CC BY
15
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2014
ЛАУРЕАТ КОНКУРСА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
И.Н. УКЛЕИН магистрант МГУ им. М.В. Ломоносова
РОЛЬ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В МОДЕРНИЗАЦИИ И ИННОВАЦИОННОМ РАЗВИТИИ ЭКОНОМИКИ РОССИИ
В статье рассматривается существующая в настоящее время практика планирования, показываются ее слабые места и существенные недостатки, препятствующие модернизации России. Сравниваются современные системы планирования в Китае и в Российской Федерации. Предлагаются меры по совершенствованию сложившейся практики стратегического планирования и прогнозирования.
Ключевые слова: стратегическое планирование, ориентиры экономической политики, приоритеты развития, институциональная среда, стратегии инновационного развития.
Классификация 1БЬ: 0200, 0210, 0530.
Экономическая политика России в ее нынешнем виде не только не способствует переходу отечественной экономики на инновационный путь развития, но и формирует предпосылки для консервации ее отсталости. Внутренние диспропорции и перекосы в экономической модели, основанной на неоклассической ортодоксии монетаризма, предопределили глубину спада отечественного производства и последующую «медленную рецессию».
По мнению экономиста С. Губанова, существующая экспортно-сырьевая модель значительно ограничила возможности для перехода страны к инновационной экономике1. Невзирая на то что рыночные реформы в целом завершены, по ряду индикаторов российская экономика уступает аналогичным показателям 1990 г. До мирового экономического кризиса 2008-2009 гг. прогнозировалось, что Россия выйдет на уровень реального ВВП 1990 г. к 2010-2012 гг. Очевидно, что кризис отодвинул эту возможность на неопределенный период. При сравне-
1 См. Губанов С.С. Интервью изданию «Накануне.ги» 06.06.2012. nakanune.ru/arti-с1еБ/16565/).
нии необходимо учитывать, что ВВП 1990 г. был «производственным», в то время как сегодня он обеспечен преимущественно сырьевым экспортом и добавочной стоимостью в сфере торговли. Причина отсутствия реального роста и развития экономики заключается в многочисленных институциональных ловушках (см. «vicious circle», «institutional track» [1]), блокирующих нормальное функционирование как рыночных, так и государственных институтов, в том числе в силу отсутствия реальных механизмов определения ответственности лиц за принимаемые ими стратегические решения.
Инфляция нефтедоллара и рост сырьевых цен создавали видимое благополучие социально-экономического положения в России, что позволяло скрывать внутренний системный кризис российской экономики и несостоятельность экспортно-сырьевой модели в целом.
Для преодоления упадка промышленности и аграрного сектора, для ограничения сверхприбылей монополий необходим последовательный стратегический план. «Стратегия-2020»2 - это намеченные цели без конкретных механизмов их достижения, предложения носят паллиативный характер, меры - селективные, а решения - ситуативные.
Еще одной проблемой является проведение Центральным банком РФ монетаристской политики «валютного демпинга», когда зависимость рентабельности от степени переработки продукции становится отрицательной [2]. Поэтому доминируют стимулы к экспорту сырья и спекулятивным операциям вместо полноценного производства конечной продукции. Между тем производство более высокой добавленной стоимости на территории России было бы сопряжено с ростом накопления и капиталовложений, количества создаваемых рабочих мест и в конечном счете с ростом валового выпуска продукции. Однако проводимая Банком России монетарная политика не способствует развитию реального сектора экономики. Лишь немногие крупные собственники инвестируют свои капиталы в долгосрочные инфраструктурные проекты, предпочитая получать деньги по формуле «здесь и сейчас». Доходность инвестиций в проекты реального сектора несравненно ниже доходности вложений на финансовых рынках, а риски, связанные с социально-экономическими и политическими факторами, не перекрываются средней доходностью капитала, едва опережающей темп инфляции. Поэтому, при прочих равных условиях, инвестиции будут предпочитать спекулятивные операции на финансовых рынках.
Отсутствие стратегического плана привело к тому, что по итогам 2011 г. Россия за счет дополнительных нефтегазовых доходов, вследствие
2 См.: Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. 2020strategy.ru.
роста цен, получила профицит бюджета, но в то же время осуществила масштабную программу внутренних и внешних заимствований3.
По нашему мнению, необходимо принять федеральный закон «О стратегическом планировании», в котором нужно предусмотреть нормы индикативного планирования и контроля работы институтов развития, государственных корпораций, а также требования к федеральным целевым программам.
При разработке стратегии развития необходимо использовать методы «Форсайт», что позволит достигнуть высокого уровня объективности и реальности целевых программ. Кроме американского варианта «Форсайта» могут быть применены также японский (основанный на методе Дельфи) и европейский (основанный на инерционном развитии) варианты.
Чрезвычайно важным представляется учет зарубежного опыта разработки и реализации подобных стратегий. Данная работа в рамках «Стратегии-2020» не проделана. Между тем в России есть возможность реализации не только дирижистского метода поддержания экономического роста, заключающегося в масштабных государственных вливаниях и государственных программах, но и чейболистского, основывающегося на приоритетном развитии финансово-промышленных групп как источников инноваций, а также либерального и институционального методов.
Также при разработке программного документа возникает необходимость выбора одной из стратегий инновационного развития (или их комбинации: стратегии переноса, стратегии наращивания и стратегии заимствования.
В мировой экономической истории есть немало примеров стратегического выбора экономической модели. Наиболее эффективной из применимых в российских условиях нам представляется скандинавская экономическая модель. Другая возможность - французский дирижизм, реализованный в 1970-х годах как индикативное стратегическое планирование с активной государственной поддержкой. По мнению многих исследователей, это удачный симбиоз рыночной капиталистической экономики с централизованно управляемым хозяйством. Ориентирами для сбалансированного роста могут также служить японская и классическая немецкая модели, а также корейская чейболистская модель.
У каждой из перечисленных альтернатив есть свои преимущества и недостатки. Невозможно копировать модель, распространяя ее на российскую действительность, и импортировать экономические инсти-
3 ФЗ от 13.12.2010 № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов», Программы государственных внутренних и внешних заимствований РФ на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов.
туты без учета российской специфики. Необходимо учитывать национально-исторические особенности, избирательно копировать только те элементы и институты, которые доказали свою эффективность и, что важно, применимы в российских условиях, для которых уже сложились институциональные предпосылки.
В ходе реформ последних десятилетий в российской экономике продолжают сохраняться худшие элементы плановой экономики, а привнесено - отнюдь не лучшее из либеральной модели [3]. Обратная ситуация сложилась в Китае: сочетая лучшие инструменты и институты рыночной и административно-командной экономики, китайское правительство построило самую динамичную и перспективную экономику мира. При схожих условиях, в самом начале рыночных реформ, удалось построить эффективную экономику и за последние 30 лет превзойти Россию по ряду ключевых показателей, хотя потенциал для развития страны был в нашу пользу.
Во многом из-за недостатков социалистического планирования сложился образ СССР как страны всеобщего дефицита. Однако следует признать, что именно осмысление целей и задач развития государства в тот период превратили Россию из разрушенной гражданской войной страны в одну из великих держав. Опыт внедрения передовыми индустриальными странами элементов планирования доказывает необходимость реабилитации практики индикативного народнохозяйственного планирования в современных условиях.
В последние десятилетия на смену планам пришли программы и стратегии развития. Начало было положено разработкой «Страте-гии-2020», которая призвана была определить долгосрочные ориентиры развития страны. Обратившись к ее отдельным положениям, мы обнаружим, что в главе 15 «Преодоление территориальной разобщенности» правительство ставит своей задачей повышение инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры до 4-4,5% ВВП к 2020 г., а на дорожное строительство потратить за 2011-2020 гг. 8,4 трлн руб. Подробно описано, какие налоги в стране будут повышены, но не приведено никаких сведений о количественных характеристиках намеченных задач даны лишь прогнозные стоимостные затраты.
Остальные главы Стратегии вовсе не затрагивают проблемы тех или иных отраслей. Главы посвящены банковской реформе, бюджетной политике, пенсионному обеспечению, образованию и здравоохранению. Ни промышленности, ни сельскому хозяйству в тексте стратегии ключевой роли не отводится. В Стратегии прослеживается тренд современного российского прогнозирования: рассматриваются исключительно стоимостные затраты. Показатели непосредственного результата либо не упоминаются, либо отражены в процентах, долях или месте страны в рейтингах.
Разработаны также стратегии развития федеральных округов и отдельных субъектов Федерации. На этом уровне предусмотрено сценарное моделирование, но без «привязки» к общефедеральной стратегии.
В каждом конкретном регионе рассмотрены три сценария развития: инерционный, базовый и инновационный. Показатели сценариев сугубо финансовые: темпы роста ВРП, его подушевой уровень, средняя зарплата и т.д. Необходимо отметить, что разбросы между вариантами значительны. Например, в Стратегии развития СКФО ВРП на душу населения вырастет с 79 до 133 тыс. руб. в худшем случае, а в лучшем — до 219 тыс. руб. То есть прирост может быть и 54 тыс. руб., и 140 тыс. руб. В Калининградской области, согласно прогнозу по пессимистическому сценарию, ВРП вырастет с 241 тыс. руб. на человека до 474 тыс. руб., или на 233 тыс. руб., а согласно «инновационному» — до 900 тыс. руб., или на 659 тыс. руб. соответственно. Таким образом, по важнейшим показателям варианты выполнения стратегий различаются в среднем в два раза.
Такая «точность» в оценках служит еще одним подтверждением концептуально неверного подхода к прогнозированию в современной России. Ведомства, составлявшие прогноз, уверены, что целевое значение впишется в столь обширный интервал. Для чего тогда существует инструмент стратегического планирования? Эффекта роста доходов граждан в три-четыре раза за десять лет можно достигнуть и за счет девальвации рубля. Отметим, что ни в одном из федеральных округов не предусмотрено, даже в пессимистических сценариях, развития более медленного, чем в среднем по России. По планам каждого из ведомств, доля каждого региона в экономике страны должна вырасти. Это снова говорит об отсутствии единой концепции и скоорди-нированности механизмов планирования на федеральном уровне, в то время как необходимость восстановления института планирования доказывалась рядом отечественных и зарубежных экономистов [4]4.
Возникает вопрос: почему российская экономика до сих пор не может избавиться от нефтяной зависимости, темпы роста замедляются, а инфраструктура продолжает изнашиваться? Для примера, сравним планы развития России и Китая.
XVIII съезд КПК в 2012 г. отчитался о ходе реализации ориентиров 12-го пятилетнего плана, принятого в 2010 г. Более долгие ориентиры не рассматриваются — считается, что это снижает исполнительскую
4 См., например: Глазьев С.Ю. и др. О стратегии развития экономики России / Под ред. С.Ю. Глазьева. М.: ООН РАН, 2011; Хиромицу Симада. Экономическое планирование Японии, 2008. narod.ru/disk/64214612001.e363fa66b494cc48fc7a610845ba78e4/ Japan.doc.html.
дисциплину и ответственность. Отметим, что в это самое время принимается Программа развития сельского хозяйства РФ до 2035 г.
Достаточно взглянуть на текст китайского плана5, чтобы понять, что ни целевого объема инвестиций, ни подушевых доходов, никаких финансовых показателей как таковых в нем нет. Китайцы не ставят цели формирования устойчивой банковской системы и строительства мирового финансового центра, поскольку это происходит благодаря развитым институтам бизнеса, а не государства. К слову, объем программного документа в 6 раз меньше «Стратегии-2020». Среди основных целей китайской стратегии - повысить продолжительность жизни до 74,5 лет и создать 70 млн рабочих мест. Распространить пенсионную систему дополнительно на 100 млн чел. и построить 36 млн квартир для сдачи в социальный наем. Сократить на 16% энергоемкость ВВП и на 3,1 п.п., до 11,4%, увеличить долю энергии, получаемой из возобновляемых источников. Ввести в строй гидроэлектростанции производственной мощностью 120 ГВт, ветровые установки - 70 ГВт и солнечные батареи - 5 ГВт. Построить 23 тыс. км нефте- и газопроводов (в основном между Китаем и среднеазиатскими республиками бывшего Советского Союза). Ввести в строй 19 тыс. км скоростных автострад и более 7 тыс. км высокоскоростных железнодорожных магистралей. Соорудить 440 причалов для погрузки и разгрузки судов водоизмещением от 10 тыс. т и выше; реконструировать 19 и открыть 9 новых международных аэропортов; создать в различных регионах страны 42 транспортных узла, в которых к аэропортам подведены автомобильные и железные дороги и т.д.
На наш взгляд, история России последних 12 лет показывает, что возможности планирования в финансовых показателях исчерпаны. Для успешного развития экономики нужно сократить срок планирования с 15-20 до 3-5 лет и избавиться от сценарного и вариативного подходов. Необходимо также перейти от стоимостных показателей к натуральным, от планирования объемов инвестиций - к оценке непосредственных и конечных результатов. Тогда причины нашего нарастающего отставания станут предельно ясными, поскольку появится понятная система критериев оценки эффективности деятельности системы органов государственной власти. Как только такая система критериев появится в стратегических документах, появится и возможность оценить адекватность нынешней системы управления органов задачам реального развития страны.
Российские власти рассчитывают миновать стадию индустриальной экономики и сразу перейти от кризисной экономики к экономике
5 12-й пятилетний план социально-экономического развития КНР (2010-2015 гг.). files.mail.ru/IAVDLQ.
знаний и высоких технологий. Реализация стратегии развития России должна включать активную промышленную политику, поддерживающую расширение несущих отраслей нового технологического уклада и стимулирующую «точки роста». При этом наибольшее значение имеют высокотехнологичные отрасли с большим мультипликативным эффектом, стимулирующие экономическую и инновационную активность в сопряженных производствах.
По нашему мнению, начинать восстановление промышленного потенциала необходимо не с высокотехнологичных отраслей, а с группы отраслей, составляющих фундамент всякой здоровой и диверсифицированной экономики, включая развитие аграрного сектора, который из-за бесконтрольно растущего импорта, бессистемной таможенно-тарифной политики и колоссальных посреднических цепочек с трудом конкурирует с зарубежной продукцией на внутреннем рынке.
Будущее отечественной экономики и ее развитие зависит от способности сложившегося экономического уклада к трансформации. Как известно, качество инвестиционного климата зависит не только и не столько от присутствия государства в экономике, сколько от состояния институциональной среды6. В этих условиях необходимо выработать стратегическую программу институциональных реформ в целях перехода к инновационному пути развития.
Регулирование национальной экономики в рамках ее экспортно-сырьевой модели без использования механизмов среднесрочного и долгосрочного планирования исчерпало себя, поскольку в рамках данной модели нет развития экономики, как и реального экономического роста, неэффективность которой не была очевидна вследствие инфляции нефтедоллара. Количественный рост достигался ростом стоимостной оценки нефтяного экспорта, но эффект перекрывается за счет роста импортных цен [5].
В современных условиях, когда ценовая конъюнктура демонстрирует замедление роста «инфляционного пузыря» на сырьевых рынках, становится очевидной необходимость смены парадигмы развития. Как показывает пример стран с быстрыми темпами инновационно-индустриального развития, добывающая экономика неэффективна по определению и требует либо перехода к стратегии импортозамеще-ния, либо диверсификации экспорта [6].
Необходимо разработать долгосрочную программу равномерного социально-экономического развития, которое базируется на оптимальной структуре инвестиций, ориентируется на научно-техническое и
6 Angus Maddison. Measuring and Interpreting World Economic Performance 1500-2001 // Review of Income and Wealth. March 2005. V.51. Iss.1. ggdc.net/maddison. akmos.ru/ analytics/publications/?p=2&id=f5189678b4cef0335eaa93101c11c057.
инновационное развитие экономики. В рамках устойчивого развития необходима полная согласованность институциональных преобразований, проведение поэтапных и долгосрочных градуалистских реформ, развитие, осуществляемое преимущественно на основе возобновляемых ресурсов, повышение уровня жизни и благосостояния населения России посредством эффективной экономической политики.
Важно заложить фундамент экономики нового уклада, в которой будут эффективно функционировать не только экономические институты, но и институты гражданского общества. Однако ключевой проблемой перехода к инновационной экономике по-прежнему остается отсутствие стратегического планирования и, как следствие, ошибочный «компрадорский» курс экономической политики, отстаивающий интересы лишь отдельных финансово-промышленных групп.
Литература
1. Keefer Ph., Shirley M. M. Formal versus Informal Institutions in Economic Development // Institutions, Contracts, Organizations: Perspectives from New Institutional Economics (Williston, VT: Edward Elgar, 2000).
2. Мусаев Р.А., Уклеин И.Н. Особенности монетарной политики ЦБ РФ и переход к инновационной экономике // Вестник Института экономики РАН. 2013. № 3. С. 65.
3. Глазьев С.Ю. Стратегия опережающего развития России в условиях глобального кризиса. М.: Экономика, 2010. С. 6-7.
4. Полтерович В.М. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. № 4.
5. Павина В.П. Инфляция в России: ее причины и следствия для инновационного развития экономики страны. / Инновационное развитие экономики России. IV Международная конференция. М.: ТЕИС, 2011.
6. Мусаев Р.А., Малахов А.А. Влияние монетарной политики ЦБ РФ на формирование «длинных денег» в банковском секторе страны / Инновационное развитие экономики России: сценарии и стратегии. М.: ТЕИС, 2012. С. 303.
