия Норвегии // РСМД: Российский совет по международным делам. 2018. — http://russiancouncil.ru/blogs/svfu-experts/obnovlennaya-arkticheskaya-strategiya-norvegii-/ (дата обращения: 25.11.2019).
2. Арктическая стратегия Норвегии — между геополитикой и социальным развитием // Сайт Правительства Норвегии. 2017. — https://www.regjeringen.no/contentassets/fad46f0404e14b2a9b551ca735 9c1000/arctic-strategy.pdf (дата обращения: 25.11.2019).
3. Арктическая стратегия России до 2020 года: от проблем к устойчивому развитию // Российский совет по международным делам. — https://russiancouncil.ru/blogs/arctic/364/ (дата обращения: 25.11.2019).
4. Журавель В. П. Основные направления научных исследований государств—участниц Арктического совета: состояние и перспективы. Архангельск : ИД САФУ, 2015.
5. Журавель В. П. Трансформация арктической стратегии и политики стран Северной Европы: позиция России // Доклад Института Европы РАН. — http://www.instituteofeurope.ru/images/ news/032017/zh77.pdf (дата обращения: 25.11.2019).
6. Конвенция ООН по морскому праву. — http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/ texts/unclos/unclos_r.pdf (дата обращения: 25.11.2019).
7. Конышев В. Н., Сергунин А. А. Россия в поиске арктической стратегии: между жесткой и мягкой силой? // The Polar Journal. 2014. — 10.1080/2154896X.2014.913930 (дата обращения: 25.11.2019).
8. Конышев В. Н., Сергунин А. А. Северная Европа: общий арктический вектор // Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. 2011. № 24.
9. Конышев В. Н., Сергунин А. А. Современная военная стратегия Норвегии в Арктике и безопасность России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2017. № 2(347). — https:// cyberleninka.ru/article/n/sovremennaya-voennaya-strategiya-norvegii-v-arktike-i-bezopasnost-rossii (дата обращения: 25.11.2019).
10. Норвежские экологи просят Россию спасти Баренцево море от катастрофы. — https://regnum. ru/news/economy/2578228.html (дата обращения: 25.11.2019).
11. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранс России) от 17 января 2013 г. «Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути» // Российская газета. 2013. 19.04. — https://rg.ru/2013/04/19/pravila-dok.html (дата обращения: 25.11.2019).
12. Стратегические мучения : Темная сторона маневров НАТО в Норвегии. — https://ria. ru/20181116/1532806155.html (дата обращения: 25.11.2019).
13. Стратегия правительства Норвегии в северных регионах // Сайт Правительства Норвегии. 2007. — https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/strategy-for-the-high-north/id448697 (дата обращения: 25.11.2019).
14. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. — http://legalacts.ru/doc/strategija-razvitija-arkticheskoi-zony-rossiiskoi-federatsii-i/ ) (дата обращения: 25.11.2019).
15. The Norwegian government's High North strategy. — https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/ strategy-for-the-high-north/id448697/ (дата обращения: 25.11.2019). ♦
