CC BY
90
РОССИЯ И ЕС
Ольга ПОТЁМКИНА, Николай КАВЕШНИКОВ
РОССИЯ И ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ: "ХОЛОДНОЕ ЛЕТО" 2007 ГОДА*
Саммит Россия-ЕС, прошедший в Самаре в мае 2007 года, не стал прорывом в истории их отношений: стороны не подписали сколько-нибудь значимых документов и не приняли совместного заявления. Российская сторона говорит о несомненной пользе встречи - саммит дал возможность лидерам России и ЕС выслушать друг друга, прийти к соглашению по ряду практических вопросов сотрудничества и обсудить противоречивые проблемы. Европейский союз с гордостью заявляет о способности разговаривать с Россией "одним голосом", которая была продемонстрирована на встрече. Польша празднует "триумф" солидарности - Берлин и Брюссель встали на её сторону в "мясном" вопросе. Остаётся лишь сожалеть, что в результате 50-летнего развития Евросоюза и 15-летних отношений с Россией восторжествовала именно такая солидарность: она направлена скорее на сдерживание, чем на устранение препятствий для конструктивного диалога.
Что в действительности привело к таким более чем скромным результатам саммита? Причины, без сомнения, кроются в не столь отдалённом прошлом отношений, которые сегодня оцениваются весьма противоречиво. С одной стороны, интенсивно и успешно развивается сотрудничество как на государственном уровне, так и между деловыми и гражданскими структурами. Высокими темпами увеличивается взаимная торговля. Выросла инвестиционная привлекатель-*
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ "Имидж России в структурах Евросоюза и его влияние на развитие отношений между Россией и ЕС", проект № 06-03-02113а.
© Потёмкина Ольга Юрьевна — к.и.н., зав. отделом Института Европы РАН. Кавешников Николай Юрьевич - к.п.н., научный сотрудник Института Европы
РАН.
ность российской экономики, что демонстрируют многочисленные успешные IPO российских компаний. И наоборот, российские предприятия наращивают инвестиции в зарубежные, в том числе и европейские активы. В 2006 году объём иностранных инвестиций в России достиг 70,3 млрд долларов (в 2005-м -53,2 млрд долларов), из них прямые иностранные инвестиции - 28,7 млрд долларов. На начало 2006 года накопленный объем российских инвестиций за рубежом составил 138,3 млрд долларов. Даже в вызывающей политические споры энергетической сфере вполне успешно продолжается практическое сотрудничество: заключаются новые долгосрочные контракты на поставку газа, реализуются новые инфраструктурные проекты (Nord Stream, Бургас-Александруполис). На основе "дорожных карт" 2005 года запущено одиннадцать отраслевых диалогов.
В целом успешно развивается научно-техническое сотрудничество, хотя его потенциал используется далеко не в полной мере. Активно идёт гармонизация образовательных стандартов, создание совместных программ и обмен студентами и преподавателями. Значительно возрос уровень коммуникаций между людьми, включая туризм. Эта тенденция будет продолжаться, в том числе, будем надеяться, и благодаря Соглашению об облегчении визовой процедуры для граждан России и ЕС. Вместе с тем, как скептически замечает экономист Ю.А. Борко, в отношениях между Россией и ЕС "смущает лишь то, что как только партнёры переходят от долговременных целей и проектов к насущным задачам, требующим решений в самое ближайшее время, объятия сменяются боевой стойкой"1. К сожалению, в последние годы спорные, а зачастую и конфликтные вопросы заняли непропорционально большую долю как в официальной двусторонней повестке дня, так и в средствах массовой информации. В числе таковых "свертывание" демократии в России; соблюдение прав меньшинств в странах Балтии; ситуация в Косово; конкуренция на пространстве СНГ; различные негативные эпизоды, такие как дела Литвиненко и Политковской, перенос памятника советским солдатам в Таллине и др.
Складывается впечатление, что многие российские и европейские СМИ распространяют преимущественно негативную информацию. Довольно резкие заявления всё чаще звучат и из уст официальных лиц. Преобладание негативных тем угрожает эрозией политического доверия и уже привело к существенному ухудшению имиджа России в общественном мнении ЕС и имиджа ЕС в общественном мнении России.
Таким образом, атмосфера для самарского саммита оказалась далеко не благоприятной. Главным результатом, вернее отсутствием результата, стала неопределённая перспектива переговоров о новом правовом формате взаимоотно-
1 Борко Ю. А. Экономические отношения: от сотрудничества к общему экономическому пространству. // Борко Ю.А., Данилов Д.А. Россия - Европейский Союз: стратегия стратегического партнёрства. Доклады ИЕ РАН, № 157 - М.: ИЕ РАН - Издательство "ОГНИ ТД", 2005. С. 39.
шений сторон. К началу саммита Комиссия ЕС так и не смогла получить мандата для переговоров с Россией. Вето, наложенное Польшей, к которому добавились аналогичные намерения Литвы, исключает возможность начать обсуждение нового документа, который придет на смену Соглашению о партнёрстве и сотрудничестве. Очевидно одно: переговоры начнутся, когда партнёры будут к ним готовы, поэтому ситуация и "не драматизируется". Обсуждать новый формат не имеет смысла, когда в отношениях сторон на первый план выходят противоречия, которые затмевают достижения. Так, ситуация, когда негатив доминирует над позитивом, в течение последних лет была характерна для отношений России с балтийскими государствами и Польшей. Приходится признать, что этим странам удалось навязать свой негативный подход к России всему Евросоюзу, хотя могло бы быть наоборот. Но даже если бы Комиссия получила мандат на переговоры и саммит торжественно объявил бы об этом, вряд ли стоило надеяться, что Россия и ЕС быстро и эффективно придут к взаимовыгодному решению относительно нового договора. Слишком велики разногласия по сути документа, которые, в свою очередь, проистекают из несовпадения представлений о целях и характере взаимоотношений.
Цели, которые не определены
Ключевым фактором, осложняющим отношения между Россией и ЕС, является отсутствие четко сформулированных, взаимно согласованных стратегических целей и видения будущих отношений сторон. В этих условиях стабильное партнёрство возможно лишь при наличии очень плотной и развитой сети контактов на микроуровне (бизнес, гражданское общество) и высокого уровня взаимного доверия. Однако "плотность" этой сети между Россией и ЕС пока явно недостаточна, а доверительность отношений имеет слишком короткую историю. Вследствие этого любое препятствие, зачастую малозначимое, потенциально способно осложнить всю систему двусторонних отношений и свести её к избирательному сотрудничеству на фоне политического кризиса/конкуренции. Именно эта тенденция и развивается в настоящее время. Как справедливо подчеркивает политолог Б.Е. Фрумкин, "пока развитие производственно-торговых связей по-прежнему идёт преимущественно по инициативе заинтересованной части бизнес-сообщества ЕС и России без достаточной поддержки, а иногда и при фактическом саботаже со стороны части российской и европейской (на уровне ЕС и национальных государств) бюрократии"1.
Евросоюз, осознав в 2003-2004 годах провал своей стратегии по трансформации России в "нормальное" европейское государство, не смог выработать нового подхода. По инерции он продолжает прежнюю политику "содействия демократическим и рыночным реформам в России". Под этим понимается распро-
1 Фрумкин Б.Е. Отношения России с ЕС - год после расширения Евросоюз на восток. // Расширение Европейского Союза: взгляд из Москвы, Берлина и Варшавы. Доклады ИЕ РАН, № 172 М.: ИЕ РАН Издательство "ОГНИ ТД", 2006. С. 34.
странение на нашу страну не просто общих демократических и рыночных принципов, но существующего в ЕС детального свода политических и экономических стандартов (acquis communautaire). Разумеется, без возможности участия России в формирование норм acquis. В качестве формы реализации этой политики ЕС видит процесс гармонизации законодательства, понимаемый как одностороннее приближение российского законодательства к законодательству ЕС. По сути, ЕС стремится строить отношения с Россией на основе принципов и механизмов Европейской политики соседства (ЕПС), хотя формально не относит её к странам, имеющим статус "соседей".
Вспомним, что, приступая к проекту расширения на восток, ЕС положил в основу своих внешнеполитических принципов "копенгагенские критерии", или метод "политической обусловленности" (conditionality в политике расширения, позже - benchmarks - в ЕПС). Данный принцип предполагает развитие экономических и политических отношений с партнёром в зависимости от соблюдения последним базовых принципов и ценностей и подразумевает возможность введения санкций со стороны ЕС за нарушение их партнёром. Принцип политической обусловленности зафиксирован в многочисленных соглашениях ЕС с третьими странами и активно применяется на практике, прежде всего в отношениях со странами-кандидатами, соседями и государствами АКТ, а также (в меньшей степени) со странами Юго-Восточной Азии и Латинской Америки. Россия однозначно выразила своё несогласие с тем, что в 2003 году она попала в перечень стран-объектов Европейской политики соседства. Вместе с тем не было чётко заявлено о неприятии именно этого принципа "политической обусловленности". Но, по всей видимости, это не произвело особого впечатления на Брюссель, поскольку там вновь подтвердили заявленную позицию. Например, в докладе Комитета по гражданским свободам Европейского парламента, представлявшего в феврале 2007 года соглашение между ЕС и Россией о реад-миссии, подчеркивается: "В целом сотрудничество между Россией и Европейским Союзом не может функционировать без лежащего в основе политики соседства принципа политической обусловленности (conditionality), который лишь подразумевался, но не был прописан в СПС 1997 года"1.
Что касается России, то попытки предложить в качестве цели европейской политики создание четырех общих пространств (так называемых "дорожных карт") представляются неудачными. Эти пространства - лишь средство, но во имя чего начата работа по их созданию, пока не вполне ясно. В своё время "дорожные карты" были необходимой мерой для того, чтобы не образовалось вакуума в политических отношениях России и Евросоюза. К тому же, на основе диалогов, развивающих положения "дорожных карт", действительно можно добиться ряда конкретных результатов. Но это лишь с прагматической, тактиче-
1 European Parliament Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs. Report on the proposal for a Council decision concerning the conclusion of the Agreement between the European Community and the Russian Federation on readmission, 6.02.2007.
ской точки зрения. Не стоит забывать, что "дорожные карты" были фактически изобретением ЕС, а не России и являют собой лишь вариант "Планов действий" в рамках "политики соседства". Хорошо ещё, что в "картах" не содержится дат и жёстких обязательств сторон, а по существу, односторонних обязательств России (benchmarks), иначе вообще не было бы разницы между ними и "Планами действий" в рамках ЕПС1.
Итак, поскольку нет ясно обозначенной цели, Россия и ЕС продолжают работу по выполнению "дорожных карт": запущен ряд диалогов, что напоминает процесс "скрининга", который ведет Комиссия со странами-кандидатами, для того чтобы ознакомить их с теми или иными положениями acquis communautaire. Заключаются договоры, аналогичные тем, что подписаны и со странами соседства (например, договоры об облегчении визовых режимов и ре-адмиссии с Украиной). Европейский Союз продолжает оказывать России техническую помощь в рамках своих финансовых программ. Хотя в новой Стратегической программе по России на период 2007-2013 есть оговорки относительно того, что Россия и ЕС должны перейти из стадии "донор-реципиент" на уровень со-финансирования2, действительно равного финансового участия партнёров в поддержке различных инициатив пока не наблюдается. Так же, как и страны-соседи, Россия ведет с ЕС консультации о создании зоны свободной торговли. В то же время Москва все время заявляет о желании равноправных отношений с ЕС и выражает недовольство попытками навязать ей невыгодные условия, ставящие под сомнение её самостоятельную роль во внешней политике. То есть налицо некоторая половинчатая позиция. На самом деле она объясняется тем, что условием настоящего равноправия должен стать экономический баланс партнёров. До тех пор, пока этот баланс основывается лишь на благоприятной для России мировой энергетической конъюнктуре, сотрудничество на основе общих интересов3 оказывается труднореализуемым: любое прагматическое предложение России, даже если оно взаимовыгодно, сразу же упирается в дискуссии о ценностях и правах человека. Так, во время обсуждения в Европейском парламенте Соглашения о реадмиссии, которое гораздо выгоднее для Евросоюза, чем для России, депутаты высказывали серьёзные сомнения: стоит ли вверять России судьбу нелегальных иммигрантов, которые будут возвращены из стран ЕС, ведь Россия вряд ли сможет должным образом позаботиться о за-
1 См. подробнее: Стрежнева М.В. Европейская политика соседства и стратегическое партнёрство РФ-ЕС, охватывающее четыре пространства: попытка сравнения (с последующими рекомендациями) "Вся Европа.га" (№5(11), 2007).
2 Russia: Country Strategy Paper 2007-2013.
3 Авторы доклада о России, адресованного Трёхсторонней комиссии, предложили именно такой формат взаимоотношений Евросоюза и России - "practical engagement". См. R. Lyne, S. Talbot, K. Watanabe. Engaging with Russia: the Next Phase. The Trilateral Commission. Washington, Paris, Tokyo, 2006. P. 167.
щите их прав1. Продолжая действовать на основе своей "миссионерской" логики, Брюссель не понимает, почему Россия отвергает советы и мониторинг ЕС относительно построения демократии и почему она не хочет считаться с критикой в свой адрес. Кроме того, поскольку ЕС продолжает по существу относиться к России как к объекту "политики соседства", то он не согласен со стремлением России играть свою роль на постсоветском пространстве и выдвигать собственные планы интеграции на данном пространстве, которые с трудом корре-лируются с перспективами развития ЕПС.
Как понимать стратегическое партнёрство
Задача построения стратегического партнёрства последовательно декларируется российской стороной уже на протяжении ряда лет. Однако его суть не была сформулирована чётко ни на политическом, ни даже на экспертном уровне. Из-за своей абстрактности идея такого партнёрства не поддерживается и общественным консенсусом. Характерно в этой связи высказывание заместителя директора Института Европы РАН В.П. Федорова: "Стратегический партнёр, мы так привыкли к этому выражению, а на самом деле оно потеряло свое первоначальное значение. Наша страна имеет отношения стратегические со многими странами. Путин куда-нибудь съездит - та страна объявляется стратегическим партнёром; приедет к нам президент - эта страна объявляется стратегическим партнёром. Появились уже не просто стратегические партнёры, а вечные стратегические партнёры"2. Стратегическое партнёрство как цель впервые было озвучено на высшем уровне Владимиром Путиным в его выступлении в Бундестаге ФРГ в 2001 году: "Я придерживаюсь мнения, что Европа твердо и надолго укрепит свою репутацию мощного и действительно самостоятельного центра мировой политики, если она сможет объединить собственные возможности с возможностями российскими - людскими, территориальными и природными ресурсами, с экономическим, культурным и оборонным потенциалом России"3. Эта идея не нашла практического воплощения, но она до сих пор популярна в некоторых кругах европейской элиты. Например, за несколько дней до саммита в Самаре министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер заявил: "Евросоюз нуждается в России для преодоления международных конфликтов, но и Россия по-прежнему зависит от Европы, и эта мысль должна превалировать у обеих сторон"4.
1 European Parliament Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs REPORT Report on the proposal for a Council decision concerning the conclusion of the Agreement between the European Community and the Russian Federation on readmission, 6.02.2007.
2 Расширение Европейского Союза: взгляд из Москвы, Берлина и Варшавы. Доклады ИЕ РАН, № 172 -М.: ИЕ РАН Издательство "ОГНИ ТД", 2006. С. 46.
3 Путин В. Выступление в Бундестаге ФРГ 25 сентября 2001 года, Берлин (http://president.kremlin.ru/appears/2001/09/25/0000_type63376type63378_28641.shtml).
4 Цит. по Известия, № 82, 15 мая 2007.
С позиций сегодняшнего дня представляется, что концепция стратегического партнёрства могла бы быть наполнена следующим содержанием:
• Основа партнёрства - общие ценности, понимаемые единообразно и гибко, с учётом культурно-исторического многообразия, применяемые единообразно во внутренней политике партнёров, а также лежащие в основе внешней политики партнёров (особенно при ведении скоординированных действий).
• Цель в политике - политическое взаимодействие для построения безопасного, стабильного, демократического мира, основанного на многополярности и уважении международного права.
• Цель в экономике - повышение конкурентоспособности России и ЕС за счет оптимального использования имеющихся у сторон конкурентных преимуществ на основе обмена активами, создания совместных технологических цепочек и продвижения к созданию российско-европейских ТНК, ориентированных на "общий рынок" ЕС, России и СНГ.
В главном эти положения соответствуют стратегическим интересам России и ЕС, хотя на первый взгляд отдельные детали могут показаться неприемлемыми как российским, так и европейским политикам. Непременным условием является фиксация целей на двустороннем уровне. Безусловно, все это весьма сложная задача, реализация которой может потребовать длительного времени и значительных ресурсов, а также (неизбежно) взаимной готовности к компромиссам. Только после согласования целей стратегического партнёрства имеет смысл конструировать совместные инструменты и институты, намечать планы действий и т. д. Разумеется, параллельно с согласованием целей следует продолжать практическое сотрудничество по всё более широкому спектру вопросов.
Значение общих ценностей
В существующих в России и ЕС системах ценностей (политических и культурных) гораздо больше сходств, чем различий. Значительная часть россиян воспринимает себя как европейцев, а Россию - как европейскую страну, хотя и имеющую значительную специфику. Даже многие из тех, кто считает Россию уникальной евразийской страной, мыслят и ведут себя во всех сферах деятельности как европейцы, то есть, как мольеровский Журден, говорят прозой, сами не зная об этом1. Соблюдение прав человека, принципы демократии и господ-
1 "На Западе за неё (концепцию особого пути России. - О.П. и Н.К.) держатся те, кто не желает вести кропотливую и трудную работу по последовательному сближению с Россией во всех областях, в том числе и меняя в ходе этого процесса и свои устоявшиеся концепции, правила, институты и практические дела. Куда легче констатировать, указывая на все издержки российской внутренней и внешней политики, что Россия всегда останется в стороне и с ней лучше дружить на расстоянии, лишь бы она оставалась относительно слабой и зависимой. А на Востоке такой линии придержи-
ства права уже заложены в основу политической системы России. Их важность признана подавляющим большинством политической элиты, по крайней мере на уровне риторики. Существующие недостатки - это недостатки их практической реализации. Действия ЕС, направленные на поддержку демократических тенденций в России, сами по себе не должны вызывать негативной реакции. Особенно в свете того, что Россия, являясь членом ряда международных организаций, признала, что вопросы соблюдения прав человека не являются исключительно внутренним делом государства. Попытки ЕС сформулировать некие минимальные стандарты и отслеживать их соблюдение вызывают неоднозначную реакцию, но в принципе и они не противоречат интересам России. Раздражение справедливо вызывают три нюанса политики ЕС: а) попытки под разговоры об общих ценностях навязать России своё понимание ценностей и свои весьма детальные стандарты, б) логичное в такой системе взглядов стремление ЕС позиционировать себя как эталон соблюдения принципов демократии и прав человека (жена цезаря вне подозрений) и как высшую инстанцию, имеющую право давать оценки другим, в) двойные стандарты в политической практике самого ЕС.
Для того чтобы тема общих ценностей из инструмента политического давления со стороны ЕС и источника раздражения для России трансформировалась в работающий элемент партнёрства, необходимо:
- на двустороннем уровне зафиксировать базовый перечень общих ценностей (в его основу может лечь Европейская конвенция о правах человека). В дальнейшем возможно перейти к разработке совместных минимальных стандартов в этой области;
- оговорить, что наличие общих ценностей должно сочетаться с культурно-историческими особенностями. Этот тезис сложно оспорить, особенно в связи с тем, что в преамбуле Конституции ЕС говорится о "единой в своем многообразии" Европе. Более того, подобные формулировки встречаются и во внешнеполитических документах ЕС1;
- последовательно добиваться от ЕС конструктивного диалога по всем фактам нарушения общих ценностей на территории стран-членов ЕС и чётко зафиксировать взаимные обязательства партнёров в этой сфере. Заявления
ваются те, кто рассчитывает играть на противоречиях России и Запада, получая от них максимальную прибыль. Наконец, в непосредственном российском окружении (в бывших советских республиках, в Центральной и Восточной Европе) эту тему упорно муссируют, чтобы добиться поддержки и защиты Запада от большого, непредсказуемого и потенциально агрессивного соседа". Арбатов А. Европейская Россия как исторический проект. // Расширение Европейского Союза и Россия / Под ред. О.В. Буто-риной, Ю.А. Борко. М.: Издательский Дом "Деловая литература", 2006. С. 460.
1 "Признавая необходимость уважения различных культур, верований и религий, а также важность диалога и подчёркивая уважение основных прав человека, мы будем продолжать наши усилия по продвижению демократии". Венская декларация. Саммит ЕС-США, 21 июня 2006 года.
ЕС о том, что такие факты являются внутренним делом стран ЕС, представляются несостоятельными. Общепризнанно, что соблюдение прав человека не является внутренним делом государства. Более того, в 1997 году в Договор о ЕС были внесены положения, обязывающие страны-члены придерживаться базовых ценностей и принципов ЕС, а также была предусмотрена система санкций против отдельных стран-членов ЕС в связи с нарушением этих положений. Эти санкции уже были применены в 2000 году против Австрии. И, наконец, многочисленные факты нарушения прав человека и прав меньшинств новыми странами ЕС свидетельствуют о том, что эта проблема в ЕС не является чисто теоретической;
- ведя политический диалог с ЕС по поводу ценностей, России следует избегать обвинений в использовании этой тематики для достижения собственных интересов. Для этого следует инициировать диалог в том числе и по проблемам, которые непосредственно не затрагивают интересов России, но вызывают вполне понятную озабоченность (например, правительственный кризис в Венгрии, обострение отношений власти и иммигрантов во Франции).
Важнейшее значение имеет решительное противодействие попыткам ЕС строить отношения с Россией на основе принципа политической обусловленности (сопёШопаН1у). При бескомпромиссной позиции ЕС взаимоприемлемое решение заключается, видимо, в установлении равенства России и ЕС в этом вопросе, то есть двустороннего действия принципа политической обусловленности. Если ЕС желает сохранить возможность применения санкций в отношении России за нарушение общих ценностей, то должен согласиться с возможностью применения таких санкций Россией против отдельных стран ЕС. Причём подобные санкции со стороны России не должны восприниматься в ЕС как шаг, направленный против Евросоюза в целом.
Иными словами, следует трансформировать политический диалог по вопросам ценностей, переведя его на равноправную основу на всех стадиях: формулирование общих ценностей, взаимные обязательства, симметричный характер контрольных и переговорных механизмов.
Качество политического взаимодействия
Среди основных партнёров России именно позиции ЕС по вопросам внешней политики наиболее близки российским. Это приверженность демократическим ценностям, многополярное видение мира, роль ООН, опора на международное право, стремление к мирному разрешению споров, приоритет превентивной дипломатии, заинтересованность в поддержании режима нераспространения ядерного оружия и усилении борьбы с терроризмом.
Сходство позиций по столь важным международным вопросам говорит о том, что и Россия и ЕС ощущают глобальную ответственность за положение в мире, однако практика их нынешнего политического диалога носит во многом
декларативный характер. В лучшем случае он приводит к формулированию общих точек зрения по отдельным мировым проблемам, за которым не следуют согласованные действия партнёров. Когда же дело доходит до принятия взаимных обязательств, последние зачастую остаются невыполненными (например, решение саммита в октябре 2000 г.).
Со стороны ЕС основные причины низкого качества политического партнёрства заключаются в незавершённости строительства ОВПБ; неясности распределения компетенции между институтами ЕС (Комиссия, Совет, Высокий представитель по ОВПБ); росте различий во внешнеполитических позициях стран ЕС (прежде всего, расхождения между "старыми" и "новыми" членами Евросоюза).
Со стороны России - это боязнь потерять "свободу рук" и возможность проведения многовекторной внешней политики; опасения, что принятие концепции ценностей как основы внешней политики несет угрозу отношениям России с некоторыми традиционными партнёрами; восприятие (зачастую оправданное) текущих реалий внешней политики как "игры с нулевой суммой"; восприятие (также зачастую оправданное) многих действий ЕС как направленных на снижение роли России в регионах её исторического влияния.
От способности партнёров согласовать свои стратегии в регионе СНГ, который представляет сферу особых интересов России, и значимость которого для ЕС неуклонно растёт, во многом зависит развитие политического сотрудничества. В настоящее время постсоветское пространство превратилось в область конкуренции России и ЕС. Справедливо считая этот регион зоной своих особых интересов, Россия стремится к исключительному доминированию здесь и недопущению сюда других игроков. ЕС, произнося дежурные фразы о необходимости проведения согласованной политики, понимает под ней собственную односторонне сформулированную политику и наивно удивляется, когда Россия отказывается присоединяться к ней (например, ЕПС в целом и "Черноморская синергия" в частности). По сути, ситуация на пространстве СНГ напоминает цугцванг. Ни Россия, ни ЕС не в состоянии самостоятельно реализовать свои стратегии, но успешно блокируют политику друг друга1. Переход от стратегии конкуренции к стратегии сотрудничества - чрезвычайно сложная задача, которая потребует серьёзных уступок от обоих партнёров.
Основой их политического взаимодействия могли бы стать такие принципы,
как: 2
- реальное равенство сторон, подразумевающее совместную выработку политических позиций и последующую совместную деятельность по их реа-
1 Разумеется, это не исключает отдельных успехов России и ЕС.
2 Подробнее см.: Данилов Д. А. Состояние и перспективы сотрудничества России и ЕС в сфере внешней безопасности. // Борко Ю.А., Данилов Д.А. Россия - Европейский Союз: стратегия стратегического партнёрства. Доклады ИЕ РАН, № 157 М.: ИЕ РАН Издательство "ОГНИ ТД", 2005. С. 7-35.
лизации. При этом ссылки ЕС на то, что политические позиции ЕС уже представляют продукт сложного компромисса и потому не могут быть изменены, несостоятельны. Политическое партнёрство невозможно без учёта позиций друг друга;
- общие ценности - основа внешней политики. Достижение согласия здесь возможно, если Россия пересмотрит осторожный подход к ценностно-ориентированной внешней политике, а ЕС "снизит" её ценностный аспект. К примеру, российская политика в отношении Белоруссии должна основываться не только на интересах (тем более что их реализация зачастую осложняется именно сутью политического режима Белоруссии), но и на объективной и чёткой оценке существующей там политической ситуации. А ЕС следует пересмотреть очевидно неэффективную стратегию изоляции Белоруссии;
- комплексный подход к политическому партнёрству. Это подразумевает, во-первых, принципиальную готовность обсуждать и (при возможности) проводить согласованную внешнюю политику по всем вопросам. Во-вторых, реализацию согласованных позиций с использованием всего набора инструментов - дипломатических, политических, экономических, военно-политических - что дает возможность использовать сильные стороны обоих партнёров;
- разделение ответственности, что не следует понимать как разделение сфер влияния. Подразумевается, что на основе согласованных позиций и с учётом интересов сторон и их ресурсов лидерство в практической реализации может брать на себя один из партнёров;
- признание возможности различий во взглядах партнёров по отдельным, но значимым вопросам внешней политики. Например, специфические интересы ЕС в Средиземноморье, а России в Средней Азии и в отношениях с Китаем. Нужно научиться жить с подобными различиями и не давать объективно различающимся интересам партнёров в каких-то вопросах блокировать их согласованные действия в других сферах.
Первым шагом на пути строительства политического партнёрства должна была бы стать интенсивная дискуссия по выявлению общих стратегических целей и интересов партнёров. На этой основе возможно приступить к выработке согласованных позиций по отдельным вопросам внешней политики, а в дальнейшем - планов совместных действий. Элементом, способным существенно повысить доверительность отношений, может стать военно-техническое сотрудничество.
При всей сложности задача построения политического партнёрства является реальной, а в свете возможных альтернатив и необходимой. Россия в отсутствие политического партнёрства с ЕС в среднесрочной перспективе столкнётся с нарастанием изоляционистских тенденций, которые неизбежно снизят её роль на мировой арене (даже любимую евразийцами функцию балансира между Востоком и Западом Россия может выполнять, лишь имея доверительные отношения
с ними). Евросоюз в отсутствие политического партнёрства с Россией не имеет шансов превратиться в реальный мировой полюс влияния и будет обречён на второстепенную роль на мировой арене. И, наконец, без политического партнёрства России и ЕС не может быть решена задача обеспечения стабильности в регионе Евразии / Большой Европы.
Экономическая интеграция - локомотив партнёрства
У каждого из участников взаимодействия есть свои стратегические цели в сфере экономической политики. Для России это диверсификация экономики и экспорта; переход от ресурсоориентированного на инновационное развитие; сокращение ресурсоёмкости ВВП; окончание процесса встраивания в систему международного разделения труда и начало политики участия в формировании правил мировой экономической системы в качестве одного из ключевых игроков.
ЕС в экономической сфере стремится к повышению конкурентоспособности своей экономики на основе инновационного развития и сокращения стоимости труда (Лиссабонская стратегия); освоению новых рынков сбыта промышленной продукции; обеспечению энергетической безопасности экономики.
Плотное и конструктивное экономическое сотрудничество сторон должно становиться надёжной базой отношений и локомотивом дальнейшего продвижения политического партнёрства. Ведь потенциальная эффективность их экономического сотрудничества (интеграции) обусловлена взаимодополняемостью ресурсов партнёров. К числу конкурентных преимуществ России следует отнести относительно дешёвую и квалифицированную рабочую силу; природные ресурсы, в том числе рекреационный потенциал и потенциал развития "экологического" сельского хозяйства; развитую фундаментальную науку и всё ещё сохраняющийся запас научно-технических разработок; транзитное положение, обеспечивающее доступ в АТР; ёмкий и уже вполне платежеспособный национальный рынок, а также доступ на рынки стран СНГ. ЕС обладает таким конкурентным потенциалом, как запасы капитала; высокие технологии и механизмы трансформации научно-технических разработок в экономически эффективные технологии; навыки и ноу-хау в сфере менеджмента; энергосберегающие технологии и экономические механизмы стимулирования энергосбережения; высокая степень влияния на формирование глобальных экономических правил игры.
Объединение ресурсов России и ЕС способно привести к прорыву в повышении глобальной конкурентоспособности экономик партнёров. Для этого необходимо провести работу по снятию торговых барьеров (упрощение административных и таможенных процедур, гармонизация правил сертификации и т.п.); осуществить технологическую интеграцию (создание технологических цепочек) в отдельных отраслях с акцентом на минимизацию издержек; распространить основную идею энергетической политики России - обмен активами -
на всю экономическую сферу (при справедливом распределении ответственности и доходов).
Перспективная задача для партнёров - создание российско-европейских ТНК, конкурентоспособных в глобальном масштабе и опирающихся на совокупный внутренний спрос рынков ЕС, России и стран СНГ.
Вершиной научно-технического сотрудничества стал бы переход от точечного (проектного) взаимодействия к синхронизации стратегий научно-технического развития, а возможно, и к выработке совместных рамочных программ. В стратегической перспективе масштабное научно-техническое сотрудничество для обоих партнёров гораздо важнее, чем только энергетическое.
Несомненно, что сотрудничество в экономической сфере во многом должно носить интеграционный характер, иначе не будет возможности реализовать поставленную задачу. Отсюда с неизбежностью вытекает необходимость гармонизации законодательства, которая может осуществляться в двух формах. Во-первых, взаимное признание стандартов (сертификации и т. п.), что наиболее предпочтительно для России, но не всегда возможно из-за позиции ЕС. Во-вторых, гармонизация стандартов, нормативных и регулятивных правил и деловых практик. В большей степени - в форме адаптации российского экономического законодательства к acquis communautaire, поскольку ЕС никогда не пойдёт на существенное изменение acquis ради России или ради другой третьей страны. В принципе, творческая и избирательная инкорпорация acquis в российское законодательство может быть выгодна для России не только в свете двусторонних отношений, но и для внутреннего экономического развития (зачем изобретать велосипед?). Однако делать это следует крайне осторожно, на основе детального анализа российских интересов и в добровольном порядке, не фиксируя заранее никаких обязательств по адаптации законодательства.
После вступления России в ВТО существующий между Россией и ЕС преференциальный режим утратит привилегированный характер. Развитие экономической интеграции именно на основе изложенных положений позволило бы на новом уровне зафиксировать экономическое партнёрство сторон. Однако не стоит заранее ориентироваться на какую-либо конкретную форму экономической интеграции, форма должна следовать за интересами и целями партнёров. Можно лишь предположить, что экономическая интеграция России и ЕС имеет шанс реализоваться в виде зоны свободной торговли "плюс/минус", то есть с изъятиями в одних секторах и существенно более интегрированным режимом в других.
Выстраивая систему экономической интеграции с ЕС, следует в то же время ясно понимать, что создаваемые этим импульсы развития далеко не в полной мере могут распространиться на Сибирь и Дальний Восток в силу их большой удалённости и объективного тяготения к другому географическому региону Для развития этих районов нужно выработать особую программу, вероятно, с их ориентацией на транзитную функцию и сотрудничество с АТР.
Договор договору рознь
Понятно, что, для того чтобы переломить "миссионерскую" логику Евросоюза и создать политико-правовую основу для устойчивого развития отношений на длительную перспективу, нужен новый Базовый договор между Россией и ЕС. Однако даже если Польша снимет вето, а Комиссия ЕС получит мандат на ведение переговоров о новом Базовом договоре, нет оснований надеяться, что переговоры можно провести в короткие сроки и получить результат, который устраивал бы обе стороны. Потому что нужен не просто новый договор, не "договор любой ценой", а тот, что будет отличаться от типовых соглашений, которые ЕС планирует подписать в результате выполнения "Планов действий" странами-соседями. Во-первых, в новом Документе предполагается существенный раздел об общих ценностях как основе партнёрства. Из него необходимо исключить всё, что может интерпретироваться как принцип политической обусловленности, который открывал бы возможность мониторинга Евросоюзом внутреннего развития России и ставил всю систему взаимоотношений в зависимость от оценки Евросоюзом достижений России в проведении ею своих внутренних реформ. Если принцип политической обусловленности в его нынешней интерпретации, предложенной Евросоюзом, всё же будет внесён в Базовый договор, то отношения между партнёрами будут строиться по формуле "они говорят о правах человека, а думают о наших энергоносителях", то есть данная тема станет предметом торга и средством выдавливания уступок от России, прежде всего, в сфере энергетики.
Во-вторых, раздел об энергетике, на введении которого так настаивает Евросоюз, безусловно, важен для обеих сторон. Но стоит ли делать вопросы энергетики "сердцевиной" договора, на чём настаивает ЕС? Не лучше ли выделить положения об энергетике в специальный протокол? Или почему бы в эту "сердцевину" не включить тогда и положения о научно-техническом сотрудничестве, которые крайне важны для России?
В-третьих, раздел, на фиксировании которого настаивает Евросоюз, - положения о зоне свободной торговле. При ведении консультаций по данному вопросу следует принимать эти положения с той же, а возможно, и с большей осторожностью, что и условия вступления России в ВТО. То есть интересы российской обрабатывающей промышленности должны быть защищены, иначе какой смысл вести речь о её диверсификации?
В целом представляется правомерной предложенная российской стороной структура Договора: юридически обязывающая общая часть (а не политическая декларация о стратегическом партнёрстве), в которой будет прописан механизм и принципы взаимодействия, а также ряд статей, посвящённых отдельным направлениям сотрудничества взамен обязательства принятия Россией acquis communautaire в одностороннем порядке, содержащегося в старом СПС. Следует зафиксировать взаимные обязательства по гармонизации законодательств в рамках международных организаций, например ВТО. Разумным представляется
также дополнить часть Договора об основных принципах и механизмах серией специальных (секторальных) соглашений, которые могли бы быть подписаны в результате работы сторон в рамках "отраслевых диалогов" на основе "дорожных карт". Можно было бы ввести в новый Базовый договор и положения о сотрудничестве в сфере иммиграционной политики, предоставления убежища, охраны границ. В момент подписания СПС в 1990-е годы эти сферы политики ещё не попали в сферу наднациональной компетенции и были в ведении национальных государств.
В существующей ситуации есть аспект, в силу которого невозможно вести речь о полноценном стратегическом партнёрстве, если Россия продолжает принимать финансовую помощь от ЕС. Тем более что масштабы её совсем невелики. В резолюции относительно саммита ЕС-Россия в Самаре 18 мая 2007 года говорится: "Европейский парламент подтверждает, что решительная защита прав человека и демократических ценностей должна стать ключевым принципом всех начинаний ЕС и России; призывает Комиссию ЕС следить за тем, чтобы эти ценности не стали второстепенным вопросом в переговорах между ЕС и Россией и чтобы вся финансовая помощь российским властям зависела от того, как внедряются демократические принципы в этой стране"1. Опрос экспертов, проведённый брюссельским центром "ЕС-Россия", показал: большинство респондентов считают, что ЕС недостаточно эффективно оценивает результаты реформ в России, на поддержку которых была направлена ТАСИС2, читай - ЕС недостаточно жёстко спрашивает с России за отход от реформ в своём понимании. Если Россия продолжает пользоваться финансовой помощью на поддержку реформ - административной, судебной и др., то не следует удивляться, что Евросоюз вмешивается в их ход, критикует стагнацию, выражает недовольство результатами аудита выполнения ТАСИС Россией.
Пример иного рода - позитивного для партнёров - являют российские инициативы по совместному финансированию проектов приграничного сотрудничества в рамках "Северного измерения", а также региональных программ на основе Инструмента соседства и партнёрства (ЕКР1). Отрадно, что договорённости по таким программам были одним из конкретных результатов самарского саммита. Очень перспективны также такие начинания, как совместная финансовая поддержка учебных программ, например создание РЕК - Российско-европейского колледжа при МГИМО. Россия и сама могла бы вкладывать деньги в подобные образовательные проекты в странах ЕС, организовывать семинары, выдавать гранты студентам для обучения в нашей стране, наконец, поддерживать неправительственные пророссийские организации, то есть делать всё то,
1 Résolution du Parlement européen du 10 mai 2007 sur le sommet UE-Russie qui aura lieu à Samara le 18 mai 2007. 10.05.2007, Bruxelles.
2 The EU and Russia: Perspectives on Strategic Partnership. Expert Opinion Survey. A Report by the EU-Russia Centre, May 2006.
что до сих пор с успехом реализовывала Европейская Комиссия и государства-члены ЕС.
* * *
Договорённости о совместных программах, конечно, важны сами по себе. Однако с позиций масштабности и значимости сторон, которые вели диалог в Самаре, это всё-таки рядовой, хотя и симптоматичный результат. Отсутствие же прорывного результата на саммите с очевидностью показало неспособность двадцати семи государств-членов прийти к единому мнению в вопросах внешнеполитического курса Евросоюза, в том числе касательно отношений с Россией. И это становится все более явной проблемой внутреннего развития ЕС. При решении любого вопроса, носящего чисто прагматический характер, Россия может в какой-то момент столкнуться с попыткой одного или нескольких государств Евросоюза использовать возможность перенесения своих проблем в двусторонних отношениях с Россией на уровень Евросоюза, мешая осуществлению даже объективно выгодных партнёрам проектов. Можно, конечно, надеяться, что со временем некоторые новые государства ЕС изменят свою политику сдерживания России и перестанут требовать от Евросоюза защитить их, а напротив, предложат конструктивный подход к взаимодействию с ней. Но не стоит забывать о существовании США - ещё одного важного актора во взаимоотношениях "старой" и "новой" Европы и России. Поэтому вряд ли стоит ожидать, что положение вещей так быстро изменится. Не случайно обзор внешней политики РФ, представленный Министерством иностранных дел, исходя из существующей реальности, называет опорой политики России на европейском пространстве двусторонние отношения1. Кроме того, внимательно изучив перспективы развития разноскоростной интеграции внутри Евросоюза, следовало бы быть готовыми ориентироваться также на отношения с группами стран, которые могут сложиться в будущем внутри ЕС. Однако, увлекаясь двусторонними отношениями с государствами-членами, нельзя забывать, что такие важные для россиян вопросы, как, например, переход к безвизовому режиму с ЕС, невозможно решить на основе двусторонних связей. Это означает, что отношения с Европейским Союзом остаются приоритетом европейской политики России. Поэтому дискуссия о новом формате отношений России и Евросоюза, о которой шла речь выше, представляется необходимым, хотя и крайне трудным процессом.
1 МИД РФ. Обзор внешней политики Российской Федерации http://www.mid.ru/brp_4.nsf/sps/690A2BAF968B1FA4C32572B100304A6E
