CC BY
34РОССИЯ И НАТО - ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ
Проблематика отношений России и НАТО в последнее время неизменно привлекает внимание российских и зарубежных СМИ, экспер-тов-международников и политологов, вызывает повышенный интерес в обществе. И это не случайно. Ведь от того, как складываются эти отношения, во многом зависят общая военнополитическая стабильность в Европе, способность противостоять современным вызовам в сфере безопасности, объемы и цели оборонных расходов из средств налогоплательщиков.
Со своей стороны, автор отнюдь не претендует на то, чтобы изменить сложившиеся у читателя жизненные взгляды или систему ценностей. Хотел бы лишь пригласить к совместным размышлениям, внести посильный вклад в общую дискуссию.
28 апреля 2006 г. в Софии на очередном заседании министров иностранных дел стран-членов Совета Россия-НАТО (СРН) были одобрены рекомендации по дальнейшему развитию нового качества отношений между Россией и странами Альянса.
Казалось бы, сравнительно недавно, чуть более четырех лет назад, 28 мая 2002 г. главы государств и правительств наших стран подписали в пригороде Рима Праттика-ди-Маре историческую декларацию «Отношения Россия-НАТО: Новое качество», в соответствии с которой был создан новаторский механизм консультаций и практического сотрудничества — СРН. А сегодня уже прорабатываются возможности «дальнейшего развития нового качества»...
У многих возникает вполне резонный вопрос, а что стоит за этой отшлифованной в результате многосторонних согласований формулировкой? Дальнейшая логика размышлений условно сводится, как правило, к следующим группам проблем, подчас зеркально противоположным.
Наиболее распространенные у нас в стране вопросы — стоит ли развивать взаимодействие
Юрий Горлач,
Заместитель директора Департамента общеевропейского сотрудничества
МИД РФ
с «агрессивным блоком», десятилетиями противостоявшим нашей стране, а сейчас окружающим нас со всех сторон военными базами? С другой стороны, — а не пора ли России самой подумать о вступлении в Альянс, куда так стремились и стремятся попасть бывшие союзники, сначала по Варшавскому договору, а теперь и руководство некоторых государств-членов СНГ?
На Западе же некоторые политики начинают беспокоиться — как можно говорить о стратегическом партнерстве с Россией в условиях якобы «ее отхода от тех ценностей», на которых основана НАТО? Не получает ли при этом Москва право вето на процессы, которые происходят в Альянсе? Вновь идут споры — выгоднее иметь Россию в качестве союзника или оппонента?
К сожалению, такие вопросы во многом отражают непростую историю взаимоотношений России и Запада в более широком контексте. Блоковое мышление в духе холодной войны, логика игр с нулевым результатом подчас воспроизводятся и в наши дни, затрудняя продвижение к более эффективному партнерству в реагировании на современные вызовы в сфере безопасности.
Долгие годы противостояния в период холодной войны не могли не сформировать в массовом сознании россиян устойчивое восприятие НАТО как противника. Как представляется, причина кроется в том, что со стороны Альянса недостаточно только попыток продемонстрировать не на словах, а реальными делами новый характер наших отношений. Неслучайно поэтому, что дискуссии на тему НАТО-Россия приобретают особую политическую остроту, когда в повестку дня ставятся вопросы очередных расширений этого союза.
В последние годы сложился стереотип, что гораздо более тернистый путь в Евросоюз лежит в обязательном порядке через НАТО. А решение многих ответственных задач по части демократизации, социальных, а подчас
и экономических реформ часто связывается с интеграцией в Альянс. Хотя в Европе, да и не только там, есть целый ряд стран, вполне состоявшихся как развитые демократии с рыночной экономикой, которые при этом не являются членами НАТО.
Более того, в области содействия развитию демократических институтов НАТО, как представляется, — отнюдь не профильная организация. Нельзя отрицать, что соответствие определенному уровню зрелости в плане демократии, безусловно, входит в число критериев для членства, которым должны соответствовать страны-кандидаты. Со стороны Альянса оказывается консультативная помощь в этом плане — прежде всего, в отношении системы организации и управления военной сферой. Однако организациями, которые гораздо в большей степени подходят для содействия демократическим преобразованиям, безусловно являются Совет Европы и ОБСЕ — это их прямая специализация. Уместно вспомнить и о том, что членами НАТО становились страны, об уровне демократического развития которых на тот момент можно говорить весьма условно (Португалия при создании Альянса в 1949 г. или Турция в 1952 г.)
Проблемы и озабоченности, как правило, возникают, когда вступление в НАТО воспринимается некоторыми политиками в странах-претендентах не как вклад в решение общих проблем безопасности, а как, прежде всего, возможность укрепления позиций в двусторонних отношениях с Россией, урегулирования тех или иных конъюнктурных внутренних проблем, конфликтов.
Часто приводится аргумент, что у самой России весьма продвинутые наработки в области сотрудничества с НАТО, а при этом Москва, дескать, препятствует вступлению в Альянс своих соседей. Нет ли здесь противоречия? Попробуем разобраться.
Прежде всего, у некоторых политиков в странах-кандидатах просматриваются во многом потребительские настроения в отношении Альянса. Ведь если речь идет о стремлении наращивать взаимодействие с НАТО в области безопасности, то для этого существуют разные форматы и механизмы партнерства с Альянсом — Россия это делает через СРН. Другое дело, если главная цель состоит в обретении «натовского зонтика» при помощи ст.5 Вашингтонского договора. И тогда возникает закономерный вопрос — от кого? От России?
В условиях «недотрансформированности» Альянса, когда остаются пока неизменными многие инструкции и установки, унаследован-
ные от времен противостояния «угрозе с Востока», это не может не восприниматься в России с озабоченностью. Тем более, в условиях приближения военной инфраструктуры Альянса к российским границам, появления новых и модернизации старых баз, аэродромов, портов, радаров, полигонов, других военных объектов. Причем это происходит в районах, где вероятность каких-либо вооруженных конфликтов просматривается только при чрезмерно развитом воображении. Четкому же разъяснению того, чем вызвано такое строительство, на какие угрозы оно рассчитано, целесообразности затрат, уделяется явно недостаточное внимание. Равно как и твердым правовым гарантиям того, что оно не нацелено против России. Понятие «существенные боевые силы», содержащееся в политических обязательствах Альянса по военной сдержанности на территории новых государств-членов не имеет количественной расшифровки.
На этом фоне важно проанализировать, а что же реально произошло с НАТО после окончания холодной войны, и каковы основные тенденции ее дальнейшей эволюции?
На сегодня НАТО — это мощный геополитический и силовой фактор, определяющий также безопасность у российских границ. И с этим нельзя не считаться. 26 стран-участниц Альянса занимают территорию 23,4 млн. кв. км, где проживает 843 млн. чел. На эти государства приходится свыше 64% мировой промышленной продукции и около 73% мировых «прямых» военных расходов. Альянс объединяет высокомобильные и совместимые вооруженные ресурсы стран-участниц, а также их политикодипломатические и военно-разведывательные потенциалы. Традиционно сильной стороной НАТО является система штабного планирования, оперативная и лингвистическая совместимость выделяемых для общих операций контингентов, обмен опытом оборонных реформ, единые стандарты вооружений и др. Причем на эти стандарты ориентируются во все большей степени производители оружия и техники, заинтересованные в укреплении своих позиций на профильных мировых рынках.
В последние годы наметилась тенденция превращения НАТО из военного блока для целей территориальной обороны стран-участниц в международную организацию по безопасности, выполняющую антикризисные, контртеррористические, гуманитарные и иные миссии, причем и за пределами традиционной зоны ответственности — операции в Косово, Афганистане, подготовка кадров для силовых структур Ирака (в дальнейшем, возможно, и для стран Ближнего Востока), тыловое обеспечение
операции Африканского союза в Дарфуре, помощь в ликвидации последствий землетрясения в Пакистане и урагана «Катрина» в США. И на обозримую перспективу предполагается укрепление роли НАТО в глобальной проекции. В последнее время стали прорабатываться механизмы более плотного приобщения к деятельности НАТО таких стран как Австралия, Новая Зеландия, Япония, Южная Корея.
Однако возможности Альянса отнюдь не безграничны. Обеспечить надежную систему безопасности в одиночку сегодня не в состоянии ни одна организация или держава, какой бы мощной она ни была. По оценкам натовских экспертов, главные угрозы для членов Альянса исходят сегодня не от каких-либо мощных в военном отношении государств, а от так называемых «ассиметричных противников» — транснациональных сетей терроризма, наркотрафика, нелегальной иммиграции и иной оргпреступности, исламистских радикалов. Питательную среду для них создают неурегули-рованые межэтнические и иные внутригосударственные конфликты.
В Альянсе понимают, что масштабы этих вызовов безопасности с учетом углубляющегося социально-экономического разрыва между Севером и Югом только будут нарастать. Изощренность же методов действий террористов не имеет границ, расширяются их технические возможности — повышенные опасения вызывают риски получения ими доступа к оружию массового уничтожения, и, прежде всего — биологическому и химическому, средствам его доставки. Основными целями для своих действий эти группировки, судя по всему, будут выбирать столицы ведущих государств, крупные мегаполисы.
Для утверждения же о том, что НАТО успешно адаптировалась к новым условиям и может предоставить надежные гарантии безопасности гражданам стран-участниц в условиях современных вызовов (и, прежде всего, ударов террористов), пока нет достаточных оснований. Альянс сталкивается с весьма серьезными системными проблемами, находится сегодня на перепутье.
Как признают в НАТО, трансформация организации с учетом принципиально иных угроз безопасности явно запаздывает. Альянс не располагает ни реальным опытом предупреждения масштабных терактов в крупных городах, ни отработанными схемами взаимодействия в реагировании на них. НАТО по-прежнему остается прежде всего военной организацией. Создание адекватного потенциала противодействия новым угрозам — все еще на начальном этапе. Слабое место, как признают
в Альянсе, — неготовность делиться друг с другом разведданными по невоенным задачам, столь необходимыми для эффективной борьбы с терроризмом. Первые шаги в этом направлении сделаны, однако речь пока идет лишь об обмене оценочной, неоперативной информацией.
Операции в Косово, Афганистане, Ираке показали, что чисто военными средствами, без подкрепления полицейскими и гражданскими компонентами успешных результатов в пост-конфликтный период не достичь. Военные зачастую были вынуждены выполнять несвойственные им функции, например, по изъятию оружия, строительству объектов, восстановлению гражданских институтов власти.
Многое в плане того, сумеет ли найти себя НАТО в новых условиях, будет зависеть от результатов операции в Афганистане. Как неоднократно подчеркивал Генеральный секретарь Альянса Я.де Хооп Схеффер, на карте — престиж НАТО, ее дальнейшая судьба.
В преддверии запланированного на ноябрь саммита НАТО в Риге продолжаются непростые дискуссии вокруг новой роли и места Альянса в современном мире. Например, стоит ли наделять НАТО дополнительными невоенными функциями и развивать для этого собственный потенциал или же пойти по пути взаимодополняемости с соответствующими потенциалами Евросоюза и ООН.
Один из возможных сценариев — превращение Альянса в своего рода «компанию сервисных услуг» для проведения масштабных операций по реагированию на кризисы с задействованием крупных и мощных контингентов. В такой «компании» участники имели бы оперативно совместимые и взаимодополняемые вооруженные силы, работали бы по единым стандартам и правилам, в рамках общей системы планирования и штабного «менеджмента». В случае необходимости, например по запросу СБ ООН, под конкретные операции собирались бы «коалиции желающих». Ведь как показал опыт Косово и Афганистана, НАТО на сегодня располагает необходимым потенциалом для проведения крупных и долгосрочных операций.
Однако в Альянсе есть страны, для которых более предпочтительным было бы укрепление автономного потенциала Евросоюза в сфере безопасности и обороны. Они против превращения НАТО в «глобального полицейского» или «вооруженную руку» ООН.
Непростые дискуссии в Альянсе продолжаются, и, судя по всему, к саммиту НАТО в ноябре с.г. могут быть подготовлены лишь
половинчатые решения. Нельзя исключать того, что для переключения внимания от сохраняющихся внутренних трудностей с трансформацией НАТО, проблем в Афганистане, востребованными могут оказаться шаги в направлении расширения Альянса.
На весенней сессии Парламентской ассамблеи НАТО в мае 2006 г. была принята резолюция, призывающая форсировать подключение Грузии — уже до конца лета с.г. — к так называемому «Интенсифицированному диалогу» (партнерству), первой стадии подготовки к вступлению в организацию. По заявлению ряда руководителей НАТО, аналогичные сигналы готовятся к Риге и в отношении Украины (переход от «Интенсифицированного диалога» к Плану действий для членства — последняя ступень перед приглашением в Альянс, ее «прохождение» может занять, по разным оценкам, от 2 до нескольких лет).
Перспектива очередной волны расширения НАТО на Восток по определению создает неблагоприятную конъюнктуру в отношениях России с Альянсом. И здесь причина отнюдь не в ностальгии по бывшему СССР.
Со стороны российских руководителей не было заявлений, в которых оспаривалось бы право государств самим выбирать модель обеспечения своей безопасности, в том числе и через вступление в военные союзы. Вместе с тем, неоднократно указывалось на то, что и НАТО, и «кандидаты в члены» действуют не в вакууме. В случае если не будут учтены интересы безопасности России, потребуются, как отмечалось, соответствующие шаги для нейтрализации потенциальных рисков — даже если сегодня для конфликта нет каких-либо оснований. Так, немалые средства будут нужны для переориентации оборонных потенциалов, а это может осложнить проведение в нашей стране военной реформы, сказаться и на военно-промышленной кооперации с Украиной. Отношения с НАТО вполне могут стать одной из тем дискуссий в ходе подготовки в России к выборам 2008 г.
В складывающейся ситуации возможны два основных сценария. Первый — постепенное охлаждение отношений России с НАТО, свертывание сотрудничества, построение новых разделительных линий, образование очередных «буферных государств», а в конечном счете — дополнительные расходы на «неопротивостояние». Как представляется, это не в интересах стран-членов Альянса, самих кандидатов, и, разумеется, России.
Другой вариант развития событий — терпеливый и конструктивный поиск решений на основе учета интересов и озабоченностей друг
друга, дальнейшее наращивание ткани взаимовыгодного партнерства России и НАТО в укреплении совместимого потенциала реагирования на реальные вызовы общей безопасности, прежде всего — терроризм, кризисы, природные и техногенные катастрофы и чрезвычайные ситуации, наркотрафик, эпидемии и др.
Именно такой алгоритм взаимодействия был в мае 2002 г. заложен главами наших государств и правительств в механизм партнерства в формате Совета Россия-НАТО. «Площадка» СРН позволяет России и странам-участницам Альянса как равным партнерам, на основе консенсуса искать пути сближения позиций, вырабатывать и принимать решения, осуществлять совместные действия. Так, СРН одним из первых выступил с решительным и однозначным осуждением теракта в Беслане в сентябре 2004 г.
Сама жизнь подтвердила востребованность СРН — его деятельность стала важным фактором стабильности и предсказуемости в отношениях с Альянсом. Механизм откровенного, доверительного политического диалога, на укрепление и расширение тематики которого нацеливают одобренные в Софии в апреле 2006 г. рекомендации, дает возможность российской стороне прямо ставить перед партнерами из стран НАТО вопросы и демонстрировать озабоченность, в том числе относительно планов трансформации и расширения Альянса, модернизации военной инфраструктуры в Европе и на территории новых членов.
Немало сделано в области реализации конкретных программ и проектов сотрудничества — под эгидой СРН действует около 20 комитетов, рабочих и экспертных групп, занимающихся, в частности, вопросами обеспечения совместимости миротворческих контингентов, систем противоракетной обороны и контроля за воздушным движением, укрепления потенциала реагирования на теракты, стихийные бедствия и иные чрезвычайные ситуации, сотрудничества в области ВТС, оборонных исследований и технологий.
Неплохо реализуется комплексный План действий СРН по борьбе с терроризмом. 28 июня — 1 июля 2005 г. в Любляне (Словения) состоялась международная практическая конференция под эгидой СРН. Главным вопросом было обсуждение уроков, извлеченных из опыта недавних терактов в мире. В ходе конференции эксперты различных служб и ведомств стран-членов Совета Россия-НАТО обменялись информацией по участию правоохранительных, спасательных и медицинских служб, а также военных в реагировании на террористические
атаки и их последствия, разрешению кризисов с заложниками.
В апреле 2006 г. в Софии министры иностранных дел государств-членов СРН договорились о проработке возможностей углубления сотрудничества в налаживании обмена информацией и передовым опытом в борьбе с терроризмом, проведении учений и тренировок антитеррористических подразделений. В рамках СРН на экспертном уровне рассматриваются вопросы обеспечения защиты объектов критической инфраструктуры, пассажирского и грузового транспорта, метро. Предусматриваются меры по продвижению взаимодействия в укреплении потенциала реагирования на теракты, стихийные бедствия и иные чрезвычайные ситуации, налаживании сотрудничества в области военно-технических связей, оборонных исследований и технологий, более эффективной борьбы с кибертерроризмом, идеологической и финансовой подпиткой террористической деятельности. Намечены тренировки спецподразделений.
Завершается подготовка к участию кораблей Черноморского флота в контртеррористической операции НАТО «Активные усилия» в Средиземноморье. Подписано Соглашение о правовом статусе сил, которое определяет вопросы юрисдикции, ответственности за возможный ущерб, а также регулирует иные аспекты, связанные с временным пребыванием воинских контингентов, например, для учений на иностранной территории. Вступление в силу этого соглашения существенно облегчит проведение совместных миротворческих и антитеррористических операций, а также военный транзит.
Совместные учения и тренировки позволяют отрабатывать задачи обеспечения оперативной совместимости военных контингентов, реагирования на чрезвычайные ситуации. Известный случай — спасение жизней членов экипажа российского батискафа у берегов Камчатки, когда помогли буквально накануне проводившиеся учения по спасанию экипажей терпящих бедствие субмарин.
Особое внимание уделяется налаживанию сотрудничества в рамках СРН для противодействия афганской наркоугрозе. Летом этого года планируется запуск Пилотного проекта СРН по содействию в подготовке кадров для антинаркотических структур Афганистана и стран Центральной Азии. В этих целях с российской стороны предложены возможности соответствующего учебного центра МВД России в г. Домодедово. Важно, что исполнительным агентом, координирующим работу по проекту, является УНП ООН. Это позволяет
стыковать проект с теми усилиями, которые предпринимаются и другими многосторонними организациями, отдельными странами.
На пресс-конференции по итогам встречи СРН в Софии 28 апреля 2006 г. министр иностранных дел России С.В.Лавров отметил, что у нас есть много возможностей для углубления партнерства в противодействии реальным угрозам, которые сегодня существуют и которые являются общими для России и членов НАТО.
Вместе с тем, было бы преувеличением утверждать, что в рамках СРН все гладко, легко решаются любые проблемы, достигнут необходимый уровень доверия, нет попыток вернуться к прошлым временам диалога на солидарной блоковой основе против России. Механизм СРН — это не панацея, а инструмент, который предоставляет возможности для нахождения консенсуса. Решающее значение имеет политическая воля самих участников.
Как представляется, страны-участницы СРН «обречены» на поиск взаимодополняющего сотрудничества в деле обеспечения безопасности своих граждан. Сегодня требуется сложение соответствующих усилий ООН, ОБСЕ, НАТО, Евросоюза, ОДКБ, ШОС, др. многосторонних механизмов и всех ответственных государств. Конкуренция, расстыковки интересов между ними только на руку террористическим сетям, которые не признают границ, наносят удары по уязвимым объектам в самых различных странах. Гораздо труднее противостоять в одиночку и таким транснациональным вызовам, как наркотрафик, природные и техногенные катастрофы. Разумеется, в каждом конкретном случае требуют тщательной проработки вопросы о том, какую добавочную стоимость может иметь вклад той или иной организации, в том числе и НАТО, как организуется «разделение труда» и ответственности.
Нельзя исключать, что в дальнейшем масштабность современных угроз безопасности приведет к осознанию необходимости превращения НАТО из некоего замкнутого, элитарного клуба в более универсальную организацию, с сильной политической составляющей. Причем так, чтобы не создавалось впечатление, что Альянс обслуживает задачи по обеспечению стабильности и благополучия прежде всего стран, входящих в так называемый «золотой миллиард», «потребительски» относится к партнерам, со стороны которых ожидаются лишь дополнительные ресурсы и живая сила для возможного участия в «горячих точках».
Как представляется, окончательное перенацеливание потенциала НАТО на противодействие реальным, а не мнимым угрозам безопасности могло бы открыть новые возможности для наращивания взаимополез-ного сотрудничества России с Альянсом на основе общих вызовов и интересов.
Для НАТО Россия представляет особый интерес. Наша страна является членом СБ ООН, играет существенную роль в урегулировании кризисных ситуаций в мире. Важный фактор — географическое положение и близость к современным «очагам» угроз (вопросы обеспечения транзита для контингентов в Афганистане). У нас крупные и самодостаточные вооруженные силы, имеется весомый потенциал реагирования на угрозы терроризма и кризисные ситуации разного типа, столь необходимые сегодня Альянсу средства транспортной авиации, мощный ядерный арсенал. Россия по определению является крупным «контрибьютором» (вкладчиком), а не «потребителем» в сфере безопасности. Признается
значение России и как поставщика энергоресурсов. Многие натовские эксперты рассматривают нашу страну в качестве необходимого союзника в возможном противостоянии экспансии исламистского радикального движения. Одновременно обращается внимание на то, что попытки изолировать Россию могут способствовать ее сближению с Китаем.
В свою очередь, для России небезразлично, в каком направлении пойдут дальше процессы трансформации Альянса. Более тесное партнерство с «новой» НАТО, освобожденной от наследия холодной войны, могло бы существенно изменить архитектуру международной безопасности, переориентировать расходы и военные потенциалы на более актуальные задачи.
Пожалуй, главный на сегодня вопрос, — каков будет результат процесса планируемых преобразований в НАТО? От ответа на него зависит многое.
РАЛЛИ РОССИЯ-НАТО ЗАВЕРШИЛОСЬ -ПРОБЛЕМЫ ОСТАЛИСЬ
Татьяна Пархалина,
Директор Центра европейской безопасности
С 11 по 26 мая в 9 городах России — от Владивостока до Калининграда — прошла совместная акция СРН1 «Россия-НАТО: объединяя усилия — 2006». Основная цель этого масштабного мероприятия, в подготовке которого принимали самое активное участие Управление общественной дипломатии НАТО, Информационное Бюро НАТО в Москве, МИД РФ и посольства ряда натовских стран в России, состояла в том, чтобы информировать российскую общественность о том, что представляет собой Организация Североатлантического договора на современном этапе, как развиваются политический диалог и практическое сотрудничество между Россией и НАТО, какие вопросы обсуждаются в рамках Совета россия-НАТО, что способствует или препятствует дальнейшему развитию сотрудничества и партнерства.
Мероприятия (дискуссии, форумы), состоявшиеся в российских регионах и Москве в рамках ралли, продемонстрировали, с одной стороны, большой интерес со стороны обще-
ственности, университетских кругов, местных властей, а с другой, — непонимание механизмов функционирования Альянса и его целей, базовых причин, обусловливающих необходимость сотрудничества России с этим международным институтом, а непонимание часто ведет к неправильному восприятию. Что касается феномена восприятия (или перцепций), который относится к сфере нематериального, но оказывает, зачастую, решающее влияние на формирование внутри- и внешнеполитического курса той или иной страны, самую большую проблему являют собой стереотипы восприятия друг друга. Они существуют как в России, так и на Западе.
Каковы же они?
Стереотип первый. Среди россиян весьма распространено убеждение, что со стороны Запада в целом и НАТО в частности для России исходит угроза, Запад жаждет унижения и расчленения России. Между тем, сейчас в истории России, пожалуй, впервые, сложилась уникальная ситуация, когда нам нет угрозы со стороны
Совет Россия-НАТО
