CC BY
12столбить» за собой принципиальную возможность действовать в обход СБ ООН. Учитывая печальный опыт агрессии НАТО против Югославии, у нас, естественно, возникает серьезное беспокойство каждый раз, когда Альянс берется за проведение операций на удалении от территории своих стран-участниц.
Главный вопрос сегодня - что следует делать, чтобы свести к минимуму негативные последствия расширения Альянса.
Разумеется, важно продолжать противодействие попыткам превращения европейской системы безопасности в сугубо натоцен-тристскую модель. Она, защищая интересы определенного круга стран, не отвечает и фактически не учитывает интересы национальной безопасности России.
Россия будет настойчиво добиваться улучшения положения наших соотечественников в государствах Балтии, стабильного жизнеобеспечения Калининградской области. Важнейший инструмент укрепления нашей безопасности средствами контроля над вооружениями - это Договор об обычных вооруженных силах в Европе, и альтернативы введения в силу Соглашения о его адаптации практически не существует. Трудные переговоры на этом направлении между Россией и НАТО продолжаются, и некоторые, пока еще весьма хрупкие, возможности достижения компромисса здесь все же просматриваются.
При всем значении работы по изложенным выше направлениям главным все же является коренная перестройка и изменение качества отношений с самой НАТО. Мы считаем, что сегодня Совет Россия-НАТО действует именно так, как это было задумано при подписании документов Римского саммита, т.е. на совершенно новых принципах. Работа в нем ведется на равноправной основе и ориентирована на выработку совместных решений, определение совместных действий по широкому кругу проблем безопасности. Это подразумевает и совместную ответственность за принимаемые вместе решения. Под эгидой Совета развернут «широкий фронт» работ. Сформированы и действуют на постоянной основе порядка 20 специализированных групп, каждая из которых нацелена на конкретные результаты, в т.ч. на реализацию ряда крупных проектов (создание ПРО ТВД, улучшение управления воздушным движением, ликвидация противопехотных мин). Эксперты стран-участниц Совета Россия-НАТО систематически обмениваются оценками и
информацией в таких чувствительных областях, как борьба с международным терроризмом и распространение ОМУ, ядерная безопасность. Прорабатываются возможности сотрудничества в рамках операции в Афганистане. В Программе СРН на этот год акцент сделан на активизацию взаимодействия в военной сфере, - запланировано порядка 100 мероприятий, причем 20 из них пройдут в нашей стране.
Реализация всех этих многочисленных задач объективно носит долговременный характер и требует использования немалых ресурсов. Однако совместная работа помогает нам не только лучше понимать происходящее внутри НАТО, но подчас и корректировать неадекватные решения и действия Альянса. Одновременно, мы замечаем, что в этом процессе у наших партнеров меняется отношение к нам в лучшую сторону, появляется больше конструктивности. Если в этой работе мы добьемся более значительных результатов, то тогда, по-видимому, многие наши озабоченности, связанные с расширением Альянса, будут восприниматься иначе.
Хотелось бы рассчитывать, что созданная Римским саммитом благоприятная атмосфера в отношениях России и НАТО будет сохранена, а упомянутая выше односторонняя военная и иная деятельность, сопровождавшая завершение нынешнего раунда расширения НАТО и немало отразившаяся на доверии, уступит место конструктивному сотрудничеству. Такой подход сыграл бы полезную роль в укреплении взаимного доверия. Здесь многое будет зависеть от наших партнеров, в том числе и тех, которые только что вступили в Альянс. Возможно, имеет смысл напомнить, что они при этом взяли на себя обязательства по членству в Совете Россия-НАТО и серьезную ответственность за их выполнение. ♦ ♦ ♦
РОССИЯ - ЕС:
НА ПУТИ К ОБЩЕМУ ПРОСТРАНСТВУ БЕЗОПАСНОСТИ - ИЛИ НА ПЕРЕПУТЬЕ?
Д.А. Данилов,
Зав. Отделом Европейской безопасности, Институт Европы РАН
В 1998-99 гг. Европейским союзом был инициирован проект создания Европейской поли-
тики безопасности и обороны (ЕПБО), к которому Москва проявила «позитивный интерес» и вскоре заявила о готовности к его активной поддержке. Но Европейскому союзу нужна была поддержка США и НАТО, а со стороны России было достаточно лояльного отношения. Желание Москвы активно «содействовать» развитию ЕПБО уже само по себе являлось для ЕС, согласно критериям атлантизма, «отягчающим обстоятельством». Кремль упорно продолжал делить Запад на «хороший» (ЕС) и «плохой» (НАТО/США), а поддержка ЕПБО недвусмысленно увязывалась в российской политике и, в частности, в Среднесрочной стратегии отношений с ЕС, с противостоянием «натоцентризму в Европе».
Изменилось ли что-то за последние годы?
Очень многое. Прежде всего, вопреки традиционно скептическим оценкам в России потенциала ОВПБ/ЕПБО, прогресс ЕС на этом направлении очевиден. Во-первых, ЕС сумел добиться поддержки США и НАТО. И не только политической, но и практической. По соглашениям « Берлин + » Евросоюз получил доступ к силам и средствам НАТО для проведения операций под руководством ЕС, в которых Альянс не будет задействован непосредственно. Наряду с этим, в Главнокомандовании НАТО сформирован штабной элемент ЕС для планирования «европейских» операций, а в штабные структуры Евросоюза делегировано постоянное представительство НАТО.
Во-вторых, ЕС удалось всего за четыре года серьезно продвинуться в реализации Основополагающей цели ЕПБО, утвержденной на Хельсинкском саммите Союза в конце 1999 г., - создании собственного оперативного потенциала.
В-третьих, ЕС довольно успешно провел полевые испытания своих миротворческих возможностей, взяв на себя несколько успешных в целом «петерсбергских» операций - В Македонии, БиГ, Конго. Хотя в оперативном плане эти миссии ЕС довольно ограничены по своим задачам и масштабу, скептицизм относительно способности европейцев к более серьезным самостоятельным операциям не оправдан.
ЕС, и это в-четвертых, не только готов, но даже упорно настаивает на том, чтобы заменить силы НАТО (СФОР) в БиГ. Наряду с этой операцией, которая, скорее всего, уже в начале 2005 г. будет проводиться под эгидой ЕС, вполне серьезно рассматривается возможность передачи ему руководства миротворческой миссией в Афганистане.
В-пятых, ЕС явно не ограничивается этими успехами, которые еще совсем недавно казались столь же желанными, сколь и маловероятными. Оперативное усиление ЕПБО позволяет перенести акцент с отшлифованных до зеркального блеска политических деклараций о «достигнутом прогрессе» на зеркальное отражение проявившихся слабостей и недостатков. Их критическая оценка позволила ЕС сформулировать новую программу действий - определить обновленную Основополагающую цель по развитию оперативного потенциала ЕПБО до 2010 г.
В-шестых, в ЕС признано, что ликвидация «узких мест» «Европы безопасности и обороны» во многом связана с оптимизацией системы планирования и закупок вооружений, которые традиционно являлись заповедными зонами, ревниво охраняемыми государствами ЕС от внешнего влияния. Если первоначально европейская военная промышленность объективно рассчитывала на дивиденды от развития ЕПБО, то теперь это развитие требует объединения усилий в сфере оборонных НИОКР, производства и технического обеспечения. И страны-члены ЕС, которые даже в годы холодной войны, объединенные в НАТО, никак не могли пожертвовать интересами национальной военной индустрии во имя стандартизации вооружений, в 2003 г. решились объединить усилия в рамках Европейского агентства по вооружениям.
В-седьмых, конституционная реформа, вне всякого сомнения, существенно укрепит ОВПБ/ЕПБО за счет консолидации существующих инструментов и механизмов, а новое политическое управление ЕС, включая министра иностранных дел Союза, будет усиливать внешнеполитическую эмансипацию Евросоюза. Этому же способствует и развитие концептуальной основы ОВПБ/ЕПБО в рамках ЕС, которому удалось объединиться вокруг принятой в декабре 2003 г. Европейской концепции безопасности.
В-восьмых, расширение ЕС и НАТО в 2004 г. произошло одновременно. Это позволяет сохранить в целом баланс между их взаимодополняющими, но, тем не менее, конкурирующими, особенно в глазах новых стран-участниц, проектами - ЕПБО и Европейскими силами реагирования, с одной стороны, и военно-политической модернизацией НАТО, с другой, - включая создание многонациональных оперативно-тактических группировок (МОТГ) и сил реагирования НАТО.
Список качественных изменений, характеризующих становление ЕС в качестве дееспособного игрока в сфере международной полити-
ки и безопасности, вероятно, можно продолжить. Но и без того ясно, что за прошедшие че-тыре-пять лет в формировании ОВПБ/ЕПБО достигнут существенный прогресс, который, при всех сложностях и ограничениях, будет определять долгосрочный вектор развития ЕС.
В российской политике также произошли серьезные перемены. Провозглашенный после событий 11 сентября «новый курс» на сближение с Западом и заинтересованность США в использовании партнерского потенциала России в борьбе с международным терроризмом позволили реанимировать отношения Россия - НАТО в качестве необходимого шага к новым отношениям партнерства Россия -Запад в целом. Прогресс российско-американского и российско-натовского диалога снял существенные барьеры для развития сотрудничества в вопросах безопасности и обороны по линии Россия - ЕС.
Наряду с новыми возможностями, в Европе возникли также и дополнительные мотивы для этого. Новые реалии, в том числе поворот США к России, требовали и от ЕС шагов по активизации сотрудничества с ней в вопросах борьбы с терроризмом и в сфере европейской безопасности в целом. К тому же в Европе усилилось беспокойство относительно того, что новое качество отношений между Россией и США может обернуться относительным ослаблением европейских позиций в политике и того, и другого партнера.
В результате уже на брюссельском саммите Россия - ЕС 3 октября 2001 г. были приняты решения о дальнейшем институциональном развитии сотрудничества и о придании ему оперативного характера. Была достигнута договоренность о подключении к консультациям с Россией Комитета по политическим вопросам и безопасности ЕС, включая ежемесячные встречи между «тройкой» КПБ и Россией. Следующий саммит 29 мая 2002 г. зафиксировал стремление сторон к значительному углублению сотрудничества по вопросам безопасности и в урегулировании кризисов.
Что не изменилось в партнерстве Россия - ЕС?
Развитие консультаций между ЕС и Россией по наиболее актуальным проблемам международных отношений так и не привело к видимому прогрессу практического взаимодействия сторон в сфере европейской и международной безопасности. Фактически единственным конкретным результатом сотруд-
ничества остается участие нескольких российских офицеров в полицейской миссии ЕС в БиГ. Это почти символическое участие не предполагает ни политического, ни оперативного влияния в рамках операции. Россия по приглашению ЕС приняла участие в его командно-штабных учениях, но не как партнер, а в качестве наблюдателя. Наличие «узких мест» в оперативном потенциале ЕС так и не стало для него стимулом к военно-техническому сотрудничеству с Россией, например - к использованию российских широкофюзеляжных самолетов. В российском МО отмечают незаинтересованность ЕС в развитии военного сотрудничества с Россией.
Если оценивать результаты сотрудничества Россия - ЕС в целом, то они не выходят за пределы политических деклараций и не являются последовательными шагами в направлении стратегического партнерства. Сложилась ситуация, когда повторяющиеся от саммита к саммиту декларации о развитии партнерства не только не могли скрыть, но, напротив, лишь подчеркивали, что отсутствие совместно сформулированных долгосрочных ориентиров все более лимитирует двустороннее сотрудничество даже в его нынешнем формате.Как отмечают европейские эксперты, «основополагающие различия являются существенным препятствием к достижению Европейским союзом и Россией согласия о том, в чем в первую очередь должны состоять истинные результаты».1
В этой связи возникает вполне естественный вопрос: Готовы ли ЕС и Россия к качественным изменениям сотрудничества в сфере безопасности в соответствии с новыми реалиями?
В последние месяцы обе стороны стали проявлять все большую волю к преодолению ограниченного характера двусторонних отношений и переводу его в новое качество. Одна из причин - нараставшая неудовлетворенность России характером отношений с ЕС и в целом разрыв между взаимными политическими декларациями о «стратегическом партнерстве» и отсутствием видимого прогресса на этом пути. Другая, отчасти связанная с первой, - нарастающая политизация конкретных вопросов текущей повестки дня двусторонних отношений. Это провоцировало усиление взаимных разногласий - вплоть до возможного кризиса отношений (как это было в 2002 г. в контексте обсужде-
1 Hiski Haukkala. A problematic 'strategic partnership
/ / EU - Russian security dimensions, ed. By Dov Lynch, ISS, Occasional papers. - N 46, July 2003. - P. 18.
ния калининградской проблемы). Таким образом, сложившаяся модель сотрудничества все в большей мере переставала соответствовать стратегическим интересам обеих сторон, даже если они и различались.
Динамика развития и ЕС, и России, а также их сотрудничества делали все более настоятельным политический выбор будущей модели взаимоотношений. «Российский вопрос» становится объективно важнейшим и для ЕС, особенно после расширения, и для самой России, и для Европы в целом. Концептуально решенная проблема расширения Большой Европы на основе ЕС (и НАТО) выдвигает на первый план другую ключевую проблему - каким образом и в каком направлении будут взаимодействовать «две Европы».
Глубокая трансформация ЕС одновременно с его расширением выдвинула на первый план проблему поиска стратегии отношений реформированного Союза с окружающим миром и с восточными соседями в особенности, укрепления ЕС в качестве дееспособного центра современного мира и международных отношений. Россия для ЕС остается не только важным партнером, но по ряду позиций - действительно стратегическим или даже безальтернативным. В принятой в декабре 2003 г. Европейской концепции безопасности ЕС заявляет: «Мы должны продолжать действовать в направлении более тесных отношений с Россией как важнейшим фактором нашей безопасности и процветания».2 Выработка совместной долгосрочной политики в отношении России является для ЕС одним из ключевых пунктов определения его будущей стратегии в целом.
Стабилизация России в период первого президентства В. Путина, наряду с курсом на вхождение в развитое социально-экономическое пространство и демократическое сообщество, актуализировали проблему реализации Россией этой цели. С этой точки зрения, признание ЕС естественным и приоритетным российским партнером должно быть переведено в плоскость эффективного стратегического партнерства с ним. Отсутствие прогресса на этом пути усилило аргументы тех российских политиков и экспертов, кто призывал пересмотреть приоритетность ЕС в качестве долгосрочного партнера.
Итак, мотивация для перевода сотрудничества России и ЕС в сфере безопасности в новое качество довольно сильна у обеих сторон. Но
2 A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy// Brussels, 12 December 2003. - P. 14.
насколько проявленная политическая воля к реальному стратегическому партнерству может быть реализована в политической практике?
Нарастающая императивность поиска долгосрочной стратегии отношений России и ЕС, с учетом произошедших в Европе и мире изменений, заставила обе стороны сделать первые реальные шаги в этом направлении. Россия и ЕС на саммите в Санкт-Петербурге в мае 2003 г. достигли согласия в отношении главной стратегической цели партнерства - создания общих пространств в различных областях, одной из которых является пространство внешней безопасности. Это вполне логично, так как, несмотря на существование «двух Европ», они составляют единое пространство с точки зрения общих проблем и вызовов. При этом обе стороны ясно признали необходимость перехода от взаимных деклараций о стратегическом партнерстве к наполнению его реальным содержанием. В ответ на нараставшую неудовлетворенность Москвы характером и результативностью отношений с Европейским союзом Брюссель недавно признал: «ЕС и Россия приняли амбициозные политические декларации (в том числе по «общим пространствам», энергетическому диалогу, сотрудничеству в области окружающей среды и в области политики и безопасности)... Но, несмотря на общие интересы, растущую экономическую взаимозависимость и ряд предпринятых шагов, в целом прогресс в содержательном плане был не-достаточным».3 Это свидетельствует о конструктивном изменении подхода ЕС, который стремится «объединиться с Россией в деле создания подлинного стратегического партнерства, к переходу от широких политических деклараций и к формированию стратегии и повестки дня на
4
основе конкретной тематики».
Таким образом, в последние месяцы Россия и ЕС проявили политическую волю к формированию отношений стратегического партнерства и к последовательной реализации на практике сотрудничества в сфере безопасности. Вместе с тем, договорившись об этом, Россия и ЕС так и не ответили на вопрос: Каким должно быть содержание «подлинного стратегического партнерства»?
Определяющими признаками (содержательными элементами) стратегического партнерства могут считаться следующие:
3 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on relations with Russia // CC>M(2004) 106, 09/02/04 - P.3.
4 Ebid. - P. 6.
- Совместное определение партнерами общих стратегических целей и основных задач в сфере международной безопасности. Эта задача предполагает сопоставление приоритетных долгосрочных интересов каждой из сторон, их док-тринальных и концептуальных подходов по обеспечению безопасности. На этой основе может быть разработана и принята совместная политическая платформа (концепция) безопасности.
- На основе совместной концепции безопасности - разработка и одобрение общих политических позиций по реализации намеченных целей и задач, представляющих собой политические обязательства партнеров.
- В рамках общих политических позиций -совместная выработка практических программ и планов действий в соответствующих областях взаимных интересов.
- Для обеспечения такой модели стратегического партнерства необходимо функционально расширить существующую систему политического диалога и консультаций, формируя на ее основе систему совместных механизмов по выработке, принятию и реализации решений.
Но проблема в том, что Россия и ЕС не определились в долгосрочных целях своего «подлинного стратегического партнерства». Понимание обеими сторонами перспективного содержания «общих пространств» существенно различается. Европейский союз стремится добиться повышения уровня и качества сотрудничества с Россией за счет ее продвижения в свою сторону, распространяя на нее собственную логику расширения интеграционного пространства. Такой подход к развитию сотрудничества нашел отражение в концептуальном документе КЕС «Расширенная Европа - Новое соседство» (11.03.2003).5 Россия, со своей стороны, придерживается прямо противоположного подхода, предпочитая развитие отношений между партнерами на основе их взаимного сближения и исходя из основополагающих интересов каждого из них. Россия понимает «желание ЕС создать вокруг своих новых границ дружественно настроенное» окружение, но не разделяет стремление Евросоюза к тому, чтобы это было «ближнее к России зарубежье», «максимально ориентированное на ЕСовские стандарты».6
5 Wider Europe - Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. Commission Communication COM(2003), 104 final, 11/03/03.
6 В.А. Чижов, замминистра иностранных дел РФ. Выступление на конференции в Берлине 23 февраля 2004 г. //http://www.regions.ru
Несмотря на проявленную ЕС и Россией готовность формировать общее пространство внешней безопасности, стратегический выбор партнеров по-прежнему остается недостаточно определенным. В проекте «Европейской стратегии безопасности», представленном Х.Соланой на саммите ЕС 17 ноября 2003 г., сотрудничество с Россией было лишь упомянуто в ряду других партнеров (Япония, Китай, Канада, Индия), несмотря на достигнутые саммитом Россия - ЕС соглашения в Санкт-Петербурге в мае того же года. Разногласия, возникшие в конце 2003 г. между Россией и ЕС вокруг урегулирования в Молдове, при отсутствии предварительных взаимных консультаций по этой проблеме, свидетельствуют о сохраняющихся «односторонних подходах» обеих сторон, противоречащих курсу на стратегическое партнерство.
Таким образом, уже на начальном этапе -при разработке своего рода «дорожных карт» на пути к общим пространствам - ЕС и Россия сталкиваются с серьезной проблемой - отсутствием единого видения самих этих общих пространств. Неслучайно на саммите Россия - ЕС 21 мая 2004 г. президент В. Путин отметил, что работа по созданию таких пространств «должна быть начата с выработки концепции», а затягивание этой работы «уже сейчас сдерживает развитие совместных проектов...».7 Однако подходы России и ЕС по многим ключевым вопросам сотрудничества - модальностям совместного миротворчества, партнерству на пространстве «нового соседства» ЕС и особенно в СНГ, институциональному обеспечению партнерства и т.д. -остаются весьма различными. Поэтому трудно разделить оптимизм участников майского саммита, готовых уже через полгода, к следующей встрече в Нидерландах «на основе согласованной концепции [...] подготовить конкретные предложения в формате планов действий и дорожных карт».8 Ориентация на большую результативность сотрудничества, а не на его новые принципы и формы, свидетельствует о том, что за обновленной вывеской «подлинного стратегического партнерства», весьма вероятно, будут по-прежнему развиваться отношения совершенно другого характера - избирательное прагматическое партнерство в областях взаимного интереса. Но верно и обратное: только наполнение сотрудничества Россия - ЕС в сфере безопасно-
/rpintarticle/news/id/1420467.htm. - P. 2.
7 В. Путин. Выступление на Встрече на высшем уровне Россия - Европейский союз / /http://www.kremlin.ru
/ text/appears/2004/05/64647.shtml. - P. 1 - 2.
8 Ebid. - P. 2.
сти реальным практическим содержанием (что потребует трудной работы по выработке взаимовыгодных компромиссов) создаст необходимые основы для будущего стратегического партнерства.
Каким образом выйти из этого замкнутого круга, разрешить обострившуюся дилемму отношений Россия - ЕС, новое качество которых требует прорыва в область практического взаимодействия, а его результативность зависит от характера партнерства? По-видимому, при формировании общего пространства внешней безопасности важно сочетать развитие конкретного, функционального, ориентированного на результаты сотрудничества с его постепенным переводом на принципы стратегического партнерства, такие, как приверженность общим ценностям и декларированным приоритетам, равноправное и взаимовыгодное сотрудничество, совместная ответственность, многосторонний подход на основе международного права, транспарентность и преемственность, адресность и комплексный характер сотрудничества.
Очевидно, все эти принципы без особого труда могли бы быть зафиксированы в очередной совместной декларации Россия - ЕС. Но вопрос, который остается пока без ответа, также очевиден: Каким образом и насколько возможно использовать «бумажные» рецепты «подлинного стратегического партнерства» России и ЕС в их совместной политической кулинарии?
♦ ♦ ♦
ЯДЕРНОЕ ОРУЖИЕ В ЕВРОПЕ: БАЛЛАСТ ПРОШЛОГО ИЛИ ЗАЩИТА ОТ БУДУЩЕГО?
Генерал-майор В.З. Дворкин,
Главный научный сотрудник ИМЭМО РАН В.А. Пырьев,
Зам. директора Секции инженерных проблем стабильности и конверсии Российской инженерной академии (СИП РИА)
В Европе постепенно идут на убыль феерические празднования, связанные с очередным расширением ЕС. И только изощренная фантазия способна представить ситуацию, способную нарушить благополучие и покой континента, бывшего на протяжении минувших столетий центром наиболее масштабных и ожесточенных войн, в том числе двух
мировых.
Теперь же периодические выступления антиглобалистов и даже теракты в Испании не в счет. Европейский союз достаточно длительное время живет вполне комфортно, обособленно от внешних опасностей и не сталкивается с серьёзными угрозами своей безопасности. В качестве исключения можно считать обострение обстановки на Балканах, где проблема если и была в какой-то степени урегулирована, то с помощью лидерства и военной мощи США.
Сегодняшние европейские проблемы, начиная с дискуссий о Конституции, экономического застоя и кончая кипрским кроссвордом, удалены от угроз безопасности, которыми озабочены не только США, но и Россия. Это касается всей совокупности современных вызовов, включающей распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки, международный терроризм, региональные вооруженные конфликты с непредсказуемой эскалацией. Поэтому формирование оборонной политики ЕС с соответствующими доктринальными установками находится в зачаточном состоянии.
Неторопливые планы формирования собственных европейских сил быстрого реагирования периодически сталкиваются с дискуссиями об их предназначении и отличии задач от тех, которые возложены на вооруженные силы НАТО. В ряде высказываний военных представителей европейских стран в качестве цели создания таких сил просматривается не столько озабоченность военными угрозами, сколько стремление не допустить увеличения организационного и технологического отставания от вооруженных сил США.
В связи с этим вопросы о роли, целях и задачах ядерного оружия в Европе могут представляться на редкость не актуальными и почти что неуместными. Если бы не сохранение в военных доктринах Великобритании и Франции опоры на ядерное оружие в качестве основы обеспечения как собственной, так и европейской безопасности, а также нестратегическое ядерное оружие США в Европе.
Какие же ядерные силы размещены сегодня в государствах ЕС и каково их будущее? Относительно подробные ответы на эти вопросы, в особенности направления совершенствования ядерного оружия, могут дать, на наш взгляд, более достоверное представление о его назначении, нежели официально декларируемые док-тринальные положения.
